COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI MARTEDÌ 15 APRILE 1997

Presidenza della Presidente Ersilia SALVATO


La seduta comincia alle 10,25.


Ida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU), relatrice, illustra la sua proposta di articolato relativa alla funzione legislativa, che tiene conto della discussione intervenuta (allegato n. 6). Si sofferma in particolare sui caratteri della riserva di regolamento, sulla duplice tipologia di leggi ordinarie ed organiche con il connesso riparto di competenza tra le due Camere, sul loro procedimento di approvazione. Sono altresì indicati le varie forme di referendum, una più semplificata disciplina della decretazione d'urgenza, la procedura di deliberazione di bilancio ed i criteri informatori in materia di pubblica amministrazione.


Ersilia SALVATO, Presidente, dichiara quindi aperta la discussione, rinviando ad altra seduta lo svolgimento di una relazione integrativa sulle questioni del numero dei parlamentari e della revisione costituzionale.


Interviene quindi il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) avanzando alcune perplessità sul tenore dell'articolo A), comma 2, lettere a) e b), in quanto le relative disposizioni vengono a condizionare l'autonomia regionale. Analoghe riserve avanza rispetto alla lettera h) se intesa come riferita alla disciplina delle elezioni locali nonché nei riguardi del comma 3, in relazione sia alla prima che alla seconda parte di esso, in quanto si verrebbero ad alimentare problemi di difficile soluzione nei rapporti tra norme legislative. Nel giudicare quindi opportuna una riduzione nell'elenco delle materie rimesse alla deliberazione bicamerale, concorda con l'impostazione assunta dalla relatrice, consigliando tuttavia di limitare a materie determinate l'impugnazione preventiva delle leggi dinanzi alla Corte costituzionale. Altri dubbi manifesta a proposito della sostanziale inemendabilità dei decreti-legge, prevista nel testo in esame, e circa l'assenza di ogni delimitazione di materia, nel timore che attraverso questo strumento si possa alterare il riparto di competenze tra le due Camere. In merito all'articolo Q), conviene con il contenuto del comma 2, mentre ritiene che all'articolo S), comma 2, occorre articolare in modo più preciso la partecipazione dei presidenti delle regioni al procedimento di bilancio. Teme inoltre che l'articolo U) finisca per stabilire una riserva generale di regolamento che potrebbe comprimere in modo eccessivo il ruolo del Parlamento. Rispetto al comma 5 dello stesso articolo, prospetta ripercussioni sull'ambito disciplinato dall'articolo 24 della Costituzione, mentre, in riferimento all'articolo V), ritiene troppo ampia la previsione relativa all'accesso per concorso alla pubblica amministrazione.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) apprezza l'organicità della proposta espressa dalla relatrice ed esprime riserve riguardo all'articolo A), comma 2, lettere a) e b), in quanto invasive dell'autonomia regionale. Reputa altresì incompatibile il contenuto di cui alla lettera f) rispetto al riparto di competenze stabilito tra le due Camere, nonché della lettera h), qualora essa sia intesa come comprensiva dell'intera materia elettorale. Più in generale sostiene che il procedimento legislativo bicamerale proponga un problema di responsabilità politica, considerato il ruolo incisivo che viene ad assumervi la seconda Camera, nei cui confronti il Governo non intrattiene però un rapporto fiduciario. L'articolo H), comma 1, rende ancora ammissibili i referendum manipolativi e, a questo proposito, si dice convinto dell'opportunità di mantenere l'esclusione dell'intera materia tributaria. In relazione inoltre agli articoli R) ed S), la procedura delineata finisce per escludere la possibilità di governi di minoranza, che rappresentano invece una delle possibili modalità di funzionamento delle democrazie rappresentative. Nella nuova conformazione delle due Camere, a suo avviso appare poco giustificato il carattere bicamerale della legge di bilancio, trattandosi di un atto in cui è impegnata in primo luogo la responsabilità del Governo: la seconda Camera verrebbe ad incidere su un momento fondamentale dell'attuazione dell'indirizzo politico. Dovendosi tuttavia assicurare la partecipazione delle regioni in questo procedimento, giudica più perspicua l'idea espressa dal senatore Elia, con la sottoposizione delle relative decisioni di una commissione speciale formata dai rappresentanti degli esecutivi regionali. Dubbi prospetta altresì sull'ambito rimesso alla riserva di regolamento governativo, anche per le implicazioni che ne scaturiscono in relazione alla tutela delle situazioni soggettive. A suo giudizio appare preferibile stabilire una riserva di legge per ogni aspetto relativo alla disciplina dei diritti del cittadino, rimettendo al regolamento la normativa di attuazione e rifuggendo da ogni eccesso di giurisdizionalizzazione. Appare inoltre superato l'accesso alla pubblica amministrazione mediante il solo concorso pubblico, per cui è opportuno prevedere in pari grado anche la contrattazione.


Il deputato Paolo ARMAROLI (gruppo alleanza nazionale), nel concordare con la distinzione tra leggi organiche e leggi ordinarie, sostiene che, riguardo all'articolo F), i termini per la promulgazione possono essere anche più estesi; per il ricorso alla Corte costituzionale, potrebbero inoltre bastare cinque giorni, un quorum di un quarto dei componenti di ciascuna Camera e 30 giorni per la decisione della Corte. All'articolo H) sembra eccessivo il numero di un milione di sottoscrizioni, perché egli teme che questo aggravamento procedurale, unito alle altre limitazioni, finirebbe per connotare in senso eccessivamente partitico l'intero istituto. Più congruo è il limite di cinquecentomila firme anche per la previsione di cui all'articolo I); dissente poi rispetto all'articolo L), comma 3, in quanto recante una disposizione limitativa della libertà dei cittadini. L'articolo N), comma 5, che prevede la sostanziale inemendabilità dei decreti-legge, appare indubbiamente giustificato se risultasse assai limitato il numero dei provvedimenti d'urgenza; onde prevenire ogni abuso è tuttavia preferibile ristabilire un elenco tassativo di materie nelle quali può essere emanato il decreto-legge. Anche il comma 7 dell'articolo dovrebbe essere modificato, ponendo a carico del regolamento l'obbligo di prevedere una apposita disciplina procedurale. Analoghe riserve di carattere formale manifesta nei confronti dell'articolo R), commi 3 e 5, nonché nei confronti dell'articolo U) in materia di regolamenti organizzativi.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano), in merito all'elencazione di cui all'articolo A), comma 2, lettera c), sostiene che si tratta di una materia che inerisce direttamente alla responsabilità politica del Governo e della sua maggioranza, per cui regole siffatte sono di ostacolo all'attuazione dell'indirizzo politico. Esprime inoltre perplessità riguardo alla lettera g); se la disposizione viene interpretata alla luce dell'articolo M) si finirebbe per irrigidire in modo eccessivo il procedimento di attuazione della normativa comunitaria. Più in generale, dissente rispetto alla procedura delineata per le leggi organiche, il cui primo esame deve essere compiuto da parte della prima Camera. Dubbi manifesta inoltre sulla limitazione alle norme istitutive dei tributi tra le materie escluse dalle consultazioni referendarie (articolo H); a questo proposito l'incremento del numero delle sottoscrizioni necessarie per promuovere il referendum abrogativo dà un'impressione di volontà limitativa nei confronti di una manifestazione della volontà popolare. Lamenta altresì l'assenza di previsioni specifiche circa il ruolo del Governo in Parlamento, dovendosi assegnare all'esecutivo la disponibilità di strumenti procedurali adeguati, come la cosiddetta ghigliottina. Riguardo all'articolo Q), comma 2, chiede un chiarimento in merito alla sede nella quale il Governo dovrebbe procedere alla consultazione delle regioni; da ultimo, sull'articolo R), condivide le osservazioni svolte dal deputato Soda sulla difficoltà di configurare, in base alle norme proposte, un governo di minoranza.


Ersilia SALVATO, Presidente, rileva che in realtà risulterebbe esclusa la sola possibilità di deliberare un bilancio di minoranza, circostanza che gli sembra del tutto corretta.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano), proseguendo il proprio intervento, ritiene che anche nelle procedure di bilancio la posizione costituzionale del Governo appare del tutto in ombra, mentre proprio in questa fase è chiamata in causa in modo precipuo la responsabilità dell'esecutivo. Sull'articolo U), comma 2, reputa fin troppo estesa la riserva regolamentare ivi stabilita.


Il senatore Luigi GRILLO (gruppo forza Italia), nel valutare molto positivamente la proposta della relatrice, osserva che appare equilibrato il riparto di competenza operato tra le due Camere, coerente con un bicameralismo differenziato e che rifugge da una meccanica distinzione tra una Camera politica ed un'altra cosiddetta delle garanzie. Si sofferma inoltre sulle interferenze che le leggi statali verrebbero ad operare nei confronti delle competenze regionali, secondo le considerazioni già svolte dal senatore Villone, per cui sembra opportuna una modifica dell'elencazione contenuta all'articolo A). La legge di bilancio deve comunque rimanere caratterizzata da un procedimento bicamerale e va esclusa la possibilità di bilanci approvati da una minoranza dei parlamentari; beninteso, nella seconda Camera occorre chiamare a partecipare in modo incisivo anche i rappresentanti regionali. Conclude invitando a circoscrivere a materie determinate la riserva di regolamento governativo ed a superare un reclutamento nella pubblica amministrazione esclusivamente per concorso.


Il senatore Giuseppe VEGAS (gruppo forza Italia), associandosi alle parole del senatore Grillo, suggerisce di indicare l'ambito riservato alla legge ordinaria, onde poter meglio individuare per converso l'area rimessa al regolamento. Nel campo dell'iniziativa legislativa non vede ragione per mantenerne la titolarità in capo al CNEL e, rispetto all'articolo E), nota che la sua formulazione pregiudicherebbe anche l'assegnazione dei disegni di legge alla sede redigente, istituto invece che potrebbe essere salvaguardato. Per la promulgazione (articolo F), potrebbero essere stabiliti termini più brevi ed eccessivo potrebbe rivelarsi l'innalzamento del numero di sottoscrittori la richiesta referendaria, considerato che sono state introdotte ulteriori limitazioni per tali iniziative. Quanto all'articolo N), sui decreti-legge, esprime qualche riserva in merito alla loro inemendabilità nonché relativamente alla seconda parte del comma 7. Anche le limitazioni indotte con riferimento ai saldi di bilancio (articolo R), comma 3) sono da considerare in modo critico. Più in generale, concorda con un rafforzamento del ruolo del Governo, potendosi ipotizzare non una vera e propria approvazione parlamentare, ma meri emendamenti deliberati in questa sede. Raccomanda infine di attuare un coordinamento adeguato tra le linee di riforma istituzionale che vanno emergendo e le modificazioni in corso di esame al regolamento della Camera.


Ersilia SALVATO, Presidente, avverte che il regolamento parlamentare non può in ogni caso incidere direttamente sui poteri propri di altri organi costituzionali.


A questo proposito il deputato Paolo ARMAROLI (gruppo alleanza nazionale) anticipa che da parte della Giunta per il regolamento della Camera dei deputati potrebbe essere rivolta alla Commissione una richiesta di consultazione.


Il senatore Antonio Enrico MORANDO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), all'articolo A), condivide le perplessità espresse dal senatore Villone in merito alle lettere a) e b) del comma 2, per quanto egli ritenga che una seconda Camera connotata in senso federale dovrebbe necessariamente partecipare alle decisioni in questa materia. Il modello perseguito è tuttavia diverso e quindi il mantenimento delle previsioni stesse indurrebbe una limitazione all'autonomia regionale. Esclude inoltre la fattibilità della disposizione di cui alla lettera f), trattandosi di atti di indirizzo politico, piuttosto che di atti legislativi. In relazione alla nuova disciplina costituzionale del referendum di cui all'articolo H), rileva che la riforma della normativa vigente appare necessaria per valorizzare l'istituto, il quale altrimenti finirebbe per subire varie distorsioni; a questo proposito richiama l'attenzione sull'articolo L), comma 3, dal momento che certe azioni politiche finiscono per manipolare il consenso popolare all'atto della raccolta delle sottoscrizioni. Un incremento del numero delle sottoscrizioni per il referendum abrogativo fino a 800 mila si limiterebbe a prendere ora atto della variazione intervenuta nella popolazione; l'innalzamento ad un milione di firme invece appare giustificato per gli altri tipi di referendum. Riguardo all'articolo R), comma 7, occorre tener conto del ridimensionamento della funzione giurisdizionale della Corte dei conti secondo le proposte esaminate nell'ambito del comitato garanzie. Nel considerare inoltre preferibile l'idea avanzata dal senatore Elia, per quanto attiene alle procedure di bilancio, ritiene in parte contraddittoria con il modello prescelto la previsione di un quorum rafforzato per la deliberazione da parte della prima Camera sugli emendamenti promossi dalla seconda Camera. Tale aggravamento procedurale sarebbe giustificato nella sola ipotesi in cui la seconda Camera fosse davvero espressione delle autonomie territoriali, mentre una Camera delle garanzie potrebbe anche non essere per nulla coinvolta nella procedura di bilancio. Da ultimo sostiene che, dovendosi escludere dalla sottoposizione a referendum anche la normativa sugli accertamenti ed antielusione, è opportuno mantenere la formulazione che compare all'articolo 75 della Costituzione.


Il senatore Tarcisio ANDREOLLI (gruppo partito popolare italiano), nel riservarsi di presentare apposite proposte di modifica, si rimette alle osservazioni critiche già svolte riguardo all'articolo A) a tutela dell'autonomia regionale. È altresì favorevole all'articolo H) per evitare le strumentalizzazioni conosciute talvolta dall'istituto del referendum. Quanto all'impiego della decretazione d'urgenza, allo scopo di prevenire altri abusi, si tratta di disporre efficaci strumenti limitativi. Ribadendo inoltre la necessità di coinvolgere le regioni nelle decisioni di bilancio, considera eccessivo l'ambito rimesso alla riserva di regolamento dell'esecutivo così come non condivide un reclutamento nella pubblica amministrazione attuato prevalentemente per concorso pubblico.


Ersilia SALVATO, Presidente, avverte che alcune difficoltà, incontrate nel corso della discussione, sono legate alla struttura ed alla natura della seconda Camera, per certi aspetti ancora non ben precisate. A suo avviso, comunque, la materia di cui all'articolo A), comma 2, lettera c), deve formare oggetto di deliberazioni legislative a carattere bicamerale, mentre tra le ipotesi sottratte alle consultazioni referendarie dovrebbero figurare anche le normative in materia elettorale, da disciplinare necessariamente con legge organica e da sottrarre all'autonomia regionale. Concorda inoltre con il senatore Morando circa un moderato incremento delle sottoscrizioni per promuovere il referendum abrogativo, che potrà essere richiesto anche da non meno di cinque consigli regionali. Il referendum stesso non potrebbe intervenire sulla materia tributaria così come è attualmente previsto, mentre non si dovrebbe escludere la possibilità di chiamare il corpo elettorale a pronunciarsi per l'abrogazione di specifiche destinazioni di spesa pubblica ovvero sulle leggi di ratifica di trattati internazionali. Opportune appaiono poi le limitazioni al numero dei referendum da tenersi nella stessa tornata. Esclude inoltre la possibilità per il Governo di deliberare provvedimenti d'urgenza nelle materie che formano oggetto di legislazione organica, ma dissente rispetto alla inemendabilità dei decreti stessi e reputa ancora troppo esteso il relativo potere dell'esecutivo. Nell'ambito delle procedure di bilancio, esclude l'opportunità di chiamare alla decisione una commissione formata dai presidenti delle regioni e dotata di poteri legislativi. Segnala da ultimo l'eccessiva ampiezza della riserva di regolamento conferita al Governo.


Ersilia SALVATO, Presidente, comunica infine che la discussione sulla proposta della relatrice potrà proseguire nelle sedute previste per la settimana successiva. Nelle sedute del Comitato già convocate per la settimana in corso potranno aver luogo l'esposizione del deputato D'Amico sui riflessi costituzionali dell'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e la relativa discussione.


La seduta termina alle 13,10.