COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 30 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA.


La seduta comincia alle 10,30.


Leopoldo ELIA, Presidente, avverte che nella seduta odierna proseguirà e si concluderà la discussione generale sull'insieme delle proposte presentate nelle materie di competenza del Comitato.


Il senatore Renato Giuseppe SCHIFANI (gruppo forza Italia) illustra una serie di proposte, da lui presentate nelle materie di competenza del Comitato (v. allegato n. 35).
Preliminarmente dichiara di preferire un modello di federalismo competitivo rispetto all'ipotesi del federalismo cooperativo, condividendo quindi l'elencazione dettagliata proposta dal relatore per l'individuazione delle funzioni statali, ai fini di una chiara delimitazione delle competenze dei vari soggetti istituzionali. In particolare, avendo avuto notevoli perplessità sulla funzionalità delle province, propone un modello flessibile fondato sulla elasticità delle funzioni per l'ente intermedio, valorizzando sistemi intercambiabili con riferimento anche alle comunità montane ed alle aree metropolitane od omogenee.
Quanto alle modifiche territoriali, richiama l'attenzione sulla previsione che il territorio di una nuova regione non possa superare un sesto del territorio nazionale. Circa gli statuti regionali, ha preferito privilegiare l'autonomia delle singole regioni e non prevedere l'intervento della legge costituzionale. Infine, per quanto concerne i principi relativi alle pubbliche amministrazioni, richiama in particolare l'attenzione sul mantenimento della previsione dell'obbligo del concorso, nonchè sulla costituzionalizzazione dell'istituto del silenzio-assenso.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) innanzitutto fa presente la necessità di una certa radicalità nelle innovazioni che si vanno proponendo, mantenendo però una sufficiente coerenza rispetto ai recenti sviluppi istituzionali ed alla stessa esperienza storica del Paese. In particolare, negli ultimi anni si è avuto un notevole sforzo - sia nei dibattiti politici e dottrinari sia nella legislazione ordinamentale - soprattutto in direzione dell'incremento della capacità deliberativa degli organi di vertice degli esecutivi, della trasparenza dei processi decisionali, della chiarezza nell'individuazione delle responsabilità. Anche in riferimento a tali premesse si esprime a favore di un modello fondato sul federalismo competitivo e non concertativo. Quanto alla coerenza rispetto alla esperienza storica del Paese, innanzitutto ricorda la forte identità comunale caratterizzante la tradizione italiana: pertanto la figura dei comuni in una riforma di tipo federale va valorizzata, anche mediante la previsione di adeguate garanzie costituzionali. Inoltre, occorre considerare le peculiarità attuali dell'esperienza italiana, in cui emerge una profonda spaccatura tra due aree del Paese, che certo non consigliano a suo avviso l'adozione di modelli fondati sulla concertazione territoriale.
Illustra quindi un appunto schematico, presentato ai fini di un'eventuale e successiva redazione di un'ipotesi di articolato (v. allegato n. 36). In particolare, quanto alla composizione della Repubblica, propone una tutela differenziata per la provincia, ma senza l'eliminazione dell'ente intermedio. Circa le regioni a statuto speciale, si potrebbe prevedere il loro mantenimento, oppure il loro graduale superamento. Occorre poi definire in modo netto le rispettive competenze, affidando la risoluzione di possibili conflitti intorno ad eventuali «zone grigie» di competenza all'intervento di un arbitro imparziale, come la Corte costituzionale. Sarebbe inoltre un elemento di complicazione prevedere ipotesi di giustizia federale.
Ribadisce di non ritenere opportuno che le regioni abbiano poteri ordinamentali sugli enti locali, che vanno adeguatamente tutelati anche mediante l'accesso alla Corte costituzionale. Sottolinea poi la propria preferenza per un modello di perequazione verticale, nonchè per una formulazione estremamente essenziale ed elastica circa i principi relativi alla pubblica amministrazione, sottolineando come vi sia stato un sostanziale superamento della preminenza del principio di legalità, a fronte di altri criteri come la partecipazione dei privati, i procedimenti contrattati o il principio di efficacia e di efficienza dell'azione amministrativa.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) precisa che nella sua proposta si fa riferimento in vari punti alla nozione di «legge bicamerale», sul presupposto che comunque dovrà essere individuata una sede centrale di concertazione tra Stato e regioni per deliberare intorno a determinate materie.
Illustra quindi la proposta organica - da lui presentata insieme con il Presidente Elia - nelle materie di competenza del Comitato (v. allegato n. 37).
In particolare, all'articolo 2 del testo si richiama l'elencazione proposta dal relatore, anche se andrebbe corretta e precisata in alcuni riferimenti. Inoltre, al comma 2 si prevede nelle materie di competenza regionale l'intervento della legge dello Stato, in questo caso «bicamerale», onde assicurare le condizioni di vita equivalenti sull'intero territorio nazionale, sopperire all'inadeguatezza degli interventi regionali o garantire l'espansione economica. Mediante l'articolo 3 viene superato il principio del parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative e si propone di coordinare in modo preciso le attività amministrative dello Stato e delle regioni, nel senso che si individua un elenco di materie sottratte alla competenza amministrativa dei soggetti sub-statali (ricalcando i contenuti dei cosiddetti «progetti Bassanini»).
Vengono poi adeguatamente valorizzate le forme di collaborazione trasfrontaliera da parte delle regioni, per le quali si prevede altresì la possibilità di concludere accordi con altri Stati, previo però l'assenso del Governo. Viene inoltre stabilita la piena autonomia deliberativa della regione quanto al proprio statuto, senza l'intervento della legge costituzionale approvativa dello Stato, mentre si prevede una norma transitoria per il graduale superamento delle regioni a statuto speciale.
Quanto alla pubblica amministrazione, il testo presentato si limita ad individuare una serie di principi generali: al riguardo, invita il relatore a tradurre in principi essenziali i contenuti innovativi della sua proposta, che però risulta a suo avviso formulata in modo troppo dettagliato.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - illustrando la proposta presentata in materia di federalismo fiscale (v. allegato n. 38) - richiama innanzitutto la centralità della finanza locale ai fini di una revisione della forma di Stato.
Pur in un'ottica di federalismo «competitivo», secondo l'accezione degli economisti, ritiene necessario individuare un organo a livello centrale per co-decidere una serie di materie rilevanti, dichiarando pertanto di condividere l'ipotesi avanzata al riguardo dagli onorevoli Bressa ed Elia. Concorda certamente con le considerazioni prima svolte circa la maggiore legittimazione storico-politica dei comuni ed il forte dualismo caratterizzante il Paese, che però a suo avviso non giustificano del tutto le conclusioni cui perviene nella sua proposta il senatore Villone.
La proposta da lui presentata si articola in quattro parti fondamentali: i principi del federalismo fiscale; la struttura del federalismo fiscale; il fondo perequativo e le regole di bilancio. In particolare, la proposta tiene anche conto delle conclusioni della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali della XI legislatura, differenziandosene però per alcuni aspetti fondamentali.
Innanzitutto, fa riferimento per le regioni non più alle «quote di partecipazione al gettito», bensì alle «quote di restituzione del gettito», affermando così il principio secondo cui il gettito prelevato sul territorio appartiene al soggetto rappresentativo del territorio stesso. Inoltre, il contributo ordinario per il funzionamento dei comuni viene determinato dalle regioni. Infine, si sofferma sul fondo perequativo e sui criteri che normalmente la scienza economica ha elaborato per giustificare interventi perequativi: la capacità fiscale; il costo differenziato dei servizi; il bisogno. Nella sua proposta fa riferimento solo ai primi due criteri, riservando la terza esigenza invece ai cosiddetti trasferimenti straordinari. Ribadisce poi l'esigenza che in un modello di federalismo fiscale la gran parte delle regioni dovrebbe essere pienamente autosufficiente, per cui il fondo perequativo dovrebbe interessare solo un marginale numero di regioni.


Prende la parola il deputato Karl ZELLER (gruppo misto-SVP), il quale richiama l'attenzione sull'esigenza di approfondire la natura, nell'ambito della stessa gerarchia delle fonti, degli statuti speciali delle regioni ad autonomia differenziata, che attualmente sono stati approvati con leggi costituzionali e contengono anche norme riguardanti diritti fondamentali (come nel caso del bilinguismo e della tutela delle minoranze). Pertanto, quanto meno per alcune regioni a statuto speciale, la particolare autonomia andrebbe salvaguardata anche nel nuovo ordinamento di tipo federale, mantenendo un rango costituzionale per tali discipline statutarie.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) si riferisce in particolare alla proposta del deputato Tremonti, ribadendo ancora una volta la propria contrarietà nei riguardi di un ordine espositivo nell'elencazione in Costituzione dei soggetti istituzionali della Repubblica, che parte dai comuni e termina con lo Stato, invertendo quindi a suo avviso l'assetto stesso dell'ordinamento e con il rischio di legittimare fuorvianti interpretazioni a danno dello Stato federale.
Manifesta una serie di perplessità in ordine a formulazioni generiche e forierie di conflitti esegetici, come ad esempio il riferimento alla «cooperazione» tra comuni e regioni, o all'aggregazione tra regioni generando «enti territoriali intermedi» (e quindi anche le cosiddette «macroregioni»). Reputa infine quanto meno tautologico definire il principio di sussidiarietà come la «competenza generale dei comuni nel governo del loro territorio».


Il deputato Claudia MANCINA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) innanzitutto si associa alle considerazioni del deputato Salvati circa l'esigenza di un organo istituzionale al centro per co-decidere alcune materie di interesse sia dello Stato che delle regioni: a suo avviso la soluzione preferibile a tal fine è data da una particolare configurazione della seconda Camera.
Soffermandosi poi sulla proposta degli onorevoli Bressa ed Elia, fa presente in primo luogo come forse sarebbe preferibile definire come «federale» la Repubblica, dal momento che più volte si citano le regioni «federate». Giudica non del tutto convincenti i riferimenti agli interessi dei «cittadini» per definire il principio di sussidiarietà (reputando giuridicamente più preciso citare ad esempio «le popolazioni»), oppure alle «condizioni di vita», espressione appartenente più che altro alla logica dello Stato etico e che si potrebbe sostituire con l'altra più tradizionale: «diritti fondamentali». Manifesta poi perplessità sull'elencazione proposta di funzioni amministrative riservate allo Stato, traendo spunto dai recenti «progetti Bassanini». Infine, condivide - quanto al cosiddetto «federalismo fiscale» - l'impostazione di cui alla proposta del deputato Salvati.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) dichiara la propria netta e radicale contrarietà nei confronti della proposta degli onorevoli Bressa ed Elia, che reputa inaccettabile a partire dallo stesso ordine espositivo dei soggetti istituzionali della Repubblica, il quale non può iniziare dallo Stato e terminare con i Comuni.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - riservandosi eventualmente di presentare in un secondo tempo un documento organico - sottolinea l'esigenza di correlare le ampie funzioni amministrative e regolamentari, che si attribuiscono ai vari soggetti istituzionali, con adeguate risorse ai vari livelli. In particolare, propone di stabilire il principio secondo cui il fabbisogno della regione è coperto per il 60 per cento da tributi propri e diretti, mentre per il comune tale percentuale va elevata all'80 per cento, magari con una norma transitoria che rinvii alla data del 2020 la piena attuazione di tale autonomia finanziaria.
Inoltre, forse a livello di principio generale si potrebbe stabilire che lo Stato ed i comuni svolgono le funzioni di governo, mentre il Parlamento e le regioni quelle di legislazione. Propone poi di costituzionalizzare un insieme di organi collegiali, in parte emersi nell'esperienza istituzionale del Paese ed a suo avviso necessari in un nuovo assetto federale: la conferenza dei Presidenti delle regioni (ed eventualmente delle province autonome); la conferenza dei sindaci; la conferenza dei governi della Repubblica (composta da rappresentanti del Governo centrale, dei Presidenti delle regioni e della conferenza dei sindaci); una commissione mista con poteri deliberanti, in particolare per quanto concerne il bilancio e la legge finanziaria (composta per metà da parlamentari e per il resto da esponenti delle conferenze dei Presidenti delle regioni e dei sindaci). A quest'ultimo organo verrebbero attribuite anche alcune competenze dell'attuale commissione parlamentare per le questioni regionali, prevista dall'articolo 126 della Costituzione, di cui invece propone la soppressione. Ritiene poi opportuno prevedere in via generale il potere sostitutivo dello Stato previa autorizzazione del Parlamento, nonché il potere ordinamentale delle regioni sugli enti locali, per i quali vanno previste precise garanzie constituzionali.
Infine, nel concludere il suo intervento, ritiene sia indispensabile affrontare un nodo di fondo: se sia preferibile, come da lui ritenuto, prevedere il ricorso a future leggi costituzionali, oppure se sia più opportuno proporre un testo costituzionale molto dettagliato.


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) - soffermandosi in particolare sulla proposta del deputato Salvati, che in gran parte condivide - si dichiara innanzitutto favorevole a caratterizzare l'autonomia finanziaria quale elemento costitutivo della stessa autonomia regionale, mentre invece manifesta forti perplessità sull'ipotesi di costituzionalizzare il concetto di «reddito reale pro capite». Quanto ai mezzi per finanziare le proprie spese, evidentemente le regioni possono ricorrere anche all'indebitamento, oltre che alle entrate proprie: al riguardo, nella proposta emerge una certa contraddizione tra la piena autonomia delle regioni quanto ai tributi e la loro dipendenza invece dalla determinazione statale circa l'indebitamento. Giudica poi riduttiva la parte concernente la definizione dell'autonomia fiscale dei comuni.
Circa l'articolo 119-bis della citata proposta, ribadisce i vincoli derivanti dal vigente articolo 23 della Costituzione, per cui quanto meno occorrerebbe prevedere la legge statale quale fonte dei tributi delle regioni, manifestando inoltre perplessità circa il riferimento ai proventi derivanti (solo) «dalla vendita di beni e di servizi», che reputa quanto mai riduttivo. Si dichiara quindi d'accordo sull'ipotesi che regioni, comuni ed altri enti locali possano essere destinatari diretti di trasferimenti da parte dell'Unione europea, mentre la formulazione relativa al demanio ed al patrimonio delle regioni e dei comuni sembrerebbe implicitamente presupporre la soppressione del demanio statale.
Infine, quanto al fondo perequativo, si dichiara d'accordo sull'esigenza di fissare principi costituzionali al riguardo, anche se manifesta perplessità sui criteri di funzionamento proposti dal deputato Salvati.


A quest'ultimo riguardo interviene il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), secondo il quale - ribadita l'opportunità di evitare prescrizioni dettagliate in Costituzione - vi è comunque un nodo fondamentale da affrontare, che riguarda l'individuazione dell'organo competente a decidere gli interventi di perequazione: se una sorta di Camera delle regioni, volta a favorire accordi tra i vari soggetti, oppure una sede istituzionale di tipo politico (che potrebbe essere lo stesso Parlamento), che garantisca una sintesi politica a livello nazionale; soluzione quest'ultima a suo avviso preferibile anche perché tutelerebbe maggiormente le regioni più deboli.


Leopoldo ELIA, Presidente, non ritiene che un luogo di sintesi politica possa meglio garantire la posizione delle regioni più svantaggiate rispetto a sedi di concertazione. Rispondendo poi al quesito sollevato in precedenza dal deputato Zeller, fa presente come possa essere individuata una soluzione intermedia per quanto concerne gli statuti speciali, come del resto si evince dalla stessa proposta da lui presentata insieme con il deputato Bressa: al momento non modificare la situazione esistente, salvo prevedere in futuro una sorta di bipartizione tra le parti degli statuti speciali che possono considerarsi manifestazioni dell'autonomia, e le parti invece vincolate, e quindi non disponibili per eventuali modificazioni, in quanto legate ad obblighi internazionali o alla tutela di particolari diritti fondamentali, come la protezione delle minoranze.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, informa che la settimana prossima incontrerà il Presidente della Commissione onde riferire sui lavori e sui risultati del Comitato, anche in vista dell'esame e dell'approvazione di voti di indirizzo in sede di Commissione plenaria.


Leopoldo ELIA, Presidente, ringrazia i componenti del Comitato per i contributi forniti di riflessione e di proposta, auspicando che nel corso dell'esame e dell'approvazione dei voti di indirizzo si possano affrontare definitivamente e con un ampio consenso le diverse questioni finora emerse nell'ambito delle ipotesi di revisione della forma dello Stato.


La seduta termina alle 13,30.