COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 30 APRILE 1997

Allegato n. 38

Proposta in materia di federalismo fiscale. Osservazioni preliminari.


In questo appunto formulo una proposta per la revisione dell'articolo 119. Per comodità del Presidente e del Relatore, riepilogo telegraficamente alcune tesi che ho sostenuto durante i lavori del Comitato a proposito delle materie sinora discusse, rinviando ai rendiconti settimanali per una esposizione più completa. Le tesi qui richiamate sono quelle che hanno un'attinenza diretta alla disciplina del federalismo fiscale.
1. Camera delle Regioni, Conferenza Stato-Regioni o analoghi organi deliberativi. Pur in una concezione nettamente competitiva del «federalismo» - comune a molti colleghi di diversa formazione culturale e opinione politica, ma che un economista succhia con il latte della madre - rimango persuaso della necessità di disporre di un organo deliberativo a livello centrale nel quale siano rappresentati i governi regionali. Quest'organo dovrebbe: (a) dare il proprio parere (o comunque esercitare una influenza forte) su tutta la legislazione in materia ordinamentale e finanziaria attinente alle regioni, alle autonomie, alla pubblica amministrazione; (b) seguire passo passo il lungo processo di transizione da uno Stato centralizzato ad uno Stato delle regioni e delle autonomie, contribuendo a sciogliere gli innumerevoli problemi e conflitti che si presenteranno; (c) una volta superata la fase di transizione, esercitare un monitoraggio continuo sulla realtà economica e amministrativa dello Stato e delle autonomie, nonché contribuire alle decisioni in materia di ordinamento, di federalismo fiscale, di alimentazione e distribuzione del fondo perequativo. Poiché esistono pareri discordi sulla necessità e soprattutto sulle funzioni e i poteri di questo organo - e premesso che continuo ad essere favorevole ad una Camera delle Regioni che svolga unicamente i compiti descritti sub a), b), c) - nella proposta che segue lo indicherò con l'espressione: «Oggetto misterioso». Quando il mistero sarà sciolto, sapremo se si tratterà di una Camera delle Regioni, di una Conferenza Stato-regioni-autonomie costituzionalizzata, di una Commissione ad hoc del Senato o di nulla di tutto ciò e dunque le regioni, allo scopo di esercitare un'influenza sulla legislazione nazionale che le riguarda, avranno soltanto la possibilità di rivolgersi alla Corte costituzionale.
2. Consegue dalle funzioni che il nostro Oggetto Misterioso dovrebbe svolgere la necessità di associargli un apparato tecnico-informativo di notevole robustezza, con elevate competenze giuridiche, contabili, economiche e statistiche. Le competenze di questo apparato dovrebbero essere maggiori di quelle di una Corte die conti riformata come agenzia di Auditing e potrebbero utilmente accorpare risorse oggi esistenti, oltre che nella Corte, nel CNEL, nei servizi di Camera e Senato, nella Presidenza del Consiglio (Palazzo Vidoni e dintorni). Le modalità organizzative potrebbero essere quelle che Bruno Dente (Per un diverso Stato, Mulino, 1996) prevede per le «Agenzie», e dunque svolgere funzioni per le quali l'Oggetto Misterioso potrebbe non essere l'unico «cliente». Di seguito non propongo alcuna norma costituzionale che regoli tale apparato, poiché la sua collocazione dovrebbe essere o nella sezione III del titolo III (Organi ausiliari), o laddove si disciplina lo stesso Oggetto Misterioso.
3. Negli articoli che seguono compare a volte il termine legge (sottolineato). In questi casi si intende una legge che è passata attraverso le procedure in cui è previsto l'intervento del nostro Oggetto Misterioso: dunque il previo assenso, e/o il rinvio alla camera politica, e/o le maggioranze qualificate, e in generale tutte le modalità attraverso le quali si esercita l'influenza delle regioni sulla legislazione nazionale. Non ho usato l'espressione «legge organica» perché già connotata dalla Commissione De Mita-Iotti, o altre espressioni («legge nazionale», eccetera) perché connotate da definizioni dell'Oggetto Misterioso presenti in progetti all'esame della Commissione.
4. Ho sovente esposto in Comitato i motivi che sconsigliano di irrigidire costituzionalmente l'ente o gli enti territoriali intermedi tra Comuni e Regione. In particolare, pur essendo convinto che di fatto gran parte delle attuali province già svolge, e continuerà a svolgere, utili compiti di programmazione territoriale, sono contrario al riconoscimento costituzionale delle province esistenti in quanto tali. Sarà compito dei Comuni e della Regione conservare, modificare o creare ex novo enti intermedi, a seconda delle diverse logiche funzionali di programmazione territoriale. È per questo che non si fa cenno delle province negli articoli che seguono.


Proposte normative.


L'articolo 119 della Costituzione è sostituito dai seguenti: (N.B.: la distinzione segue criteri di materia: ciò non esclude accorpamenti, qualora sembrassero opportuni).


Art. 119.

(Princìpi del federalismo fiscale).


L'autonomia finanziaria è elemento costitutivo dell'autonomia regionale. Fatti salvi i trasferimenti perequativi destinati alle regioni a minor reddito reale pro capite, la regione finanzia le proprie spese con entrate proprie o comunque riferibili al gettito fiscale del proprio territorio.
I comuni dispongono della massima autonomia fiscale compatibile con le proprie basi imponibili e i compiti da essi svolti. I trasferimenti ordinari ai comuni sono disciplinati con legge regionale nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, congruità, trasparenza e solidarietà.
La legge detta norme per il coordinamento tra la finanza dello Stato e quella delle regioni e stabilisce gli indirizzi essenziali della finanza locale.


(Note. L'affermazione forte della prima frase del primo comma, nonché la specificazione della frase successiva, stabiliscono il principio cardine del federalismo fiscale; in questo contesto, l'ulteriore affermazione della De Mita-Iotti - «l'autonomia dell'imposizione tributaria» - è ridondante. Insomma, fatta eccezione per quelle più povere, le regioni sono autosufficienti, poiché costituiscono «entrate proprie» anche le quote del gettito di imposte erariali riferibili al territorio (cfr. 119-bis). Va inoltre segnalata l'espressione «minor reddito reale pro capite» in luogo di espressioni analoghe: regioni «più svantaggiate», «più povere», «meno prospere» eccetera. Il reddito pro capite a parità di potere d'acquisto è un indicatore preciso, ma incompleto e in parte distorsivo dell'esigenza di trasferimenti perequativi. Ha però il vantaggio di essere piuttosto asettico, facilmente calcolabile e di agganciarsi bene al successivo articolo 119-ter sulla perequazione.
Il secondo comma dice che i comuni, a differenza delle regioni, non sono e non possono essere autosufficienti e dunque abbisognano di trasferimenti. Se il federalismo non è una burla, la regione è l'intermediario tra lo Stato e i comuni: il nesso tra lo Stato e i comuni, quanto meno per i trasferimenti ordinari, dev'essere spezzato.
Il terzo comma stabilisce una ovvia clausola di coordinamento e garantisce una ragionevole uniformità nei princìpi della finanza locale.


Art. 119-bis.

(Struttura del federalismo fiscale).


Alle regioni competono, secondo i principi stabiliti dalla legge: tributi propri istituiti e disciplinati dalle leggi regionali; proventi derivanti dalla vendita di beni e servizi; quote di restituzione del gettito ottenuto, nelle singole regioni, da tributi erariali; sovraimposte e addizionali su tributi erariali; trasferimenti perequativi, nel caso ricorrano le condizioni previste dall'articolo 119-ter.
Ai comuni competono, nell'ambito dei principi stabiliti dalla legge e dalle leggi regionali: tributi propri; proventi derivanti dalla vendita di beni e servizi; altri gettiti collegati a tributi nazionali o regionali; trasferimenti ordinari dalla regione.
Per provvedere a scopi determinati e distinti dal normale esercizio delle funzioni ad essi spettanti, lo Stato può destinate trasferimenti straordinari a determinare regioni e comuni. In tali casi è necessaria, oltre all'intesa delle regioni e dei comuni interessati, una deliberazione dell'Oggetto Misterioso.
La regione, i comuni ed altri enti locali possono essere destinatari diretti di trasferimenti da parte dell'Unione europea.
Le regioni e i comuni hanno un proprio demanio e patrimonio, secondo principi stabiliti dalla legge e dalle leggi regionali.


(Note. Quest'articolo stabilisce i criteri basilari del sistema finanziario delle autonomie. Le differenze rispetto alla De Mita-Iotti sono le seguenti:. (a) Le «quote di partecipazione al gettito» diventano «quote di restituzione», stabilendo il principio - molto forte e discutibile (da discutere, intendo) - che il gettito fiscale di un territorio regionale «appartiene» alla regione. (b) È resa esplicita la simmetria Stato-regioni e Regione-comuni. Ci possono essere dubbi se convenga trattare in un unico articolo della finanza delle regioni e dei comuni: a me sembra opportuno, sia per ragioni di simmetria, sia per ribadire il rapporto predominante tra regioni e comuni, e rescindere quello con lo Stato. (c) Viene stabilita in sede di struttura del federalismo fiscale la distinzione tra trasferimenti ordinari e straordinari, invece che nell'articolo che riguarda la perequazione. La ratio di questo spostamento, molto importante, è spiegata in seguito.


Art. 119-ter.

(Fondo perequativo).


Con legge è istituito un Fondo perequativo dal quale sono erogati i trasferimenti annui per le regioni a minor reddito reale pro capite.
L'ammontare del fondo è definito in misura non superiore a quanto necessario per compensare la diversa capacità delle singole regioni di produrre gettito fiscale rispetto alla media nazionale per abitante, nonché per compensare i diversi costi che devono essere sostenuti, in diversi contesti demografici e territoriali, al fine di fornire servizi essenziali ad un livello di adeguatezza medio e in condizioni di massima efficienza ed economicità.
L'Oggetto Misterioso, dopo aver acquisito le valutazioni istruttorie dell'Agenzia, propone per un periodo almeno triennale le modalità di formazione e di distribuzione del Fondo. Tali modalità vengono stabilite con legge e gli stanziamenti conseguenti sono deliberati ogni anno nella legge finanziaria dello stato.
A differenza dei trasferimenti straordinari di cui all'articolo 119-bis, i trasferimenti dal fondo perequativo integrano le risorse proprie della regione e non hanno vincoli di destinazione.


(Note: Credo sia opportuno dedicare un articolo unicamente al fondo perequativo per la delicatezza dell'argomento. Nel comma 1 viene ribadito il principio che i trasferimenti spettano soltanto alle regioni più povere e che tutte le regioni, tramite l'Oggetto Misterioso, intervengono nell'istituzione del Fondo. Il comma 2 è quello fondamentale. Secondo le acquisizioni della teoria del federalismo fiscale ed in un'ottica che - pur nel riconoscimento delle ragioni della solidarietà - vuole premiare l'efficienza e lo sforzo fiscale delle autonomie, i trasferimenti perequativi sono concessi sulla base di due criteri. (a) Il criterio della capacità di produrre gettito, come valutato sulla base di parametri oggettivi e da parte di una Agenzia indipendente, e non del gettito effettivo. Questo, ovviamente, serve ad incentivare lo sforzo fiscale della regione. Si tratta di un criterio usato in altre esperienze di federalismo competitivo e sembra raggiungere gli scopi che si prefigge. (b) Più difficile e controverso il criterio del costo, cioè delle diverse spese che una regione può essere costretta a sostenere per fornire gli stessi servizi. Si tratta di un criterio difficilmente eliminabile (un chilometro di strada di montagna o una popolazione di anziani richiedono spese maggiori che una strada in pianura o una popolazione di giovani), ma che può anche sfuggire di mano e sanare gestioni incompetenti o con
standard
anormalmente elevati. Di qui le cautele con cui mi sembra utile circoscriverlo nella stessa Costituzione, anche se il dettato ne risulta un po' appesantito. Un momento di riflessione rende evidente la ratio delle singole qualificazioni. Rimane sempre aperta la porta dei trasferimenti straordinari per soddisfare, oltre ai criteri della capacità fiscale e del costo dei servizi, anche il criterio del bisogno. Qui possono rientrare dalla finestra - se esiste la solidarietà necessaria - alcune motivazioni per trasferimenti che non sono ricompresi nei due criteri ammissibili per i trasferimenti perequativi ordinari. Insomma, se si vuole fare una nuova CASMEZ, è sui trasferimenti straordinari (articolo 119-bis) che bisogna agire. Anche qui la ratio efficientistica dovrebbe essere sufficientemente chiara.
La rigidità pluriennale dei criteri (comma 3) è uno dei punti sui quali gli economisti insistono maggiormente: se i criteri possono essere modificati spesso e facilmente, le regioni non si comportano in modo efficiente.
Anche l'esclusione di vincoli di destinazione (comma 4) è dovuta a ragioni di efficienza, oltre che di adattamento alle specificità regionali.


Art. 119-quater.

(Regole di bilancio).


I comuni e le regioni finanziano le spese correnti esclusivamente con entrate correnti (e avanzi di amministrazione?).
L'assunzione di prestiti e di impegni di spesa in annualità può essere disposta dai comuni e dalle regioni solo nelle forme e nei limiti stabiliti dalla legge.
È esclusa ogni forma di garanzia dello Stato sui prestiti accesi dai comuni e dalle regioni.


(Note. L'articolo si commenta da solo. Il primo comma è forse eccessivamente rigido, ma è meglio eccedere in questa direzione. Il secondo rimanda alla legge organica: sono stato in dubbio se inserire in Costituzione un vincolo tra entrate ordinarie e debito complessivo, ma probabilmente è più opportuno riservarlo alla legge. Il terzo evita le conseguenze del bail out. In via generale, e soprattutto se non si vuole irrigidire troppo l'articolo 81 e si lascia allo Stato un qualche margine di finanza anticiclica, è di fondamentale importanza irrigidire le regole di bilancio degli enti sub-statali: altrimenti si perde il controllo della finanza pubblica).

Salvati.