COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 23 APRILE 1997

ALLEGATO N.15

Prime osservazioni sulla proposta di articolato relativa alla funzione legislativa presentata dalla relatrice Dentamaro al Comitato Parlamento e fonti normative il 15 aprile 1997.


1. Il testo proposto dalla senatrice Dentamaro reca (lettere A-G) un'ipotesi di disciplina dell'esercizio della funzione legislativa da parte di un parlamento bicamerale, in cui la «prima Camera» (che potrebbe verosimilmente essere quella «politica», che esprime la fiducia/sfiducia al Governo) ha una competenza generale, mentre la «seconda Camera» esercita poteri deliberativi solamente in determinate materie, nelle restanti dovendo la stessa limitarsi a «proporre modifiche sulle quali la prima Camera delibera in via definitiva».
Si tratta dunque di un sistema ispirato alla formula del bicameralismo imperfetto e, come si vedrà, non dissimile da quello previsto dalla proposta Berlusconi ed altri (A.C. 3122).
In particolare, la proposta Dentamaro individua una categoria di leggi - definite «organiche» ma in sostanza corrispondenti a quelle «bicamerali» della proposta Berlusconi - alle quali è demandata la disciplina di alcune materie, espressamente indicate. Tali leggi «vincolano le regioni» e possono essere abrogate, modificate o derogate solamente con «previsione espressa». Per esse si prevede l'approvazione da parte di entrambe le Camere, a partire dalla «seconda», alla quale devono essere presentati i relativi progetti. Qualora la «prima» approvi un testo diverso da quello ricevuto, è previsto l'intervento di una Commissione «formata da un eguale numero di membri delle due Camere nominati dai rispettivi presidenti in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi in ciascuna Camera». Tale organo bicamerale esamina le parti non approvate in una identica stesura e licenzia un testo che viene quindi sottoposto a ciascuna Camera per l'approvazione articolo per articolo e la votazione finale, senza la possibilità di introdurre emendamenti. Non viene chiarito l'esito finale del procedimento qualora uno o più articoli non vengano approvati da entrambi i rami (la proposta Berlusconi demanda la questione ad un apposito regolamento bicamerale, cui spetta disciplinare i poteri della Commissione paritetica).
Le leggi ordinarie coprono tutte le materie non comprese nell'elenco relativo alle leggi organiche (nulla è detto per quanto riguarda le leggi costituzionali, il cui procedimento sembrerebbe inalterato, così come le materie ad esse riservate). Per le leggi ordinarie il procedimento inizia dalla «prima camera» e la «seconda», come già detto, può solamente proporre modifiche, spettando comunque alla prima la deliberazione finale.
È comunque prevista la possibilità del ricorso alla Corte costituzionale, entro quindici giorni dall'approvazione di una legge, da parte di un terzo (nella proposta Berlusconi è previsto un quinto) dei membri di una Camera.
2. L'impianto generale della proposta, nella parte appena sintetizzata, appare condivisibile, pur necessitando di numerosi approfondimenti, modifiche ed integrazioni, anche in considerazione del notevole margine di ambiguità di fondo, legato alla tuttora imperfetta configurazione della seconda camera per quanto riguarda la composizione ed i meccanismi di elezione.
In particolare:


forti dubbi suscita la lettera a) del comma 2 dell'articolo A, in quanto riserva alla legge statale, sia pure organica, l'ordinamento delle regioni, ciò che non sembra compatibile con un ordinamento di tipo regionale avanzato. Appare pertanto opportuno sopprimerla;


troppo generica appare la lettera b) dello stesso comma 2, anch'essa in contrasto con un ordinamento regionale che faccia registrare progressi effettivi rispetto a quello attuale. Appare opportuno sopprimerla, anche perché non è ancora chiaro quale sarà il riparto dei poteri legislativi tra Stato e autonomie regionali;


alla lettera c) appare preferibile la prima formulazione a quella riportata tra parentesi;


alla lettera b), comma 1, sostituire la parola «Governo» con quella «Primo Ministro»;


alla lettera c) è da chiarire meglio l'esito del procedimento che si apre con l'intervento della Commissione paritetica, come prima detto; in alternativa si può rinviare la disciplina di tale procedimento ad un regolamento bicamerale;


è eccessivamente alta la soglia di un terzo dei componenti di una camera per l'esercizio del potere di sollevare la questione di costituzionalità di una legge. È necessario ridurre tale soglia ad un quinto dei componenti di una camera;


appare opportuno introdurre una norma che, come quella di cui al quarto comma del nuovo articolo 70 previsto dalla proposta Berlusconi, consenta alla seconda camera - qualora questa ritenga che una legge deliberata dalla prima e trasmessa ai fini dell'eventuale richiesta di riesame, o di modifiche, debba invece essere sottoposta alla sua approvazione - di richiedere al Presidente della Repubblica di rinviarla alla prima camera e, ove questa deliberi di non trasmetterla per l'approvazione, di ricorrere alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione della promulgazione.


3. In relazione agli altri aspetti della proposta (articoli H-U), già ad una prima lettura appare opportuno:


precisare alcuni aspetti problematici della nuova disciplina del referendum, quali la possibilità che la legge organica fissi limiti al numero delle richieste sottoscrivibili da ogni elettore e dei referendum da svolgere nello steso anno. Non appare condivisibile, soprattutto in vista di una disciplina costituzionale che rafforzerà comunque il ruolo dell'esecutivo, il proposto aumento delle firme necessarie per chiedere un referendum, che devono quindi rimanere cinquecentomila;


chiarire quale sia il procedimento di conversione dei decreti-legge, che è affidato alla sola prima camera, quando i provvedimenti incidano su materie rimesse a leggi «organiche». Introdurre altresì la possibilità che il Parlamento, anche senza una specifica proposta del Governo, modifichi il decreto-legge nelle disposizioni concernenti l'indicazione dei mezzi per far fronte agli oneri finanziari da esso previste. Escludere, viceversa, qualsiasi altra modifica, anche se proposta dal Governo;


il conferimento dei poteri in caso di guerra va specificato a seconda della forma di governo che verrà scelta. Non dovrà comunque essere genericamente riferito al governo, bensì al Presidente della Repubblica o al Primo Ministro, a seconda dei casi. È comunque necessario prevedere che una legge costituzionale definisca i poteri spettanti al vertice dell'Esecutivo nelle situazioni di crisi;


eliminare la disposizione che richiede la maggioranza assoluta per il voto della prima camera che chiude la procedura di approvazione del bilancio e degli altri documenti fondamentali di finanza pubblica. Eliminare, non essendo ancora stata chiarita la natura della seconda camera, la previsione della partecipazione dei presidenti delle regioni, o di componenti degli esecutivi dagli stessi delegati, all'esame del bilancio da parte della camera medesima;


è opportuno chiarire che la previa fissazione dei saldi di bilancio avviene ad opera della prima camera al momento dell'inizio dell'esame del bilancio stesso;


la previsione di limiti alla emendabilità del bilancio e degli altri documenti di finanza pubblica, che dovrebbero essere stabiliti dai regolamenti parlamentari, è da rivedere, soprattutto alla luce dei poteri che potranno essere riconosciuti all'esecutivo in sede parlamentare. Non è comunque condivisibile il rinvio ai regolamenti parlamentari, essendo necessaria in materia una disciplina omogenea ed uniforme per entrambi i rami, sancita da norme costituzionali;


ridurre ad un quinto, in conformità a quanto già proposto per il ricorso diretto alla Corte costituzionale, il quorum di componenti di una camera legittimati a promuovere il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi adottate in violazione della disciplina costituzionale di approvazione del bilancio e delle norme di attuazione della medesima;


all'articolo U sostituire i commi da 1 a 4 con i commi dal terzo all'ottavo di cui al nuovo articolo 95 previsto dall'articolo 10 della proposta Berlusconi (A.C. 3122) che risultano di migliore e più precisa formulazione tecnica.

Calderisi, Rebuffa.