COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 12 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI


La seduta comincia alle 9,25.


Giuliano URBANI, Presidente, ricorda che il Comitato ha deciso nella seduta di mercoledì 5 marzo di iniziare i lavori dal tema dell'unicità ovvero della pluralità della giurisdizione.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che si riserva di predisporre uno o due testi che abbiano a fondamento le due diverse soluzioni del problema dell'unicità o pluralità della giurisdizione sulla base degli orientamenti che emergeranno nel corso del dibattito.
La questione all'esame è certamente complessa per ragioni storiche, politiche, istituzionali e sociali.
Dopo aver ricordato brevemente i lavori della Assemblea Costituente sulla questione, a partire dalle posizioni del relatore Calamandrei e in relazione al successivo dibattito, osserva che si arrivò ad una sorta di compromesso che emerge dal combinato disposto degli articoli 102 e 103 della Costituzione. Successivamente, nel corso della IX legislatura, la Commissione Bozzi decise di non affrontare la questione. Nella XI legislatura, invece, il tema della unicità o pluralità della giurisdizione diviene centrale per il Comitato garanzie costituito all'interno della Commissione De Mita-Iotti; ma il contesto politico di allora non consentì di concludere i lavori con la formulazione di un testo normativo. Al contrario, oggi, ritiene che possa essere finalmente affrontata la questione con la serenità necessaria.
Ricordando sinteticamente il dibattito svoltosi presso il Comitato garanzie della Commissione De Mita-Iotti, fa presente che si affermò alla fine un orientamento favorevole all'unicità della giurisdizione, nonostante fosse stata inizialmente prospettata una posizione orientata al principio della pluralità della giurisdizione.
Fa quindi presente che è preliminare procedere al superamento della rigida distinzione tra la categoria dei diritti soggettivi, tutelati dal giudice ordinario, e quella degli interessi legittimi, tutelati dal giudice amministrativo; e ciò, anche alla luce della inesistenza di tale distinzione negli altri ordinamenti e della conseguente configurazione della normativa comunitaria, che non conosce la categoria dell'interesse legittimo.
Sembra in effetti preferibile, piuttosto che riferirsi a questa superata dicotomia, utilizzare - qualora si propenda per la conservazione della pluralità della giurisdizione - il metodo della attribuzione a ciascuna giurisdizione di «blocchi di materie» organicamente considerati.
Occorre inoltre chiedersi - sempre nel quadro di un'eventuale scelta a favore della pluralità delle giurisdizioni - se sia comunque opportuno conservare l'attuale tripartizione fra magistratura ordinaria, amministrativa e contabile ovvero se si voglia attribuire alla magistratura amministrativa o a quella ordinaria anche la competenza sulle controversie in materia contabile. È altresì necessario valutare l'eventualità di un esplicito riferimento costituzionale alla giurisdizione tributaria, nonché se si intenda conservare la giurisdizione militare, dal momento che vi è un orientamento prevalente alla sua abrogazione in tempo di pace.
Si deve affrontare poi la questione relativa all'articolazione degli organi di autogoverno, potendosi prospettare la costituzione di un unico consiglio superiore di tutte le magistrature anche nel caso di pluralità delle giurisdizioni, articolato in diverse sezioni.
Altro rilevantissimo problema è quello della magistratura requirente, della sua separazione - riferita alle funzioni ovvero alle carriere - dalla magistratura giudicante e delle sue garanzie di indipendenza.
Quanto al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti, oltre alla questione della soppressione delle loro funzioni giurisdizionali, che deriverebbe ovviamente dalla scelta per l'unicità della giurisdizione, bisogna affrontare comunque quella della separazione netta delle suddette funzioni da quelle di carattere amministrativo, di consulenza o di controllo.
Concludendo, si riserva infine di illustrare in sintesi nella seduta di domani il contenuto delle proposte di legge vertenti sulla materia, operando una comparazione delle stesse.


Giuliano URBANI, Presidente, circa l'organizzazione dei lavori del Comitato, propone un calendario di massima che prevede di tenere sedute, tutte le settimane, nella mattina del martedì dalle 9,30 alle 13 e nei pomeriggi del mercoledì e del giovedì dalle 15,30 alle 19.
Fa inoltre presente che, allo scopo di evitare che le audizioni in materia di giustizia da tenere in Commissione plenaria riguardino un numero troppo elevato di soggetti, potrebbero essere ascoltate dal Comitato le associazioni rappresentative dei magistrati amministrativi, contabili, tributari e militari.

Intervengono, quindi, sulle proposte del Presidente relative all'organizzazione dei lavori i senatori Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano), Antonio LISI (gruppo alleanza nazionale), Marcello PERA (gruppo forza Italia), Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) e i deputati Enrico BOSELLI (gruppo misto-socialisti italiani) e Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia).


Giuliano URBANI, Presidente, riassumendo gli orientamenti emersi nel dibattito sull'organizzazione dei lavori, fa presente che sottoporrà all'Ufficio di Presidenza della Commissione l'esigenza di un raccordo tra gli orari delle sedute dei diversi Comitati per evitare, per quanto possibile, sovrapposizioni. Farà altresì presente all'Ufficio di Presidenza l'orientamento del Comitato a non effettuare audizioni alla luce dell'esigenza di dedicare tutto il tempo disponibile al dibattito e all'esame dei testi, considerato che il Comitato dovrà affrontare, accanto ai temi inerenti alla giurisdizione, anche altre rilevanti questioni, quali quelle afferenti la Corte costituzionale, il difensore civico, lo statuto delle opposizioni, le autorità amministrative indipendenti. È stato rilevato inoltre che le audizioni delle associazioni dei magistrati amministrativi, contabili, tributari e militari dovrebbero riguardare un tema - quale quello dell'unicità o pluralità della giurisdizione - su cui il Comitato dovrebbe pronunciarsi nei prossimi giorni. Prospetta quindi l'opportunità che si invitino i soggetti da audire a formulare precise proposte di modifica della Costituzione.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), osserva che il problema della unità della giurisdizione si pone soprattutto per la giustizia amministrativa, meno per quella contabile, mentre per quella militare ritiene che il problema sia ormai superato perché è matura la consapevolezza che occorre sopprimerla.
Osserva, preliminarmente, che il giudice amministrativo nasce con un connotato di non terzietà, ossia non è del tutto imparziale rispetto alle questioni che esamina. Infatti, ritiene fallace l'argomento secondo cui il giudice, che deve giudicare dei rapporti, deve essere sensibile all'interesse pubblico, poichè l'amministrazione è di fatto una prosecuzione dell'attività di governo. Inoltre, l'esperienza ha dimostrato che di fronte all'amministrazione si pongono situazioni soggettive che esigono una tutela di per sé, indipendentemente dall'interesse pubblico che è l'altro polo del bilanciamento. Alla base, esiste una concezione autoritaria dello Stato-amministrazione e una concezione della discrezionalità come potere e ciò si apprezza nel disposto dell'articolo 100 della Costituzione che sembra disegnare il Consiglio di Stato come una sorta di «consulente del principe» che, in quanto tale, è anche l'organo incaricato di fare giustizia. Pertanto, ritiene che l'attuale disciplina costituzionale non assicuri l'imparzialità dell'organo.
Inoltre, si deve considerare che il mantenimento della categoria dell'interesse legittimo determina un enorme contenzioso inutile, alla luce della competenza della Corte di cassazione a giudicare delle questioni riguardanti la giurisdizione.
Riguardo poi alle materie indicate dalla legge che possono essere di competenza del Consiglio di Stato, osserva che dovrebbe essere eliminata la discrezionalità del legislatore ordinario nella loro individuazione.
A suo giudizio, tre possono essere le possibili soluzioni: prevedere una giurisdizione unica, ipotesi che richiede il massimo grado di volontà innovativa; prevedere per la giurisdizione amministrativa un ordine giudiziario separato con garanzie, statuto, terzietà e proprio organo di autogoverno come per la magistratura ordinaria; prevedere ordini separati con identità di statuto, garanzie e terzietà e un unico organo di autogoverno, eventualmente distinto in sezioni.
Le ultime due soluzioni comportano alcuni problemi consequenziali: quello della ripartizione delle competenze - al riguardo, si potrebbero prevedere, nell'ipotesi del superamento della categoria dell'interesse legittimo, prevista comunque nell'articolo 24 della Costituzione, distinti blocchi di materie - e il ruolo della Corte di cassazione, considerato che si potrebbe prevedere la ricorribilità in cassazione per violazione di legge anche delle sentenze del Consiglio di Stato.
Ritiene, personalmente e pur avendo sottoscritto il disegno di legge A.S. 2047 che opta per la terza soluzione, di essere favorevole alla prima soluzione prospettata ossia la unicità della giurisdizione, in quanto la trova la più razionale e perciò la più radicalmente innovativa.


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) osserva preliminarmente che il senatore Senese ha giustamente accennato al fatto che l'articolo 24 della Costituzione prevede che «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi». Si tratta quindi di decidere se il Comitato sia favorevole al superamento della categoria dell'interesse legittimo.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, ritiene che tale questione non possa essere di ostacolo ai lavori del Comitato, poiché l'articolo 24 della Costituzione non individua la giurisdizione competente per la tutela degli interessi legittimi.


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) non condivide l'ipotesi di prevedere l'unicità della giurisdizione che determinerebbe una magistratura troppo forte. Bisogna ricercare una via di mediazione, prevedendo diversi organi di autogoverno. Inoltre, immaginare una Corte di cassazione come ultima istanza anche nei processi amministrativi comporterebbe necessariamente un eccessivo intasamento di tale organo.


Giuliano URBANI, Presidente, si riserva di presentare insieme al relatore una proposta di calendario che individui i tempi destinati ai singoli argomenti che il Comitato deve affrontare, considerando anche l'opportunità di porre l'attenzione sul difensore civico, sulle autorità amministrative indipendenti e sull'accesso alla Corte Costituzionale. Su tale ultima questione, osserva che qualora fosse ampliato l'accesso, bisognerebbe prevedere di conseguenza adeguate strutture.
Infine, alla luce del dibattito svoltosi, sottolinea i due punti che potrebbero essere assunti come altrettanti «principi generali» per il proseguimento dei lavori: terzietà del giudice a tutti i livelli e in tutti gli ambiti giurisdizionali; necessità di considerare la magistratura, nel suo insieme, come un «potere» comunque bisognoso - come qualsiasi altra forma di «potere costituzionale» - di precise garanzie di limitazione e responsabilità (o dall'esterno o dall'interno, nella classica logica democratica dei «pesi e contrappesi»).


La seduta termina alle 12.