COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI VENERDÌ 21 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI


La seduta comincia alle 10,50.


Il Comitato prosegue la discussione sui temi relativi all'ordinamento giudiziario.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, vuole in primo luogo sottolineare che le problematiche in esame sono tra loro intimamente connesse ed hanno un'origine storica comune, che si è risolta nel nostro secolo nell'attribuzione ad un complesso di organi indipendente e separato dell'esercizio della funzione giudiziaria (quantomeno tendenzialmente è questa la posizione degli ordinamenti contemporanei paragonabili a quello italiano, con differenziazioni, anche significative, rispetto alla funzione svolta dal pubblico ministero).
Tale principio si trova codificato al comma 1 dell'articolo 104 della Costituzione, secondo il quale la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere (formulazione che implicitamente attribuisce la qualità di potere alla magistratura stessa).
Le radici di tale principio si trovano principalmente nella storia costituzionale inglese, americana e francese.
Per quanto riguarda la storia italiana rammenta che lo Statuto albertino prevedeva che la giustizia venisse amministrata dai giudici istituiti dal re e che questi, ad eccezione di quelli di mandamento, fossero inamovibili dopo tre anni di esercizio.
La prima istituzione di un Consiglio superiore della magistratura risale al 1907 (nel 1908 a tale organo fu affiancata la Corte suprema disciplinare), in un quadro che vedeva tuttavia i poteri decisionali prevalentemente affidati al ministro della giustizia.
Nel vigente sistema costituzionale le competenze del CSM sono nettamente separate da quelle del ministro (vedi articolo 110 della Costituzione) e il CSM stesso è organo principalmente diretto a consentire la indipendenza istituzionale della magistratura nel suo complesso (anche se secondo la dottrina e la giurisprudenza della Corte costituzionale tale magistratura comprende solo i giudici ordinari e non anche quelli delle altre giurisdizioni).
L'affermazione di indipendenza della magistratura nel quadro costituzionale è principalmente rivolta nei confronti del potere esecutivo (per le illustrate ragioni storiche e anche per ragioni funzionali) e si è determinato di affidare al CSM l'autogoverno della magistratura in quanto organo che non ne costituisce il vertice funzionale ma che, tuttavia, resta interno alla magistratura stessa, tant'è che è stato definito vertice organizzativo dell'ordine giudiziario.
I rapporti del CSM con il Parlamento sono, invece, limitati alla previsione dell'elezione di parte dei componenti del Consiglio stesso. I particolari quorum previsti per tali elezioni dovrebbero stemperare la provenienza politica di parte degli eletti, che in tal modo sarebbero espressione di maggioranze più ampie di quelle ordinarie.
La composizione del Consiglio (formato da membri di diritto, elettivi laici e togati e presieduto dal Presidente della Repubblica) è espressamente prevista dai commi secondo, terzo e quarto dell'articolo 104 della Costituzione.
La istituzione del CSM è stata effettuata con la legge n. 195 del 1958, che è stata successivamente più volte modificata, anche in modo significativo.
L'elezione dei componenti togati viene effettuata secondo un sistema maggioritario per circoscrizioni. Il comma terzo dell'articolo 104 prevede inoltre che i componenti eletti dai magistrati (due terzi) devono essere scelti tra gli appartenenti alle varie categorie (di magistrati). L'elezione dei componenti laici è invece effettuata dal Parlamento in seduta comune a scrutinio segreto e con la maggioranza dei tre quinti dell'Assemblea (o dei votanti dopo il secondo scrutinio).
Ai componenti del Consiglio spetta la garanzia della non punibilità per le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni e concernenti l'oggetto della discussione; tale garanzia è stata peraltro introdotta con legge ordinaria (articolo 5 della legge n. 1 del 1981). Il fondamento di tale disposizione è stato ravvisato nel fatto che l'esercizio di tali competenze costituisce strumento essenziale dell'autonomia e indipendenza di cui all'articolo 104.
In sostanza il Consiglio realizza l'autonomia e l'indipendenza citate esercitando le attribuzioni relative alla carriera e allo stato giuridico dei magistrati (spettanti al ministro di grazia e giustizia nel sistema previgente).
Le funzioni del CSM si distinguono in amministrative, giurisdizionali e paranormative.
Le funzioni amministrative sono relative all'organizzazione e al funzionamento interno dello stesso Consiglio (verifica dei titoli di ammissione dei componenti, relativa autonomia contabile) e allo status dei magistrati e a funzioni ausiliarie (proposte e pareri al ministro di grazia e giustizia).
Le funzioni giurisdizionali sono relative al procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati, che viene devoluto ad un'apposita sezione disciplinare.
Le funzioni paranormative sono relative ad alcuni atti generali come la redazione del regolamento del Consiglio ovvero di circolari a contenuto generale ed astratto.
Le deliberazioni a contenuto amministrativo sono impugnabili di fronte al giudice amministrativo; le sentenze in materia disciplinare sono ricorribili per cassazione (si tratta quindi di attività di carattere giurisdizionale, nell'espletamento della quale il CSM opererebbe quindi come giudice speciale).
Per quanto riguarda i rapporti tra Governo e CSM si è già segnalato che il rapporto con il ministro di grazia e giustizia è di natura di separazione ma, come ha precisato la Corte costituzionale, anche di collaborazione (sentenza n. 168/1963). L'articolo 110 della Costituzione attribuisce infatti al ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia stessa. Nel sistema costituzionale tale disposizione va quindi coordinata con quelle degli articoli 105, 106 e 107 comma secondo della Costituzione.
Per quanto riguarda le proposte ed i disegni di legge costituzionali all'esame del Comitato le principali tematiche (che peraltro devono essere poste in un'ottica di coerenza con la scelta preliminare verso un sistema di giurisdizione unitaria o plurima) sono le seguenti:


1. giurisdizione unitaria con un unico CSM o più CSM per varie giurisdizioni;


2. CSM unitario e diviso in sezioni in relazione alle varie articolazioni della magistratura;


3. CSM distinti per la magistratura giudicante e quella requirente;


4. presidenza del CSM (attribuita al Presidente della Repubblica - da coordinare con un'eventuale riforma in senso presidenziale o semipresidenziale della forma di Governo - ovvero necessariamente ad un componente dell'organo eletto dal Parlamento) e relativa vicepresidenza;


5. espressa menzione in Costituzione del metodo elettorale e diversificazione delle quote di appartenenza degli eletti rispettivamente dal Parlamento e dalla magistratura (il che comporta ovviamente un diverso peso nella rappresentanza e nel bilanciamento dei poteri).


Accanto alle disposizioni relative al CSM (che come si è visto sono dirette a tutelare la magistratura nel suo complesso), la Costituzione prevede una serie di garanzie per i giudici singolarmente considerati (articolo 107, l'ultimo comma del quale prevede che il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalla legge).
Sempre l'articolo 107 prevede che i magistrati (e quindi anche i pubblici ministeri) si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni.
Il pubblico ministero fa parte dell'ordine giudiziario in una posizione particolare (articolo 73 dell'ordinamento giudiziario) e a tale organo vengono attribuite una pluralità di funzioni relative a diverse materie (non solo penale ma anche civile e amministrativo, con la sorveglianza sul servizio dello stato civile); con tale termine si indica in definitiva un complesso di uffici cui è demandato il compito di proporre azioni o intervenire nei giudizi promossi da privati.
Storicamente il pubblico ministero è nato come organo di collegamento tra le autorità politiche e quelle giurisdizionali e, almeno nel nostro ordinamento, la sua evoluzione è coincisa con un progressivo affrancamento da tale situazione, tanto che la dottrina prevalente ritiene che la Costituzione lo pone in una posizione di soggezione solo alla legge, anche se in realtà tale guarentigla di riferisce in sostanza all'ufficio più che al singolo magistrato appartenente all'ufficio.
La legge del 1865 prevedeva che i pubblici ministeri fossero un ruolo a sé; successivamente si è passati alla unificazione dei ruoli e nell'ordinamento giudiziario del 1941 il pubblico ministero era alle dipendenze del ministro della giustizia. Nel 1946 il pubblico ministero, pur restando sotto il controllo del ministro, godeva di garanzie di indipendenza dal potere esecutivo.
Tale organo deve vigilare sulla osservanza della legge, sulla pronta e regolare amministrazione della giustizia, sulla tutela dei diritti dello Stato, delle persone giuridiche e degli incapaci e anche per questo si dice che è organo imparziale (dovendo, per esempio, acquisire nelle indagini preliminari anche prove a difesa dell'indagato, chiedere l'assoluzione, ecc). Esistono quindi vari modelli e figure di pubblici ministeri, e sono previsti anche presso la Corte dei conti, i tribunali militari e la Corte costituzionale integrata nei giudizi di accusa, pur essendo il pubblico ministero che agisce in materia penale il modello di riferimento più rilevante.
L'organizzazione degli uffici del pubblico ministero si articola in procure (presso le preture e il tribunale) e procure generali (presso le corti di appello e presso la Cassazione).
Per quanto riguarda l'indipendenza del pubblico ministero la formula del citato ultimo comma dell'articolo 107, che pure rimette al legislatore ordinario la disciplina del pubblico ministero, viene generalmente interpretata nel senso che vi debbano comunque essere garanzie per il pubblico ministero e il comma primo di tale articolo estende agli stessi la garanzia di inamovibilità. Ugualmente gli articoli 105 e 106 estendono a tutti i magistrati le garanzie assicurate dall'esistenza del CSM e dal sistema di nomina del concorso.
La natura giuridica del pubblico ministero è stata variamente dibattuta in dottrina. Se ne è affermata anche la natura amministrativa mentre generalmente viene riconosciuta la natura giudiziaria, come pure è stato ritenuto da taluno che tale organo abbia un carattere neutrale.
Le proposte e i disegni di legge all'esame del comitato generalmente equiparano, con riguardo alle garanzie, la posizione del pubblico ministero a quelle dei giudici. Per quanto riguarda le carriere degli stessi le proposte sono variamente articolate e devono essere lette anche in relazione a quanto previsto per il CSM.
L'articolo 112 della Costituzione prevede che il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale. Secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 22/1959) ciò esclude qualsiasi discrezionalità in ordine all'opportunità del promuovimento dell'azione stessa.
La dottrina ha inoltre collegato la disposizione dell'articolo 112 con quella dell'articolo 3 (principio di uguglianza).
Il ruolo del pubblico ministero anche in relazione all'esercizio dell'azione penale, è stato ridisegnato con l'introduzione del processo accusatorio, sicché dovrebbe (tendenzialmente) presentarsi come organo di ricerca (non di istruzione), di richiesta (non di decisione), di azione (e non di giudizio).
L'accentuazione del carattere di parte del pubblico ministero conseguente alla riforma del processo penale secondo alcune proposte dovrebbe quindi suscitare una riforma della figura del pubblico ministero.
La maggior parte delle proposte e dei disegni di legge all'esame del comitato mantiene generalmente la previsione dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale, sia pur con varie precisazioni ed aggiunte. Altre proposte articolano invece un differente meccanismo in virtù del quale l'esercizio della stessa viene determinato sulla base di criteri determinati dal Parlamento.
Riepiloga quindi, sinteticamente, le questioni che il Comitato dovrà affrontare, nel quadro della complessiva problematica afferente la magistratura:


1) scelta tra unità e pluralità delle giurisdizioni;


2) la valutazione se la sottoposizione soltanto alla legge debba essere riferita dalla Costituzione soltanto ai giudici ovvero anche ai pubblici ministeri (e, in tal ultimo caso, se riguardi i singoli ovvero l'ufficio);


3) la scelta se dare vita ad un solo organo di autogoverno per tutte le magistrature (eventualmente diviso per sezioni) o se mantenere ovvero costituzionalizzare l'attuale situazione, che contempla distinti organi di autogoverno per le magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e tributaria;


4) la ulteriore scelta se prevedere sia per la magistratura giudicante che per quella requirente un unico CSM, eventualmente diviso in due sezioni, ovvero se creare due CSM diversi per giudici e pubblici ministeri;


5) la questione della presidenza dell'organo (o degli organi) di autogoverno, problema che risulta in parte condizionato dalle opzioni che saranno adottate in materia di forma di governo. Inoltre, nel caso si mantenga la presidenza del CSM in capo al Presidente della Repubblica, occorre valutare se esplicitare o meno in Costituzione gli eventuali poteri di quest'ultimo relativamente alla fissazione dell'ordine del giorno;


6) la questione dei membri di diritto del CSM, con particolare riferimento alla presenza o meno - eventualmente senza diritto di voto e con la sola facoltà di formulare proposte e richieste - del ministero di grazia e giustizia, nonché, in ipotesi, dell'avvocatura generale dello Stato;


7) la questione della composizione dell'organo di autogoverno, che si pone sia nel caso di organo unico, sia nel caso di organo unico diviso per sezioni rispetto alle funzioni giurisdizionali, sia ancora nel caso di suddivisione per sezioni relative l'una alla magistrautra giudicante e l'altra a quella requirente, sia, infine, nel caso di più organi di autogoverno come attualmente conformati. Tale questione riguarda ovviamente i rapporti numerici tra la componente togata e quella laica e, con riferimento a quest'ultima, la ulteriore valutazione se debba esservi una predeterminazione della quota riservata agli avvocati;


8) la scelta se inserire nella Costituzione ovvero se rinviare alla legge ordinaria la disciplina delle modalità di elezione (o di nomina) delle due componenti;


9) l'ipotesi di modificare eventualmente la durata del mandato. Si deve segnalare in proposito che risulta esservi unanimità in ordine alla non rieleggibilità;


10) la questione dei poteri del CSM, con particolare riferimento alla eventualità di sancire espressamente la esclussione di poteri di indirizzo politico. Tale eventuale esigenza - esplicitamente recepita nella proposta di legge A.C. 3064 - si pone evidentemente in relazione non già all'attuale testo della Costituzione, che non attribuisce poteri di indirizzo politico al CSM, bensì alla prassi. La questione si porrebbe inoltre in termini distinti nel caso di più organi di autogoverno ovvero di unico organo diviso in sezioni;


11) la questione della impugnazione di provvedimenti del CSM, che è ovviamente condizionata dalle scelte adottate sulla unicità ovvero pluralità delle giurisdizione;


12) la questione della incompatibilità con le funzioni di magistratura, nonchè quella delle eventuali incompatibilità successive all'esercizio del mandato di componente del CSM;


13) la questione dell'accesso alla magistratura, che riguarda sia l'eventuale esclusione di modalità di accesso diverse dal pubblico concorso, sia l'ipotesi di concorsi unici con successiva separazione delle funzioni o delle carriere e con eventuale possibilità di passaggi dall'una all'altra funzione o carriera;


14) la scelta se la garanzia dell'inamovibilità debba riguardare indistintamente tutti i magistrati ovvero soltanto i guidici e se, con riferimento ai pubblici ministeri, possano essere introdotte deroghe per assicurare l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale in tutto il territorio della Repubblica;


15) la questione della titolarità dell'azione disciplinare, se, cioè, essa debba essere attribuita solo al ministro ovvero al ministro e al procuratore generale presso la Corte di cassazione ovvero ancora al ministro per il tramite del procuratore generale. Alcuni progetti di legge prevedono inoltre in materia un obbligo di relazione al Parlamento;


16) la problematicità dell'obbligatorietà dell'azione penale: alcuni progetti prevedono la pura e semplice conferma della attuale previsione costituzionale; altri la obbligatorietà "secondo le modalità stabilite dalla legge"; altri ancora stabiliscono che il Parlamento indichi le priorità in materia; altri infine, nel confermare l'obbligatorietà, prevedono che il ministro riferisca annualmente al Parlamento dell'adempimento dell'obbligo e sull'uso dei mezzi di indagine.


Tutte le questioni dovranno essere affrontate nelle loro interconnessioni ed altresì ispirandosi ad alcuni principi di carattere generale, quali la terzietà del giudice, l'effettiva parità delle parti nel processo, l'autonomia e l'indipendenza, la responsabilità e l'autogoverno, l'esclusione di funzioni politiche, il bilanciamento fra i poteri e nei poteri, l'effettività dell'obbligatorietà dell'azione penale. Riguardo a tale ultimo principio, occorre tener presente l'attuale situazione, caratterizzata prevalentemente da una sostanziale discrezionalità; peraltro, se si intendesse esplicitamente rinunciare alla obbligatorietà, occorrerebbe ovviamente misurarsi con i problemi posti dall'articolo 3 della Costituzione e con l'esigenza di assicurare comunque la sicurezza dei cittadini. Infine, le soluzioni adottate dovranno ovviamente essere tali da rispondere in maniera effettiva alla domanda di giustizia che proviene dalla società.


Giuliano URBANI, Presidente, ringrazia il relatore per il lavoro svolto e per l'onestà intellettuale dimostrata: ciò consente al Comitato di avere un quadro complessivo delle problematiche da affrontare.
È noto che su diverse questioni le posizioni sono molto distanti; invita però i colleghi a non ripetere quanto già detto e a fare lo sforzo di ricercare per quanto possibile soluzioni accettabili dalla più larga maggioranza dei componenti del Comitato.
In riferimento a ciascuna problematica, sarebbe pertanto opportuno individuare i principi cui ispirare le soluzioni, soluzioni che sarebbe auspicabile che tenessero conto, per quanto possibile, delle ragioni degli altri. Certo nessuno è contrario ad alcuni principi di carattere generale quali: l'autonomia e l'indipendenza, la responsabilità e la terzietà dei giudici. Inoltre, nella individuazione delle soluzioni bisogna essere ispirati alla logica dei pesi e dei contrappesi che non deve però essere intesa come la logica delle ambiguità.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano), ringraziando il relatore per la esposizione svolta, tiene a sottolineare che esiste nel Comitato un accordo su alcuni principi di carattere generale cui nessuno è disposto a rinunciare, in misura maggiore di quanto appare all'esterno, seppure diverse siano le ipotesi di concreta attuazione degli stessi princìpi.
Si dichiara favorevole ad estendere a tutti i magistrati la sottoposizione soltanto alla legge, riferita dalla Costituzione ai giudici. A suo giudizio, però, è opportuno modificare anche il primo comma dell'articolo 101; al riguardo, ricorda che già durante i lavori dell'Assemblea Costituente erano state avanzate preoccupazioni sulla formulazione di tale comma. Le preoccupazioni in cinquanta anni si sono acuite, per cui sarebbe favorevole a prevedere che la giustizia sia amministrata in nome della legge. La ragione di tale modifica coinvolge, a suo giudizio, il tema del rapporto tra i poteri e il riferimento alla «legge» lascerebbe meglio intendere come tale rapporto deve essere inteso. Sottolineando che la Costituzione è stata certamente molto sintetica in materia di giustizia - e ciò ha determinato una libertà della prassi - ritiene opportuno che la Costituzione intervenga in materia più incisiva sulla questione dell'accesso alla magistratura, che deve avvenire per concorso (che, a suo giudizio, deve essere unico per giudici e per pubblici ministeri e deve riguardare tutti gli operatori della giustizia, anche gli avvocati); non si dovrebbe inoltre escludere l'ipotesi di prevedere dei tirocini oppure delle verifiche di professionalità.
Sulla questione della separazione delle funzioni, affermata l'ipotesi di unicità di accesso, sarebbe favorevole a precisare meglio il disposto dell'ultimo comma dell'articolo 107, demandando nel contempo alla legge ordinaria la previsione di vincoli precisi per la possibilità di passagio da una funzione all'altra.
Considera assai delicata la questione delle incompatibilità, poiché a fronte di un potere politico non forte si è determinata negli ultimi anni una condizione di invasività dell'ordine giudiziario; pertanto, sarebbe favorevole a prevedere nella Costituzione limiti precisi alle incompatibilità.
Ricorda che il Consiglio superiore della magistratura svolge tre diverse funzioni: funzioni amministrative, giurisdizionali e paranormative; di queste ultime, però, non vi è traccia alcuna nel disposto dell'articolo 105 e di fatto tali funzioni sono divenute invadenti, tanto da potere configurarsi come funzioni politiche. Al riguardo, ricorda che già la Commissione Bozzi aveva proposto di modificare l'articolo 108 nel senso di specificare che le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite «esclusivamente» con legge. A suo giudizio, quindi, l'esercizio delle funzioni paranormative hanno determinato uno stato di confusione, che in qualche modo va risolto.
La problematica relativa alla disciplina dell'organo di autogoverno va affrontata sotto ogni profilo con grande chiarezza, considerando anche i rapporti tra tale organo e il ministro di grazia e giustizia.
Altra questione rilevante concerne l'accertamento della responsabilità disciplinare dei magistrati. Al riguardo, non esprime critiche sul modo con il quale finora è stata esercitata tale funzione; riterrebbe però opportuno garantire una prevalenza alla componente laica nella sezione disciplinare del CSM.
Osserva poi che nessuno certamente vorrebbe rinunciare al principio della obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale; invita però a considerare che la situazione attuale, soprattutto dal punto di vista normativo, è radicalmente mutata.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), sottolineando che il suo intervento sarà interlocutorio, ringrazia il relatore per la dettagliata esposizione svolta.
Osserva che finora non è stato detto se è opportuno mantenere nella Costituzione il divieto della istituzione di giudici speciali. A suo giudizio, tale divieto deve essere mantenuto per quanto riguarda i giudici speciali penali, mentre potrebbe rivelarsi inutile per quanto riguarda la istituzione di altri giudici e particolarmente per quelli destinati a risolvere specifiche controversie (ad esempio le controversie locatizie).
Riterrebbe poi opportuna una riflessione sulla disposizione di cui al terzo comma dell'articolo 111, che prevede che contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso per Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
Condivide le indicazioni di metodo formulate dal Presidente; auspica però che nel corso del dibattito siano ben individuati i principi e le problematiche, invitando tutti a non ricercare delle soluzioni rimanendo prigionieri dell'esistente. Bisogna pertanto fissare nella Costituzione i principi fondamentali, demandando il resto alla legislazione ordinaria, e comunque discutere sulla base di una conoscenza reale dei problemi. Al riguardo, non condivide - alla luce di precisi dati di fatto - l'opinione secondo cui vi sarebbe una crisi del processo disciplinare.


Giuliano URBANI, Presidente, rinvia il seguito della discussione sui temi relativi all'ordinamento giudiziario alla seduta già convocata per martedì 25 marzo alle ore 9,30.


La seduta termina alle 13.