COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI VENERDÌ 21 MARZO 1997

Presidenza della Presidente Ersilia SALVATO


La seduta comincia alle 9,50.


Prende la parola il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia), osservando che il bicameralismo si giustifica soltanto se una delle due Assemblee viene a rappresentare interessi sezionali. Giudica pertanto mistificante la concezione che assegna ad una Camera un ruolo di riflessione; storicamente, la Camera alta è servita anzi per dare voce ai ceti aristocratici. Nell'ordinamento costituzionale rinnovato il bicameralismo si giustifica soltanto se una Camera conferisce rappresentanza alle autonomie locali, trattandosi quindi soltanto di stabilirne le modalità di formazione. A questo proposito la proposta del senatore Morando presenta elementi di interesse, per quanto essa non sia del tutto idonea rispetto all'obiettivo prescelto. Non comprende poi le critiche formulate al meccanismo in vigore per l'elezione del Bundesrat e non crede alla possibilità di distinguere le funzioni dei due rami del Parlamento, secondo un'impostazione che reputa scolastica ed astratta. Nota infine che il Senato degli Stati Uniti svolge compiti di controllo, ma in quel sistema sono esclusi meccanismi fiduciari.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) manifesta alcune preoccupazioni per le soluzioni che si vanno profilando alla questione del bicameralismo, la quale si trascina dal tempo dell'Assemblea Costituente. Indubbiamente le due Camere, nell'asprezza del contrasto politico del dopoguerra, hanno svolto un effetto di stabilizzazione, sebbene manchi ancora una ricerca documentata che verifichi se le due Assemblee abbiano complessivamente fornito occasioni di ripensamento o non abbiano piuttosto aperto la strada all'azione di gruppi di pressione. Le soluzioni indicate in realtà oscillano tra due esiti ambedue insoddisfacenti: dare vita a possibili doppioni o a frequenti conflitti. Il sistema bicamerale funziona in modo positivo negli USA, ma va ricordato anche il successo alla fine riportato dal Senato francese nella disputa con il Presidente De Gaulle. Egli è un convinto sostenitore del sistema bicamerale, con riferimento in particolare al procedimento di revisione costituzionale e l'esperienza comparatistica lo conferma in questa sua visione. Una riforma del bicameralismo perfetto appare certo matura agli occhi dell'opinione pubblica, ma essa presenta anche indubbie difficoltà istituzionali con possibili esiti contradditori. L'assimilazione strutturale tra i due rami del Parlamento era giustificata nel presupposto di un bicameralismo perfetto: se questa condizione invece cade e se una Camera perde il potere fiduciario, non appare razionale conservare una derivazione popolare diretta anche per la seconda Camera. Questo disagio è evidente in talune delle proposte di differenziazione esaminate dal Comitato. Il programma di governo e l'attività politica sono suscettibili di assumere contenuti mutevoli ed imprevedibili. Non sembra quindi possibile circoscrivere preventivamente le materie rimesse alla deliberazione di una Camera ed è fatale che l'organo titolare del potere fiduciario detenga l'ultima parola nel procedimento legislativo, fatta esclusione per un nucleo estremamente ristretto di casi. Anche rispetto al potere di nomina, di conseguenza, sarà difficile escludere la Camera politica e non giova addurre l'esempio del Senato americano, operante in un sistema nel quale vi è una diversa struttura di partiti. La presenza di queste formazioni sarà forte, d'altronde, anche nella seconda Camera, eventualmente eletta con il sistema proporzionale, per cui l'attività di controllo da essa svolta appare poco efficace. Conclusivamente, la previsione di una seconda Camera dotata di poteri ridotti, come accaduto nell'ordinamento spagnolo, finirebbe per esaltare le contraddizioni insite nel sistema bicamerale. Dubita quindi della possibilità di distinguere tra una Camera più direttamente titolare dell'indirizzo politico ed un'altra investita di prevalenti compiti di controllo e garanzia, perché anche queste ultime funzioni finirebbero per essere attratte nella Camera investita del potere fiduciario.


Il senatore Mario GRECO (gruppo forza Italia) nota con sorpresa come il dibattito segni il passo e come le considerazioni espresse da esponenti che fanno parte di altri Comitati rischiano di rimettere in discussine elementi che sembravano acquisiti, come l'elezione diretta di entrambi i rami del Parlamento.


Ersilia SALVATO, Presidente, dà atto della circostanza che l'elezione diretta di entrambe le Camere era sembrata condivisa da un'opinione maggioritaria nel Comitato, per quanto l'assenza di votazioni in questa fase dei lavori non consenta di escludere dalla considerazione altre ipotesi. La procedura da seguire dovrà essere quindi oggetto di riflessione nell'Ufficio di Presidenza; il Comitato intanto dovrà proseguire nel proprio esame con l'approfondimento delle varie proposte presentate. Personalmente ha tratto elementi ulteriori a favore del monocameralismo.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) dichiara di aver ascoltato con molto interesse gli interventi del deputato Rebuffa e del senatore Elia, che rimettono in discussione alcuni aspetti, i quali meritano tuttavia di essere ulteriormente valutati.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), premesso che forse si è compiuto un errore di metodo nel trattare preliminarmente la questione del bicameralismo, esorta a prendere le mosse dalle innovazioni politiche intervenute nel corso degli ultimi anni, rivolte ad introdurre un sistema politico competitivo e di alternanza. Non appare coerente con questa scelta la volontà di indirizzare il sistema istituzionale verso meccanismi di codecisione che confondono le responsabilità. Egli è favorevole al monocameralismo piuttosto che ad un bicameralismo modellato sulla Camera delle regioni o sul Bundesrat, che giudica artificioso, convinto che meccanismi di concertazione, per essere realmente operanti, presuppongano una omogeneità di fondo che invece non sussiste nel nostro Paese. Rispetto alle considerazioni sviluppate dal senatore Elia, rileva che il controllo risulta più efficace proprio quando esso svolto da organi che non detengono anche il potere di revocare l'esecutivo.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) obietta che l'esercizio della funzione ispettiva appare arduo da parte della seconda Camera se anch'essa deriva con un'elezione diretta dal corpo elettorale.


Replica il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) sostenendo che, per la natura delle funzioni attribuite, alla seconda Camera non può mancare una forte legittimazione democratica, circostanza che non si verificherebbe in caso di una sua elezione di secondo grado. Nella specie, un organo espressione degli esecutivi regionali appare del tutto inadeguato a svolgere un controllo efficace. Nella propria impostazione occorre perseguire una chiara distinzione di competenze tra i vari livelli istituzionali, rimettendo la soluzione degli eventuali conflitti alla Corte costituzionale e riservando forme di concertazione ai soli ambiti che concernono la distribuzione delle risorse. Conclude ravvisando una certa insensibilità da parte dei fautori dell'ipotesi alternativa.


Il deputato Sergio MATTARELLA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) sostiene che, se nella nuova forma di governo viene mantenuto il rapporto fiduciario, va escluso che il controllo possa essere disgiunto dalla titolarità del potere di accordare o negare la fiducia. Dubita inoltre della possibilità di costituire due rami del Parlamento ispirati a logiche diverse e come se uno di essi facesse parte integrante di un regime presidenziale.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) precisa che egli si è limitato ad enucleare soltanto alcune critiche nei confronti delle indicazioni emerse, senza formulare una propria proposta. Reputa quindi poco pertinenti alcune obiezioni e conferma come inevitabile la politicità dei poteri di nomina eventualmente attribuiti alla seconda Camera. Il superamento del bicameralismo perfetto, posto il mantenimento dell'eguale legittimazione popolare dei due organi, non farebbe che evidenziare le contraddizioni.


Il senatore Giuseppe VEGAS (gruppo forza Italia), in merito all'esercizio della funzione di controllo parlamentare, segnala che alcune decisioni di governo riflettono esigenze di natura tecnocratica; resta quindi aperto uno spazio per esercitare un controllo relativamente più indipendente da parte di una Camera legittimata direttamente dal corpo elettorale.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) afferma che un controllo imparziale deve essere svolto innanzitutto dalla società civile e dalla libera stampa. Il riscontro parlamentare è necessariamente finalizzato a decisioni di carattere politico ed esso quindi difficilmente presuppone una sufficiente indipendenza. Ravvisa pertanto delle incoerenze interne difficilmente superabili nella proposta della relatrice.


La relatrice Ida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU) manifesta il proprio apprezzamento per gli elementi emersi nel corso del dibattito e ritiene che persistano le condizioni per approfondire ulteriormente i contenuti della propria proposta. Rispetto all'intervento del deputato Rebuffa, si ripromette di sviluppare lo spunto in base al quale la seconda Camera dovrebbe rappresentare interessi a carattere sezionale. Per quanto attiene poi all'esercizio della funzione di controllo e di garanzia, osserva che proprio un sistema elettorale maggioritario sollecita l'opportunità che alcune funzioni siano sottratte all'influenza diretta della maggioranza di governo. A questo proposito considera persuasivi gli argomenti svolti dai senatori Villone e Vegas, i quali spiegano anche la scarsa efficacia degli strumenti finora impiegati. Il controllo parlamentare attuato dalla seconda Camera potrebbe inoltre mettere capo a proposte rivolte alla prima Camera, al Governo ed al Presidente della Repubblica, nei rispettivi ambiti di competenza, attivando un circuito di responsabilità politica in grado di conseguire una forte eco nella pubblica opinione e superando gli inconvenienti derivanti dalla tendenziale identità che sussiste tra il Governo e la propria maggioranza. Conclude preannunciando l'intenzione di raccogliere le indicazioni emerse nel corso del dibattito, non escludendo la possibilità di prevedere una diversa durata delle due Camere o di fornire qualche indicazione circa il rispettivo sistema elettorale.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) aggiunge che l'argomento potrà essere oggetto di esame senza dover essere necessariamente regolato nell'ambito della riforma.


Ersilia SALVATO, Presidente, non esclude questa possibilità. Avverte infine che nelle prossime seduta la relatrice introdurrà anche il dibattito sugli argomenti restanti rimessi all'esame del Comitato.


La seduta termina alle 11,45.