COMITATO PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 30 APRILE 1997

ALLEGATO N. 23

Documento sulla struttura del Parlamento.


Premessa.


1) In tema di riforma della struttura e delle funzioni del Parlamento, la gran parte dei progetti di riforma presentati ed assegnati all'esame della Commissione è orientata nel senso di giungere al superamento del carattere paritario e indifferenziato dell'assetto bicamerale delineato dalla Costituzione vigente;
2) solo una diversa struttura della rappresentanza legata alla differenziazione dei soggetti rappresentati può giustificare un assetto del Parlamento fondato su due Camere, e di tale diversa struttura qualsiasi differenziazione di funzioni è naturale conseguenza, mentre non ha ragione d'essere una differenziazione funzionale non fondata su una differenziazione dei soggetti rappresentati;
3) le più tradizionali differenziazioni dei soggetti rappresentati appaiono oggi superate, nessuno potendo anche solo immaginare una rappresentanza divisa per ceti, o una rappresentanza divisa per Corporazioni o, tanto meno, una rappresentanza nominata dall'alto in nome di princìpi diversi e contrapposti a quello democratico;
4) inoltre, le differenziazioni che è possibile rintracciare nel panorama non solo europeo tendono, in una forma o nell'altra, a fondarsi tutte sulla rappresentanza territoriale (fa eccezione la sola Camera dei Lords britannica);
5) è volontà manifestata da una maggioranza consistente dei gruppi parlamentari, confermata dal lavoro del Comitato Forma di Stato, di pervenire (al di là delle formule e della terminologia) a una incisiva redistribuzione di potere politico verso gli enti territoriali, fondata sulla base del principio di sussidiarietà inteso come attribuzione tendenziale delle competenze al livello più vicino ai cittadini compatibile con un esercizio di esse conforme ai valori di fondo affermati dalla prima parte della Costituzione;
6) ne consegue la necessità, coerente con tale scelta e coerente con il panorama comparato richiamato sopra, che tale rafforzata dimensione autonomistica dell'ordinamento italiano trovi appropriato inserimento nella struttura degli organi costituzionali centrali attraverso la creazione di una Camera di rappresentanza territoriale, Camera di rappresentanza territoriale che in Italia avrebbe non solo lo scopo di difendere e valorizzare le autonomie, ma anche, e soprattutto, lo scopo di assicurare la coesione dello Stato e la vitalità della stessa unità nazionale;
7) una scelta che disconosca tale esigenza costituirebbe la cartina di tornasole dell'indisponibilità del Parlamento a procedere davvero sulla strada della redistribuzione territoriale di potere politico;
8) la Camera di rappresentanza territoriale non può essere espressione del suffragio universale diretto a meno che non si preveda un numero ridotto di rappresentanti uguale per ogni collettività territoriale (come accade nei paesi Stati Uniti e Svizzera), con il rischio, particolarmente elevato data la storia del Parlamento e del regionalismo italiani, di ridimensionare il carattere federalistico dell'ordinamento attraverso una rappresentanza che più che territoriale rischierebbe di essere comunque di partito o di polo;
9) qualsiasi proposta di revisione del bicameralismo diversa da quella che fa di una delle due Camere la sede della rappresentanza degli interessi dei cittadini organizzati nelle loro autonomie regionali e cittadine pone il problema di recuperare in sedi diverse il necessario dialogo con tali interessi;
10) una differenziazione funzionale fra due Camere non sorretta da una differenziazione strutturale quale quella territoriale, oltre a non trovare giustificazione teorica, costituisce la premessa logica della virtuale elusione di ogni riforma e, al di là delle dichiarazioni d'intenti, della conferma di un bicameralismo paritario, e inoltre essa rischia di costituire occasione per un contenzioso costituzionale continuo a causa della difficoltà di attuare l'ipotizzato astratto riparto di funzioni e materie fra organi dotati di una uguale legittimazione (secondo un modello che non avrebbe uguale al mondo);
11) in particolare, la differenziazione funzionale, se applicata a un riparto di compiti legislativi per materie e unita a due sistemi elettorali diversi (l'uno maggioritario e l'altro proporzionale, così come ventilato in alcune ipotesi), condurrebbe a sottrarre all'indirizzo politico di maggioranza le materie affidate alla competenza della Camera formata su base prevalentemente proporzionale secondo una logica istituzionalmente da respingere, per le irreparabili conseguenze sul piano della funzionalità del sistema (la quale rischierebbe di risultare perfino più ridotta della attuale);
12) inoltre, a ben vedere, la cosiddetta prima Camera rischierebbe di trovarsi privata di qualsiasi funzione, tanto più nella misura in cui si avesse a realizzare, secondo auspici certamente diffusi e condivisibili, una virtuale se non formale investitura diretta dell'esecutivo da parte del corpo elettorale: tale prima Camera resterebbe infatti titolare del rapporto fiduciario, ma in un quadro maggioritario (che vuole le scelte di fondo rimesse al corpo elettorale) e perderebbe di fatto affribuzioni normative a vantaggio dell'esecutivo (competenza regolamentare), a vantaggio delle Regioni (nell'ipotesi dell'auspicata redistribuzione di competenze normative dal centro alla periferia), mentre tutte le materie di particolare rilevanza di competenza centrale sarebbero bicamerali.


Proposta.


Tutto ciò considerato, occorre perseguire un modello di bicameralismo ineguale caratterizzato da due Camere a rappresentanza differenziata (politica e territoriale) con prevalenza della Camera prima eletta a suffragio universale diretto. Il modello che si propone dovrebbe seguire i seguenti criteri:


a) una Camera (dei deputati) eletta a suffragio universale diretto, composta di non più di 500 membri, unica titolare del rapporto fiduciario nonché della competenza legislativa ordinaria e della competenza in materia di formazione dei bilanci;


b) una seconda Camera (delle Regioni e delle autonomie) composta dai rappresentanti dei governi delle Regioni (che votano unitariamente) e integrata da rappresentanti dei governi locali (comunali ed eventualmente provinciali), in un rapporto complessivo di circa 2 a 1, avente il compito in Parlamento di rappresentare gli interessi delle comunità territoriali di riferimento nonché di concorrere alle scelte di fondo della comunità nazionale; la seconda Camera non deve avere più di 100 membri;


c) prevalenza della Camera eletta a suffragio universale nell'esercizio della funzione legislativa; diritto di richiamo da parte della seconda Camera di tutte le leggi ordinarie con facoltà di sottoporre alla prima Camera proposte di modificazione sulle quali questa si pronuncia definitivamente; previsione di un ristretto novero di materie bicamerali riguardo alle quali sia richiesto il consenso della seconda Camera con previsione, peraltro, della facoltà della prima Camera di superare il dissenso della seconda Camera a maggioranza qualificata flessibile (più precisamente: il voto della seconda Camera a maggioranza ordinaria può essere superato dal voto della prima a maggioranza assoluta; quello a maggioranza assoluta con voto a maggioranza dei 3/5, quello a maggioranza dei 3/5 o superiore, con maggioranza dei 2/3); possibili materie bicamerali (materia costituzionale; interventi statali in materie di competenza regionale giustificati da esigenze imprescindibili di carattere unitario; interventi statali a tendenza perequativa volti a garantire la qualità della vita minima equivalente su tutto il territorio nazionale; minoranze linguistiche; autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali incidenti su materie di competenza regionale...);


d) prevalenza della Camera eletta a suffragio universale anche nella materia costituzionale (salva la doppia lettura a titolo di riflessione), ad eccezione delle modificazioni relative al titolo V della Costituzione nonché di quelle relative alla disciplina costituzionale della stessa seconda Camera, per le quali sia richiesto il voto di entrambe le Camere su testo conforme;


e) attribuzione alla seconda Camera del potere di eleggere una parte dei giudici della Corte costituzionale;


f) previsione del concorso della seconda Camera alla fase ascendente dei processi di decisioni entro l'Unione europea;


g) attribuzione al Presidente della seconda Camera nonché ai presidenti delle Commissioni di essa (o loro delegati) del potere di intervenire alle sedute d'aula e di Commissione della prima Camera (senza diritto di voto, ovviamente);


h) statuto delle opposizioni (inchieste su richiesta di una minoranza qualificata; accesso diretto alla Corte costituzionale esteso oltre che alla legislazione alla materia del regolamento; garanzia all'opposizione di tempi di lavoro settimanale per le proprie iniziative);


i) strumenti volti a garantire nell'ambito della prima Camera l'attuazione dell'indirizzo politico del Governo (priorità in materia di ordine del giorno; iter legislativo a tempi garantiti e abolizione della decretazione d'urgenza; il testo del Governo è de iure testo base; limiti agli emendamenti non accettati dal Governo; divieto di emendamenti di maggiore spesa o minore entrata non accettati dal Governo; iter garantito per i documenti finanziari annuali).

D'Amico.