COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI MARTEDÌ 27 MAGGIO 1997

Presidenza della Presidente Ersilia SALVATO


La seduta comincia alle 9,20.


Introduce i lavori Ersilia SALVATO, Presidente, ricordando che, come da precedente intesa, nel corso della seduta si acquisiscono le opinioni dei gruppi sul testo presentato dalla senatrice Dentamaro, riservandosi la relatrice di svolgere su tali basi un'ulteriore riflessione in vista delle successive sedute della Commissione.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) dichiara di voler svolgere alcune considerazioni di fondo conseguenti alla discussione tenutasi in Commissione: la relazione che l'onorevole D'Onofrio ha svolto in materia di forma di Stato e di federalismo comporta infatti la necessità di riverificare alcune scelte fatte in sede di Comitato sul ruolo della seconda Camera. A tale proposito precisa di non aver mai condiviso l'ipotesi di un Senato delle garanzie, ritenendo che occorra piuttosto caratterizzarlo come luogo deputato alla tutela delle competenze e prerogative delle regioni; in questa ottica la previsione della Commissione mista è, a suo avviso, debole.
Si dichiara poi assolutamente contrario ad un'ipotesi che formalmente non è stata avanzata, ma cui è stato accennato dal presidente D'Alema nel dibattito in Commissione, e cioè all'ipotesi di prefigurare un sistema elettorale proporzionale per il Senato. Ritiene, infatti, che se la prima Camera viene eletta con un sistema di tipo maggioritario, in funzione dell'attuazione del bipolarismo, non sia possibile eleggere l'altra Camera con un sistema proporzionale senza condannare il sistema ad una transizione infinita e ad un sostanziale «impazzimento».
Rileva inoltre che la previsione contenuta nel testo presentato dalla relatrice in base alla quale le modifiche al documento di bilancio approvate dal Senato possano essere superate dalla Camera dei deputati a maggioranza assoluta non sia condivisibile in quanto finisce per comportare un'alterazione della forma di governo.


Interviene a tale proposito il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osservando che la soluzione prefigurata assicura un ruolo di codecisione alle regioni in materia di bilancio.


Replica il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) che è comunque necessario garantire alle regioni un luogo istituzionale per esprimere il loro parere in materia. Sostiene ancora l'opportunità di prevedere una maggioranza semplice per le deliberazioni della Camera dei deputati in materia di bilancio, al fine di non pregiudicare la governabilità. Incide sulla forma di governo anche il parere parlamentare sulle nomine; il ruolo del Senato in proposito non è ben chiaro quando si tratti di nomine del Presidente della Repubblica, altre volte è singolare che questa assemblea si esprima sulle iniziative del Governo, non detenendo essa il potere fiduciario. L'esecutivo viene inoltre ad essere arbitro del procedimento da seguire; ad esempio, la decretazione di urgenza può essere impiegata nelle materie previste dall'articolo 68 quando occorra dare esecuzione ad obblighi di carattere comunitario, facendo così venir meno la natura bicamerale della relativa procedura. In merito all'articolo 85, infine, non condivide la circostanza che la Camera dei deputati possa essere sollecitata esclusivamente ad iniziativa del Senato.


La senatrice Marida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU), relatrice, fa presente che l'iniziativa del Senato non ha certo un carattere esclusivo.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) aggiunge che l'intervento di questa assemblea si giustifica proprio in virtù della mancanza di un rapporto fiduciario con il Governo.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) prende atto e, proseguendo le proprie considerazioni, nota come le informazioni di cui all'articolo 85, ultimo comma, non possano che essere rese anche alla Camera dei deputati. Esprime inoltre dei dubbi sul quorum di due terzi per introdurre modificazioni ai regolamenti parlamentari ovvero alla prima parte della Costituzione, motivati dal timore di irrigidire in questo modo eccessivamente le relative discipline. Altre perplessità rivolge nei confronti del procedimento bicamerale di cui all'articolo 71 qualora il testo deliberato dalla speciale Commissione non sia approvato dall'una o dall'altra Camera.


La senatrice Marida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU), relatrice, fa presente che in questa ipotesi il procedimento si estingue.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) avanza ulteriori riserve riguardo alle limitazioni stabilite al ricorso alla Corte costituzionale, secondo quanto previsto dall'articolo 73 del testo della relatrice.


Il senatore Giuseppe VEGAS (gruppo forza Italia) afferma che è preferibile l'inemendabilità dei decreti legge, considerata la particolare struttura bicamerale che si viene determinando. Riguardo all'articolo 83 rileva poi che l'obiettivo dell'equilibrio finanziario presenta delle controindicazioni ed appare difficilmente attuabile. Se la disposizione avesse un carattere immediatamente prescrittivo, vi è il pericolo che possano risultare incostituzionali le leggi di bilancio dei prossimi anni in assenza di un'opportuna norma transitoria. Il divieto di disavanzo per le regioni appare inoltre asimmetrico rispetto alle norme vigenti nei confronti del bilancio dello Stato e, da ultimo, sostiene che l'autorizzazione legislativa all'indebitamento non sembra costituire un vincolo efficace.


Il deputato Gustavo SELVA (gruppo alleanza nazionale) dubita del carattere imperativo dell'articolo 55, secondo comma; è preferibile a suo avviso rendere facoltativa la previsione, di cui tuttavia condivide pienamente la finalità. Chiede poi l'abbassamento del limite di età per l'elettorato passivo e di disporre l'incompatibilità tra mandato parlamentare e incarichi di governo, prevedendo altresì un meccanismo di sostituzione del tipo di quello previsto per queste evenienze dall'ordinamento francese.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) esprime il proprio apprezzamento per l'impegno dimostrato dalla relatrice, riconoscendo come il testo presentato risulti in larga misura frutto di un'attività collegiale. Alcuni aspetti sono strettamente legati alle parti concernenti la forma di Stato e dipendono pertanto dalle modalità che saranno stabilite per il processo di attuazione del federalismo. Se la Commissione speciale di cui all'articolo 84 deve assicurare la compartecipazione delle autonomie territoriali ai processi decisionali è forse necessario prevedere che i rappresentanti di quest'ultime siano componenti a pieno titolo del Senato. Tale assemblea si differenzia altresì per aspetti significativi rispetto all'analogo organo indicato dalla Costituzione spagnola, per cui non dovrebbe incorrere nelle medesime difficoltà. La rappresentanza delle autonomie territoriali risulta infatti più incisiva: il suo numero dovrebbe complessivamente contare quaranta componenti a fronte di centosessanta senatori. La speciale Commissione potrebbe inoltre avere un carattere paritetico (quaranta senatori più quaranta rappresentanti delle autonomie territoriali). Ribadisce quindi che la precisa definizione delle funzioni di questa Commissione dipenderà dalle scelte che si compiranno nell'ambito della forma di Stato, ivi compresa la previsione di una più o meno vasta area lasciata alla codecisione. Nelle materie del federalismo fiscale poi tale Commissione potrebbe detenere un potere deliberante per rendere più incisiva la partecipazione della rappresentanza locale. Anche sul ruolo decisionale di questa Commissione in materia di bilancio occorrerà individuare una soluzione di equilibrio, considerato che al momento si fronteggiano opinioni diverse. In merito alla questione delle nomine rileva che alcune di esse, come quelle dei giudici costituzionali, non possano che spettare al futuro Senato. Per altre ipotesi occorrerebbe cogliere l'occasione per introdurre una opportuna razionalizzazione, distinguendo quelle nomine che ciascun Governo adotta sotto la propria responsabilità dovendosi servire di incaricati di propria fiducia; altre nomine rispondono a differenti requisiti. Mediante una riserva di legge bicamerale si dovrebbe quindi disciplinare tale duplice categoria. Nella nuova configurazione dell'esecutivo, si potrebbe anche sostenere che non vi sarà più ragione per conservare l'istituto dei decreti legge. Altri accorgimenti dovranno essere adottati per precisare l'ambito delle leggi bicamerali rispetto alle altre fonti legislative, rispetto alle quali l'eventuale riesame da parte del Senato dovrebbe osservare una procedura più snella.


La senatrice Marida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU), relatrice, si riserva a questo proposito di introdurre un termine per l'esame da parte della seconda Camera.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), concludendo il proprio intervento e rispondendo all'obiezione mossa dal deputato Selva, teme che possano risultare scarsamente incisive, o addirittura illegittime, eventuali leggi approvate in attuazione dell'articolo 55, secondo comma, qualora la formula costituzionale presenti soltanto un carattere indicativo.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) sollecita il conferimento di un potere deliberante alla speciale Commissione dalla seconda Camera. Invoca poi un drastico ridimensionamento delle materie per le quali è richiesto il procedimento bicamerale, contenendolo fino al limite estremo della sola revisione costituzionale. Il ruolo di garanzia potrà essere svolto meglio se la seconda Camera sarà eletta con il sistema maggioritario senza recupero proporzionale e senza alcun collegamento tra i candidati che si presenteranno nei vari collegi. Il numero dei senatori dovrà inoltre essere molto circoscritto. Avanza altri dubbi sulla limitazione delle materie nelle quali potranno essere adottati decreti legge ed auspica una più chiara definizione delle responsabilità del Governo nel processo di decisione del bilancio, conferendo un'efficacia vincolante al parere negativo dell'esecutivo sulle norme di spesa. In merito alla prevista revisione dell'articolo 138, non ravvisa l'opportunità di introdurre modificazione alcuna al testo vigente, il quale nel corso della storia repubblicana ha dimostrato un sufficiente garantismo.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) sostiene che si dovrebbe rendere possibile il ricorso al referendum anche al raggiungimento del quorum dei due terzi.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) motiva poi la propria perplessità per la prevista impugnazione alla Corte costituzionale ad opera di un quinto dei componenti di ciascuna Camera secondo quanto previsto dall'articolo 63; è preferibile che tale iniziativa possa essere adottata anche dal singolo parlamentare. Non condivide inoltre la determinazione di criteri di valutazione dell'ammissibilità dei referendum da parte della Corte costituzionale, la quale ha più volte modificato la propria giurisprudenza, per cui non sembra decisivo il tentativo di canonizzare alcuni parametri di giudizio. Sostiene quindi l'opportunità di mantenere in proposito la normativa vigente, con la sola variante di un giudizio anticipato appena raccolta una quota delle firme. Occorre altresì non ingenerare un'impressione di sfiducia nei confronti degli istituti di democrazia diretta e occorre dimostrare maggior coraggio nell'abbassamento dei limiti di età per l'elettorato passivo alle due Camere.


Il senatore Luigi GRILLO (gruppo forza Italia), illustrando alcune delle proposte presentate (allegato n. 27), sostiene l'esigenza di prevedere la contestuale elezione del Senato e dei consigli regionali, con un minimo di sette senatori per regione. Suggerisce inoltre di incrementare l'elenco delle materie da sottoporre alla deliberazione bicamerale, comprendendo tra l'altro anche i disegni di legge di conversione di decreti legge, di delegazione legislativa e di approvazione di bilanci; dovrebbero inoltre essere approvate da entrambe le Camere, con la procedura dell'articolo 84, le norme legislative che trasferiscono poteri e risorse dallo Stato alle autonomie territoriali. Altre modificazioni dovrebbero riguardare la procedura di bilancio, espungendo la previsione del conto consolidato della pubblica amministrazione nonché il vincolo dell'equilibrio di parte corrente. Per la Commissione speciale di cui all'articolo 83 propone una composizione paritetica, con un pari numero di senatori e di rappresentati delle autonomie ed il conferimento dei poteri deliberanti. Riguardo all'articolo 85, è opportuno che il Senato possa autonomamente adottare le iniziative conseguenziali al controllo esplicato.


Il senatore Tarcisio ANDREOLLI (gruppo partito popolare italiano) invita a compiere una valutazione complessiva dei vari aspetti della riforma costituzionale in discussione, precisando in particolare le funzioni e la struttura della seconda Camera onde assicurare un lineare ed equilibrato processo di sviluppo del federalismo.


Agli intervenuti replica quindi la senatrice Marida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU), relatrice, rilevando che il dibattito ha fornito spunti interessanti, per quanto in alcuni casi siano emerse indicazioni contrastanti. Alcune delle soluzioni sono legate a quelle da fornire nell'ambito della forma di Stato; alle obiezioni complessive fornirà comunque risposta nell'ambito della relazione alla Commissione. Osserva tuttavia che a fronte di un rafforzamento del ruolo del Governo si dovrà parallelamente potenziare anche i controlli parlamentari ed individuare nuovi equilibri tra gli organi costituzionali. In questa logica la previsione di una maggioranza qualificata per l'elezione dei presidenti di assemblea e per l'approvazione dei regolamenti parlamentari tiene conto di un assetto improntato ad un metodo elettorale maggioritario. In merito ai decreti-legge, occorre che tale strumento diventi davvero di uso straordinario; proficua potrebbe essere comunque una innovazione rivolta a limitare tale istituto alla adozione di misure a carattere temporaneo, anche per evitare ogni interferenza con altre fonti normative. Riguardo alla tutela della rappresentanza femminile negli organi elettivi si rimette alle considerazioni svolte dal senatore Salvi e nota come l'elenco delle materie da sottoporre alla deliberazione di entrambe le Camere possa essere ulteriormente verificato. L'individuazione dei criteri di giudizio della Corte Costituzionale circa la ammissibilità delle iniziative referendarie risponde ad esigenze di certezza. Conclusivamente sostiene come alcune delle soluzioni prospettate da ultimo, per quanto già esaminate dal Comitato, rischino di rimettere in discussione l'impianto complessivo del suo articolato. Si riserva pertanto di valutarle ai fini del dibattito in Commissione.


Il deputato Gustavo SELVA (gruppo alleanza nazionale) rileva che all'ultimo comma dell'articolo 138 nel testo in esame si ritrova la disposizione del vigente articolo 139. Per quanto egli sia favorevole alla forma repubblicana, non vede la necessità di rendere immodificabile tale prescrizione, soprattutto se sarà accolta l'elezione diretta del Capo dell'esecutivo.


Ersilia SALVATO, Presidente, ritiene che la questione possa trovare una risposta tenendo presente la distinzione tra revisione costituzionale e l'elaborazione di una nuova Costituzione; dubita quindi che tale problema sia nella disponibilità della Commissione. Ringrazia quindi la relatrice Dentamaro per aver assecondato il dibattito ed individuato un articolato che ne rispecchia largamente l'andamento. Ringrazia altresì il deputato D'Amico, relatore per la parte concernente i rapporti con l'Unione europea, il quale si riserva di redigere un nuovo testo della sua proposta.


La seduta termina alle 10,55.