COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI GIOVEDÌ 13 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Ersilia SALVATO


La seduta comincia alle 9,45.


Il deputato Sergio MATTARELLA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), ricordata la propria iniziativa a favore di un bicameralismo articolato in una seconda Camera modellata sul Bundesrat, fa presente che un procedimento legislativo bicamerale in realtà riduce i tempi di decisione. Con l'avvio del federalismo diventano tuttavia recessivi i vantaggi finora assicurati dalla vigente struttura del Parlamento, posta in discussione anche dall'introduzione del sistema elettorale maggioritario in collegi uninominali, il quale può dar luogo a maggioranze divergenti tra le due Camere. Secondo l'esperienza maturata in altri ordinamenti federali, il discrimine delle competenze tra Stato centrale ed enti territoriali si è rivelato labile, derivandone l'esigenza di prevedere organi di garanzia. Il federalismo peraltro più che una formula organizzatoria definitiva rappresenta un processo in costante adeguamento. Nel quadro della sua iniziativa, sono conferite attribuzioni significative a favore della Camera federale ed egli, dopo una approfondita riflessione, tende ad escludere la praticabilità di un bicameralismo differenziato per funzioni, sostenendo che non vi sono reali possibilitÓ oltre al bicameralismo perfetto e al monocameralismo, in alternativa all'introduzione di una Camera federale, soluzione che egli preferisce e che vorrebbe rappresentativa degli esecutivi, più che dei consigli regionali.


Il senatore Luigi GRILLO (gruppo forza Italia) si esprime a favore di un sistema bicamerale secondo una tendenza che vede riflessa nella configurazione del Parlamento negli altri paesi europei ed in quelli più avanzati in genere. Posta questa premessa, le funzioni vanno distribuite in modo equilibrato tra le due Camere, evitando duplicazioni ed inefficienze e secondo una chiara distinzione con le attribuzioni del Governo, a loro volta basate su di una riserva di regolamento analoga a quella prevista dalla Costituzione francese. Una Camera dovrà di conseguenza occuparsi dell'attività legislativa ordinaria, mentre alla seconda dovrà essere affidata una funzione legislativa specializzata, in connessione con le competenze esercitate dalla regioni e dall'Unione europea. Dovrà inoltre essere contemplata una categoria di leggi bicamerali in materia costituzionale, elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, di amnistia ed indulto. Sarà altresì previsto un intervento in forma di riesame sulle deliberazioni effettuate dall'altra Camera; funzioni ulteriori di controllo ed ispettive nonché di nomina possono essere attribuite alla seconda Camera.
Il bicameralismo che egli va descrivendo si fonda sul carattere egualmente elettivo, a suffragio universale e diretto, di entrambe le Assemblee. Dopo aver segnalato le insufficienze che hanno fin qui caratterizzato il regionalismo nel nostro paese, elemento forse non ancora ben radicato, segnala il pericolo di dar vita ad un nuovo centralismo regionale. Si dichiara poi contrario al modello germanico e più in generale allo schema della Camera delle regioni, dissentendo in particolare rispetto ad una Camera rappresentativa degli enti territoriali, investita di funzioni di compartecipazione al procedimento legislativo ed i cui componenti siano anche membri delle assemblee locali. Nel prosieguo dei lavori il Comitato dovrà esaminare la questione concernente il numero dei parlamentari, secondo una formula che non mortifichi però le esigenze di rappresentatività. Quanto alla formazione della seconda Camera, una delle soluzioni mira ad attribuire a ciascuna regione una rappresentanza variabile in relazione a fasce di popolazione; una efficace forma di raccordo può essere attuata inoltre con la contestualità tra l'elezione dei consigli regionali e quella della seconda Camera, con eventuali rinnovi parziali di questa in caso di anticipato scioglimento dei consigli stessi. Da ultimo non condivide invece la presenza in tale assemblea dei sindaci dei comuni capoluogo di regione.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) sostiene anch'egli di preferire una struttura monocamerale, qualora non si approdi ad un convincente bicameralismo rinnovato. In ogni caso occorre superare il bicameralismo perfetto ora vigente, che non fornisce sufficienti prove di efficienza, soprattutto nella prospettiva di un sistema politico ed istituzionale più frammentato. Le soluzioni di gran lunga da preferire devono essere semplici e lineari e non appare più giustificata l'attuale articolazione, dettata nel dopoguerra in funzione di garanzia contro i possibili eccessi dello stesso legislatore. La Camera della regioni non è coessenziale al federalismo in quanto tale, ma è piuttosto coerente ad un certo tipo di federalismo, fondato su modelli di concertazione e di codecisione. Un sistema federale imperniato su di una netta separazione delle competenze dei diversi livelli istituzionali, con la previsione di un arbitro imparziale dei conflitti, non implica un assetto di questo genere. A suo avviso, la linea della concertazione non ha peraltro fornito sempre esperienze brillanti dovunque essa sia stata perseguita. Richiamandosi quindi al modello germanico, ricorda che una percentuale elevata delle legislazione in questo paese è varata anche dal Bundesrat. Si tratta comunque di un modello complessivamente inefficiente a detta degli stessi osservatori di questo paese, che riflette i sistemi di partito operanti in sede locale e non si articola invece in base agli interessi territoriali, che lascia soprattutto insufficientemente tutelate le aree deboli e che mortificherebbe la tradizione storica municipale tipica dell'Italia. Egli ha da tempo formulato tali obiezioni, alle quali attende una documentata risposta.
La proposta della sua parte politica si fonda sull'esclusione della seconda Camera dalla titolarità del rapporto fiduciario e dalle decisioni di bilancio, collocando invece in essa una serie di funzioni che prescindono dalla dialettica maggioranza-opposizione. A tale proposito rileva che non sussiste una implicazione necessaria tra potere fiduciario e funzione di controllo, come dimostrato dal Congresso americano. Alla seconda Camera spetta un compito generale di ripensamento ed una competenza legislativa concorrente su materie chiaramente definite, come le leggi costituzionali ed elettorali ovvero relative ad organi costituzionali o di rilevanza costituzionale; più incerta può risultare poi l'individuazione di materie ulteriori, come le leggi relative ai diritti costituzionalmente garantiti. La partecipazione a questo organo dei presidenti delle regioni e dei sindaci dei comuni capoluogo di regione, entità tutte di diretta espressione del suffragio popolare, è limitata alle funzioni legislative aventi rilevanza per le autonomie territoriali. In generale, in via conclusiva, afferma che il bicameralismo proposto appare coerente con una scelta di regionalismo forte ed efficiente.


Il deputato Sergio MATTARELLA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) aggiunge, sotto l'aspetto metodologico, che non sembra possibile trasporre meccanicamente in Italia modelli istituzionali invalsi altrove ma neppure giudicarli negativamente per come funzionano altrove. Manifesta quindi la propria disponibilità a considerare le altrui diverse visioni, nell'intento di ricercare soluzioni comuni.


Ersilia SALVATO, Presidente, assicura che il dibattito si svolge nella più ampia libertà e nel più completo rispetto delle posizioni di tutti.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) precisa a sua volta che non è più tempo di generalizzazioni, ma il confronto deve intervenire su questioni precisamente individuate. A proposito del federalismo germanico, ad esempio, uno dei temi non eludibili è costituito dalla insufficiente tutela accordata alle aree più deboli di quel paese.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo) sostiene che la discussione generale appare senz'altro proficua ed egli, a nome della sua parte politica, esprime la più ampia disponibilità a considerare ogni altro diverso orientamento.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia), teme che taluni scelgano il bicameralismo al fine di modificare certi equilibri territoriali tra le diverse aree del paese. Se così fosse, il monocameralismo potrebbe ancora essere considerato un'opzione interessante. Egli non ha alcuna pregiudiziale contrarietà verso la Camera delle regioni, pur non concordando con l'accentuata attenzione che su questo aspetto hanno posto alcune regioni, dovendosi invece considerare dirimenti altri temi, come il conferimento di risorse e competenze adeguate. Il dibattito poi troppo spesso dà per scontato che le regioni da comprendere nel futuro ordinamento federale siano quelle attuali, trascurando la possibilità di rifondare per intero la struttura regionale stessa, come egli ritiene necessario, attraverso un complessivo processo democratico. Altre generalizzazioni interessano il federalismo tedesco, rispetto al quale si dovrebbe ricordare che esso è in primo luogo la risultante dell'esito della seconda guerra mondiale. Dissentendo rispetto a quei progetti che attribuiscono a regioni con diversa popolazione una rappresentanza parlamentare equivalente, invita il Comitato a voler valutare la propria iniziativa, basata su di un minor numero di parlamentari, che prevede per una Camera funzioni legislative ordinarie, per l'altra solo in via eventuale e con potere di avanzare richiesta di riesame, in relazione a possibili connessioni con le competenze regionali e con la partecipazione dei presidenti delle regioni, purché costoro esprimano un numero di voti sostanzialmente proporzionale a quello degli abitanti. Tale schema dovrebbe garantire efficacemente le regioni stesse. Da ultimo nota come l'iniziativa presentata dalle regioni non abbia in realtà conseguito l'approvazione di alcuni consigli regionali, come quello della regione Lombardia.


Interviene quindi sull'ordine dei lavori il senatore Luigi GRILLO (gruppo forza Italia), a cui risponde Ersilia SALVATO, Presidente, precisando che nella seduta successiva la relatrice Dentamaro presenterà una prima ipotesi in tema di bicameralismo.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), nell'auspicare che in futuro non si determinino coincidenze di orario nelle riunioni dei Comitati, che renderebbero difficile la partecipazione dei componenti dei gruppi minori, nota che il dibattito non può prescindere dagli orientamenti che vanno maturando nel Comitato sulla forma di Stato. Le ricorrenti suggestioni monocameraliste non tengono poi adeguatamente conto dei percorsi seguiti da alcune giovani democrazie. Un Parlamento a struttura bicamerale appare più idoneo a precostituire garanzie efficaci ed esso rimane in linea con la storia del nostro paese, dove la democrazia ha incontrato momenti di difficoltà. Richia-mandosi infine all'intervento svolto dal senatore Grillo, che egli condivide, conferma l'opportunità di una seconda Camera eletta a suffragio universale diretto.


La relatrice Ida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU) svolge infine alcune precisazioni rispetto al metodo seguito nella propria esposizione preliminare e che terrà presente nel formulare l'ipotesi di lavoro nella successiva seduta.


La seduta termina alle 11,45.