COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI GIOVEDÌ 13 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI


La seduta comincia alle 15,50.


Il Comitato prosegue la discussione sul tema della unicità ovvero della pluralità della giurisdizione.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) osserva, in primo luogo, che l'assioma «eliminazione dell'interesse legittimo-giudice unico» rappresenta, in realtà, una prospettazione fuorviante del problema. Infatti, l'anomalia del sistema italiano non consiste nella esistenza della categoria dell'interesse legittimo, che altri ordinamenti stranieri prevedono, anche se in forme diverse, bensì nell'aver fondato sulla distinzione tra diritto e interesse il criterio per la distribuzione delle competenze tra giudice civile e giudice amministrativo.
Ritiene che la eliminazione della categoria dell'interesse legittimo non sia possibile, non potendosi modificare l'articolo 24 della Costituzione; e che non sia rilevante quanto all'assetto ordinamentale delle giurisdizioni, considerato che diversi ordinamenti stranieri, che non garantiscono la tutela dell'interesse legittimo, prevedono il giudice amministrativo. La questione, invece, assume rilevanza se si intende modificare - come si deve - il criterio di riparto della giurisdizione. Allora, è necessario modificare l'articolo 113 della Costituzione, nel senso di prevedere che il riparto di competenze tra giudice civile e giudice amministrativo sia stabilito dalla legge per materie tra loro omogenee e che al giudice amministrativo siano attribuite la cause di cui sia parte una pubblica autorità e quelle comunque riguardanti l'esercizio di funzioni e servizi pubblici.
Osserva, poi, che la Corte dei conti, nell'esercitare il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, ha perso di vista il rapporto tra la legge e l'interesse tutelato; mentre, nei giudizi di responsabilità contabile, manca la percezione della complessità della amministrazione. Per questi motivi, ritiene opportuno sopprimere la funzione giurisdizionale della Corte dei conti.
In conclusione, auspica che il Comitato assuma posizioni chiare e precise sulle materie estremamente delicate che gli competono.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) ringrazia, in primo luogo, il relatore per la introduzione dettagliata svolta e, in particolare, perché ha deciso di non proporre fin dalla prima seduta una proposta di articolato.
Sicuramente il tempo a disposizione è breve, per cui si corre il rischio di offrire soluzioni affrettate ed anche, forse, sovrapposizioni incongrue; comunque, è necessario fare uno sforzo per individuare criteri innovativi non solo per la giustizia amministrativa, ma per tutta la materia all'esame.
Condivide l'esigenza espressa, in particolare dal senatore Senese, di procedere ad un superamento della distinzione tra la categoria dell'interesse legittimo e quella del diritto soggettivo che si basa su una visione autoritaria dello Stato. Bisogna, però, salvaguardare alcune professionalità, prevedendo che su specifiche materie decida un giudice altamente specializzato (si riferisce in particolare alle gare d'appalto di rilievo nazionale, agli atti delle autorità indipendenti e, in generale, alla politica dei prezzi).
È favorevole a quanto dichiarato dal senatore Maceratini circa il timore di una concentrazione dei poteri.
Sulla questione della non terzietà del giudice amministrativo, sarebbe favorevole a prevedere l'accesso al Consiglio di Stato solo per concorso.
Propone poi di modificare l'articolo 100 della Costituzione nel senso di prevedere che il Consiglio di Stato è organo di consulenza in funzione di garanzia del rispetto della legge da parte dello Stato e degli altri pubblici poteri e di tutela della giustizia dell'amministrazione. Ulteriore proposta di modifica concerne l'articolo 103 della Costituzione che, al primo comma, dovrebbe prevedere che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge.

Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) considera preliminare comprendere se l'intenzione del Comitato è quella di correggere ovvero di riformare, nel senso di cambiare incisivamente la Costituzione. A suo giudizio, se si rinuncia ad una riforma incisiva, si rischia il fallimento della Commissione bicamerale e dell'intera classe politica. Auspica, pertanto, che tutti i Commissari si assumano la responsabilità e abbiano il coraggio di agire.
Dichiara di essere favorevole alla unicità della giurisdizione che comporta un corpo unico dei giudici, la separazione della magistratura requirente dalla magistratura giudicante e organi separati di autogoverno.
È stato dichiarato che il nostro ordinamento non può prevedere un giudice unico, bensì una funzione giurisdizionale unica distinta per «blocchi di materie». A suo giudizio, ciò comporterebbe una semplice razionalizzazione della situazione esistente e non una riforma, poichè semplicemente si attribuirebbero le competenze non più sulla base della distinzione tra la categoria dell'interesse legittimo e quella del diritto soggettivo, bensì sulla individuazione di «blocchi di materie».
Ritiene che diverse siano le ragioni a favore del giudice unico. In particolare, ragioni di libertà e civiltà giuridica e ragioni di efficienza. Infatti, se si individuano più giurisdizioni, si determinano conflitti e si ritarda il giudizio. Non ritiene poi che il metodo della attribuzione a ciascuna giurisdizione di «blocchi di materie» organicamente considerati sia un criterio di demarcazione sicuro. Si domanda, infatti, a chi dovrebbe competere la tutela del diritto all'ambiente, del diritto alla salute, dei diritti dei consumatori. Inoltre, non condivide la distinzione in termini di coinvolgimento della pubblica amministrazione, considerato che il nostro è un paese statalista e che la pubblica amministrazione è pervasiva. Mantenere, pertanto, una giustizia amministrativa significa rafforzare lo statalismo. Esistono poi ragioni di indipendenza e autonomia dei giudici; infatti, sarebbe difficile poter garantire l'indipendenza del Consiglio di Stato.
Ribadisce, pertanto, che la conservazione della pluralità delle giurisdizioni, attribuendo a ciascuna di esse un «blocco di materie» organico, rischia di razionalizzare l'esistente e non di riformarlo.
Osserva, poi, che sia la previsione del giudice unico sia la previsione di una giurisdizione unica, come prospettata dal senatore Senese, comportano un corpo unico dei giudici con uguali guarentigie. Tale corpo unico costituirà di fatto un potere che dovrà essere necessariamente bilanciato e controllato: in particolare, dai pubblici ministeri che pertanto dovranno essere separati dai giudici.
Altra questione rilevante riguarda l'organo di autogoverno per il quale dovranno essere previsti dei bilanciamenti. Al riguardo, è contrario alla previsione di un unico organo di autogoverno, preferendo organi separati per la magistratura giudicante e per quella requirente.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) ritiene che il disposto dell'articolo 24 della Costituzione non impedisca di procedere nella direzione del giudice unico.
Non è, a suo giudizio, opportuno indugiare sulla questione della professionalità e della specializzazione, poiché una riforma complessiva della giurisdizione saprà garantirle e tutelarle. Considera, poi, la questione della magistratura requirente distinta da quella della unicità ovvero della pluralità della giurisdizione.
Altro problema rilevante è quello del timore di una concentrazione di potere e della necessaria previsione di meccanismi intesi al bilanciamento dei poteri.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene, in primo luogo, un falso problema domandarsi se la Commissione possa interessarsi del problema della giustizia. A loro volta, le Commissioni giustizia dei due rami del Parlamento devono proseguire l'esame dei disegni di legge del Governo in materia di giustizia, anche se vanno evitate per quanto possibile le sovrapposizioni di interventi. Al riguardo, riterrebbe opportuno ascoltare il ministro per la funzione pubblica, alla luce dell'intendimento del Governo di istituire una quarta sezione consultiva del Consiglio di Stato con competenza sugli atti normativi del Governo. Si tratterebbe di un errore di strategia se ciò avvenisse prima che la Commissione abbia elaborato un testo. Infatti, se si decidesse di sopprimere la funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato, non vi sarebbero problemi; ma, altrimenti, si dovrebbe discutere dell'opportunità di un rafforzamento della funzione consultiva del Consiglio di Stato.
Sulla incisività o meno dello sforzo riformatore, osserva che tanto più è incisiva la riforma tanto più lungo sarà il tempo che occorrerà per la sua completa realizzazione. Pertanto, anche se si limitasse a razionalizzare il sistema esistente, la Commissione non avrebbe certo fallito il suo obiettivo.
Il sistema giudiziario deve essere autonomo e indipendente, separato dal potere politico ed efficiente. Ciò posto, il pluralismo delle giurisdizioni è certamente fonte di inefficienza, in quanto determina inevitabilmente sovrapposizioni e ritardi. Al sistema, nel suo complesso, si chiede infatti la produzione di certezza e in tempi rapidi.
Quanto ai controlli, piuttosto che prevedere controlli esterni, è opportuno creare all'interno del sistema condizioni di equilibrio (si riferisce, in particolare, alla parità tra accusa e difesa).
Osserva quindi che un orientamento favorevole alla unità funzionale della giurisdizione - quale quello da lui prospettato - deve comunque prevedere una attribuzione delle competenze per materie. Dopo aver accennato alla esigenza della distinzione delle funzioni tra magistratura giudicante e magistratura requirente, si dichiara favorevole, sulla questione degli organi di autogoverno, alla previsione di un unico Consiglio superiore della magistratura articolato in sezioni, una per i giudici ordinari e una per i giudici amministrativi. Appare infatti un obiettivo troppo ambizioso pervenire all'unificazione totale delle giurisdizioni, per la quale i tempi non sono ancora maturi; pertanto, si dovrà prevedere un giudice unico dell'amministrazione, facendo venire meno la distinzione tra giudici amministrativi e contabili.
Ritiene inoltre assai importante prevedere un riferimento alle autorità amministrative indipendenti, delle quali dovrà essere accentuato il carattere paragiurisdizionale, prevedendo limiti al sindacato giurisdizionale sui loro atti.
Bisogna, infine, adeguare i controlli sugli atti normativi alla mutata situazione delle fonti; al riguardo, sarebbe favorevole ad equiparare gli atti normativi delle autorità indipendenti a quelli del Governo, quanto alla sindacabilità giurisdizionale.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) osserva che l'Assemblea Costituente fece una scelta precisa nel senso della conservazione del sistema prefascista. È opportuno chiedersi, a questo riguardo, quali sarebbero state le conseguenze se la scelta adottata fosse stata diversa e se, conseguentemente, il controllo giurisdizionale avesse potuto esercitarsi, nel cinquantennio trascorso, assicurando ai cittadini certezza del diritto ed efficienza. L'orientamento favorevole alla unicità della giurisdizione che si affermò nel dibattito svoltosi nella Commissione De Mita-Iotti fa pensare che il Parlamento si rese conto della erroneità della scelta di un sistema orientato al principio della pluralità della giurisdizione.
Considerata la complessità della attuale società, il sistema deve essere necessariamente semplificato nel senso della unicità della giurisdizione. Da tale scelta conseguirà necessariamente una netta diminuzione dell'ampiezza dell'intervento legislativo ed un conseguente recupero del principio della certezza del diritto. Ritiene, pertanto, che il Parlamento non deve in alcun modo rinunciare a riforme di questa incisività, sulla base di un'asserita difficoltà attuativa delle stesse.
Riferendosi, poi, a un documento inviato dal Comitato di coordinamento per le magistrature e l'Avvocatura dello Stato, osserva che la proposta ivi contenuta, che contempla l'istituzione di un ufficio del pubblico ministero presso il giudice amministrativo, comporterebbe un ulteriore controllo non trasparente e indiscriminato nella vita dei cittadini.
Si dichiara, infine, favorevole alla previsione di un giudice unico distinto in sezioni specializzate, il cui contrappeso consiste nella netta separazione tra chi esercita l'azione e chi giudica.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) constata che si è manifestato un ampio orientamento favorevole al superamento della commistione tra funzioni consultive e funzioni giurisdizionali nella giustizia amministrativa e all'estensione ai magistrati amministrativi delle garanzie dei magistrati ordinari. Precisa quindi che tali esigenze dovrebbero entrambe ricevere espressa garanzia costituzionale, quale che sia la scelta in materia di unicità o di pluralità della giurisdizione. Si dichiara al riguardo favorevole alla unicità della giurisdizione, in vista di esigenze di semplificazione e di razionalizzazione del sistema. Ritiene, in proposito, che l'argomento della specializzazione non sia in alcun modo decisivo, né sia contrastante con l'orientamento da lui manifestato. Allora, si può affermare il principio della unicità demandando al legislatore ordinario la scelta se articolare o meno il giudice unico in più sezioni ovvero se creare nell'ambito della giurisdizione ordinaria organi specializzati. Si dichiara, per parte sua, favorevole alla previsione di un unico giudice articolato in più sezioni.
Non vede invece relazione tra la questione della unicità della giurisdizione e quella della separazione delle carriere della magistratura requirente dalla magistratura giudicante, come dichiarato dal senatore Pera. È al riguardo contrario a prevedere la separazione delle carriere, che determinerebbe un affievolimento delle garanzie di indipendenza del pubblico ministero. Quest'ultimo deve infatti continuare a condividere la comune cultura della giurisdizione, in mancanza della quale rischierebbe di appiattirsi sulla polizia giudiziaria.


Giuliano URBANI, Presidente, ritiene che possa considerarsi conclusa la discussione generale sul tema della unicità ovvero della pluralità della giurisdizione. Ritiene quindi opportuno che il relatore svolga una replica nella seduta di martedì 18 marzo, operando una sintesi del dibattito svoltosi e predisponendo un testo. Invita, pertanto, i commissari a far pervenire al relatore le proprie proposte di articolato.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, condividendo la proposta del Presidente, sottolinea che nella seduta di martedì 18 marzo più che svolgere una replica, tenterà di sintetizzare il dibattito svoltosi. Si riserva altresì di elaborare una o - più probabilmente - due proposte di articolato.


La seduta termina alle 18,45.