COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MARTEDÌ 25 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI


La seduta comincia alle 10.


Il Comitato prosegue la discussione sui temi relativi all'ordinamento giudiziario.

Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) osserva, in primo luogo, che i temi in discussione sono assai complessi ed il dibattito finora si è sviluppato senza schematismi.
La magistratura ha svolto un ruolo di supplenza in modo straordinario, specie durante i periodi del terrorismo e di tangentopoli.
E’ noto che le democrazie sono meccanismi delicati che non sopportano a lungo le supplenze perchè queste implicano modificazioni profonde degli istituti democratici. Quello che è avvenuto in questi anni ha comportato una trasformazione profonda della stessa magistratura, in particolare del ruolo svolto dalle procure. Non è certo, infatti, compito dei procuratori della Repubblica farsi interpreti delle esigenze dei cittadini, o intendere il proprio ruolo come una “missione” con tutte le implicazioni etiche che ogni missione comporta. Si è voluto in questi anni da parte di alcuni procuratori “realizzare” la giustizia (che è un compito nobile, importante ma arduo e comunque non di pertinenza dei procuratori) e si è immaginato che l’alterità dei valori perseguìti sovente affrancasse loro stessi dal rigoroso rispetto delle leggi (perchè anche le procedure implicano il rispetto delle leggi ed i mezzi con cui si è pervenuti a certi risultati non possono essere indifferenti). Osserva che questa critica tocca solo poche procure e aggiunge con grande onestà che gli uomini di certe procure rischiano ogni giorno la vita in alcune zone in cui imperversano alcuni poteri mafiosi. Cionondimeno laddove emergono distorsioni siffatte di un certo ruolo, laddove si manifesta più l’attenzione al consenso che il rispetto del codice si realizza una sorta di democrazia giudiziaria che non ha nulla a che vedere con la democrazia vera e propria, anzi ne è il suo contrario.
Tra l’altro la confusione di ruoli tra magistratura requirente e giudicante che, attraverso i meccanismi infernali dei media, si è instaurata nel Paese, ha finito per amplificare a dismisura la prima funzione che - non va dimenticato - è una funzione di parte a svantaggio della seconda che è, o dovrebbe essere, la vera risorsa di una democrazia compiuta.
Si soffermerà nel suo intervento sulle questioni della obbligatorietà dell’azione penale e della figura del pubblico ministero, auspicando da parte di tutti chiarezza di intenti perchè altrimenti non si riuscirà a formulare concrete ipotesi di riforma.
Il precetto costituzionale di cui all’articolo 112 contiene una formulazione breve, concisa e lapidaria che all’apparenza non sembra destare problemi di interpretazione: viceversa, nel corso degli anni è stata oggetto di numerose dispute interpretative. L’obbligatorietà dell’azione penale dovrebbe infatti comportare l’esclusione di qualsiasi discrezionalità in ordine all’opportunità o meno del promuovimento dell’azione; tuttavia, l’esercizio di tale azione è oggetto proprio di discrezionalità.
E’ noto che la discrezionalità è il luogo della politica, il luogo del consenso e non può essere attribuita a chi, con tutto il rispetto del ruolo, è riuscito a vincere un concorso. Invece spesso l’enorme massa di reati e la lentezza dei procedimenti ha permesso al pubblico ministero di ritagliarsi uno spazio di discrezionalità che è andato via via aumentando con l’aumentare delle inchieste per cui avviene nei fatti che molti processi vengono prescritti e nessuno sa perchè, altre indagini accelerate altre rallentate e nessuno sa perchè. Di fatto un uso esorbitante della discrezionalità che rende certi poteri avulsi dalla responsabilità. Questo non può continuare. A suo giudizio, pertanto, si sono determinate nel corso degli anni situazioni anomale e distorsioni che vanno eliminate, con la previsione anche di specifici contrappesi. E’ favorevole quindi alla separazione delle funzioni tra magistratura requirente e magistratura giudicante, come previsto in quasi tutti i paesi occidentali.
Anche se di questa separazione non ne fa un dogma, perchè confessa di non avere certezze in proposito, anzi, per certi aspetti, preferirebbe che il pubblico ministero non nascesse accusatore fin dall’università, per cui finisse per non applicare mai gli effetti dell’articolo 358 del codice di procedura penale.
Cita poi in dettaglio alcune considerazioni svolte dal Paolo Borsellino.
Auspicherebbe però che si potesse attuare una sorta di riequilibrio all’interno della magistratura, cominciando con il riequilibrare la figura del pubblico ministero con quella del GIP e con quello della difesa.
La figura del GIP, che dovrebbe avere funzioni di garanzie tra accusa e difesa, è di fatto depotenziata per molti motivi che il legislatore non ha saputo prevedere.
Non bisogna dimenticare che il GIP proprio nell’essere costretto a lavorare su atti formati da altri ha una sua implicita condizione di inferiorità rispetto al pubblico ministero. Una inferiorità che si accentua quando non possiede gli strumenti legislativi ed operativi per verificare a fondo le richieste dell’accusa.
Vuole che pubblico ministero e giudice penale non scambino il proprio ruolo nella stessa sede penale e che decisioni in tema di libertà personali venissero concentrate presso un organo come la corte d’appello, un organo estraneo all’impatto con le tensioni emotive del primo grado.
Si verifica troppo spesso che giovani uditori vengano mandato allo sbaraglio; sarebbe quindi utili prevedere un periodo di apprendistato ed incentivi economici. Un apprendistato lungo e necessario non solo per stabilire il grado di dottrina e di scienza raggiunto dall’aspirante ma anche il carattere; sarebbe anche utile prevedere testi psico-attitudinali e corsi più rigorosi come in Germania. Giudicare un proprio simile, togliergli la libertà è un’operazione difficile e dolorosa, ma necessaria: l’essenziale non è dimenticare che ci si muove in un’area dove alcuni beni sono irrisarcibili.
Ritiene poi non più rinviabile una riforma del Consiglio superiore della magistratura.


Il senatore Antonio LISI (gruppo alleanza nazionale) richiama i componenti del Comitato ad assumere posizioni chiare e determinate sui temi assai delicati che sono all'esame.
Nel merito, ritiene che il punto centrale riguardi l'attribuzione in via definitiva delle funzioni giudicanti e requirenti e ricorda la forte opposizione espressa dai pubblici ministeri contro l'eventuale ipotesi di separazione delle funzioni. Così facendo non si attenta alla autonomia e alla indipendenza del pubblico ministero, poiché non si disciplina la sua sottoposizione al potere esecutivo. A suo giudizio, quindi, si dovrebbe prevedere un unico concorso, ed un successivo tirocinio, inteso a garantire la specializzazione del pubblico ministero, l'assoluta imparzialità del giudice (che - come sosteneva Calamandrei - deve non soltanto essere, ma anche «apparire» terzo) e il diritto di difesa di tutti i cittadini. In tal modo si realizzerebbe una giustizia per tutti - mentre oggi la giustizia è solo per i «ricchi» - e una concreta parità tra accusa e difesa. Ritiene poi che l'attuale confusione tra ruolo del giudice e ruolo del pubblico ministero danneggi complessivamente l'immagine della giustizia. L'ipotesi da lui prospettata consente invece di individuare una netta demarcazione tra le funzioni del giudice e quelle del pubblico ministero.
È favorevole, a nome del suo gruppo, alla previsione della obbligatorietà dell'azione penale e ricorda che nel disegno di legge di cui è primo firmatario ha previsto che tale obbligatorietà deve essere applicata senza discriminazioni per categorie di reati. Nell'applicazione pratica, però, ciò non si realizza; invita, pertanto, a ripensare al disposto di cui all'articolo 112, ed allo stato non è in grado di offrire una soluzione concreta, né però condivide la soluzione proposta dal deputato Parenti. È certo che l'ipotesi di un'attribuzione definitiva delle funzioni consentirebbe al pubblico ministero di essere maggiormente responsabile dell'esercizio dell'azione penale e di non politicizzare tale azione. Ritiene, quindi, conseguenziale una modifica sostanziale del Consiglio superiore della magistratura che potrebbe rimanere unico, ma distinto in tre sezioni: una per i magistrati di cassazione; una per i giudici di merito; ed una infine per i pubblici ministeri.


Giuliano URBANI, Presidente, osserva che dal dibattito finora svoltosi sono emerse tre distinte questioni che riguardano: l'obbligatorietà dell'azione penale, la separazione delle funzioni tra giudice e pubblico ministero, la parità tra accusa e difesa.
Ritiene, in primo luogo, opportuno considerare che i cittadini interpretano l'obbligatorietà dell'azione penale nel senso che tutti i reati devono essere perseguiti; pertanto, nell'affrontare la questione, bisogna avere una visione globale delle aspettative dei cittadini.
La questione della separazione delle carriere può rischiare di dar luogo a numerose dispute; bisogna, pertanto, capire nel concreto come possa essere garantita realmente la terzietà del giudice. Infine, è opportuno considerare a fondo quali strumenti il cittadino ha a disposizione per difendersi concretamente anche nella fase delle indagini preliminari.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia), accogliendo l'invito del Presidente a non fare guerre di religione, rileva che il dibattito risente ovviamente dei modelli culturali elaborati nel corso degli anni. La vera questione è quella del rapporto tra la giustizia ed il cittadino; in proposito, occorre rilevare che la giustizia è amministrata in nome - e non già in conto - del popolo, in quanto quest'ultimo elabora, attraverso i suoi rappresentanti, una legislazione alla quale i giudici sono soggetti.
La formulazione proposta dal relatore - secondo la quale non solo i giudici, ma tutti i magistrati sono soggetti soltanto alla legge - è a suo giudizio assai pericoloso. Infatti, con il pretesto di essere soggetti soltanto alla legge, i pubblici ministeri sono diventati un potere diffuso. Ciascun sostituto ha potuto così stabilire in completa autonomia come e nei confronti di chi esercitare l'azione penale. Non a caso, invece, si parla di ufficio del pubblico ministero, e non anche di ufficio del giudice. Pertanto il principio secondo cui i giudici - e solo i giudici - sono soggetti unicamente alla legge deve essere ancora salvaguardato, distinguendo chiaramente le due funzioni, che si sono invece sovrapposte fino a diventare di fatto una sola.
Definire il pubblico ministero una «parte imparziale» è in realtà una contraddizione in termini. La funzione del pubblico ministero è una funzione di difesa sociale, tipica del potere esecutivo. Il pubblico ministero esercita cioè la pretesa punitiva dello Stato, disponendo a tal fine della polizia giudiziaria: e questo non soltanto con il vigente codice di procedura penale, ma anche ai sensi di quello abrogato. In quanto dispone della polizia giudiziaria, il pubblico ministero - occorre ribadirlo - non è organo della giurisidizione, ma dell'esecutivo. Peraltro il fatto che egli non sia stato abituato a dirigerla ha creato notevoli problemi, fino a determinare la vera e propria paralisi della polizia giudiziaria stessa.
Il problema determinatosi in questi anni è che la funzione di difesa sociale propria del pubblico ministero ha finito per trasferirsi anche in capo al giudice, il quale si è quindi sentito investito del medesimo compito. Nell'abbraccio mortale con il pubblico ministero, il giudice ha perso, in effetti, l'identità della propria funzione.
Deve esservi pertanto un tipo di formazione che dia a ciascuno le sue proprie - e diverse - categorie mentali. Né vale asserire che l'assuefazione alle funzioni svolte può determinare nel pubblico ministero un eccesso di propensioni accusatorie. Al contrario, è assai pericoloso che chi si sia formato una mentalità da accusatore possa poi trasferirsi nella magistratura giudicante; del pari, chi ha una mentalità da giudice finisce per essere un pubblico ministero dimezzato. La società moderna esige in effetti competenza e professionalità, dalle quali deriva equilibrio nell'esercizio delle funzioni. Si assiste oggi allo spettacolo dei pubblici ministeri che fanno i «pellegrini» nelle carceri alla ricerca di qualcuno che abbia qualcosa da dire: è questa una prova di totale ed assoluta mancanza di professionalità.
Dalla chiara separazione deriverà altresì un bilanciamento dei poteri. Aver fatto della magistratura un potere autonomo è stato in effetti foriero - come presagiva Calamandrei - di conseguenze assai negative: si è dato vita, infatti, ad un potere autoreferente che può senza responsabilità stabilire di non applicare la legge ovvero di darne una interpretazione che di fatto crea la legge (il che non è ammissibile in un sistema che non è di common law). Lo stesso Togliatti riteneva democraticamente non accettabile fare della magistratura un potere del tutto autonomo.
La magistratura si è strutturata negli anni in correnti che sono veri e propri partiti, e che hanno dato un'impronta marcatamente politica al CSM (si pensi, per tacer d'altro, alla indecorosa lottizzazione dei capi degli uffici). Non vale al riguardo invocare il numero dei procedimenti disciplinari: in effetti, se non si appartiene ad alcuna corrente, non si è protetti. Ci sono invece magistrati intoccabili, nei cui confronti il CSM sostiene, quand'anche abbiano falsificato le prove in un processo, di non poter interferire nell'attività giurisdizionale.
Il CSM è oggi un organismo politico chiuso, avulso da ogni trasparenza, che non esercita un controllo democratico e nel quale i componenti laici non contano assolutamente nulla. Esso dà nei fatti, un indirizzo politico all'esercizio dell'azione penale. Atteso che il ministro di grazia e giustizia non conta allo stato nulla, bisogna quindi creare, attraverso una chiara imputazione di responsabilità, le condizioni perché il potere non diventi arbitrio. Occorre cioè costruire un sistema di regole che, salvaguardando l'indipendenza, crei anche la responsabilità inscindibilmente connessa all'esercizio del potere.
Oggi nei tribunali si celebrano processi alla storia; e l'azione penale è adoperata per perseguire avversari politici o economici. Il risultato è che i cittadini hanno paura di ogni forma di contatto con la giustizia, il che dimostra la loro profonda sfiducia in questa istituzione.
A loro volta, gli uffici del pubblico ministero appaiono essere in preda all'anarchia, in quanto i relativi capi debbono stare attenti ad evitare le sollevazioni dei loro sostituti.
Occorre pertanto che la legge sull'ordinamento giudiziario provveda in proposito, conformando in maniera adeguata gli uffici del pubblico ministero. Occorre inoltre costituzionalizzare il rapporto tra il pubblico ministero e la polizia giudiziaria. Ed occorre soprattutto ridare potere - e connessa responsabilità - al ministro di grazia e giustizia, ricordando che l'azione disciplinare deve rispondere a criteri di doverosità, e non già di opportunità politica come attualmente accade.
Quanto all'azione penale, appare evidentemente al di fuori di ogni possibilità umana, in una società complessa come quella attuale, realizzarne la obbligatorietà assoluta e totale, che significherebbe il suo contemporaneo promuovimento nei confronti di tutte le notizie di reato. È quindi necessario disciplinarne l'obbligatorietà in maniera tale che il suo esercizio risulti trasparente e responsabile. Tale responsabilità non può ovviamente esser fatta valere se non dal Parlamento. Tanto più oggi, alla luce dell'auspicio che si riesca a realizzare una compiuta alternanza nell'esercizio del potere politico, il ministro di grazia e giustizia deve quindi poter costituire il punto di raccordo della politica criminale nel nostro paese, assumendosi le relative responsabilità politiche. Alla luce della ricordata impossibilità di realizzare una obbligatorietà assoluta e totale, l'esercizio dell'azione penale deve in altri termini rispondere a principi di interesse pubblico, che non vanno ovviamente intesi come sinonimo di arbitrio, bensì come quelli che debbono necessariamente guidare l'azione dei pubblici poteri.
Oggi, al contrario, nessuno risponde delle direttive date in materia di difesa della società. Vi è uno scollamento totale, nel quale la magistratura costituisce - come detto - un potere autoreferente e il sindacato ispettivo parlamentare risulta del tutto inutile, in quanto il governo, privo di poteri, è incapace di dare risposte. Si deve pertanto riportare tutto in un circuito di controllo democratico, governato da principi di trasparenza e di responsabilità.
Una particolare riflessione occorre inoltre compiere in ordine all'esigenza di garantire anche ai pubblici ministeri l'inamovibilità. Si deve sempre tener presente, al riguardo, che il pubblico ministero rappresenta lo Stato, per cui non risulta ammissibile che non vi siano strumenti per convincere i suoi magistrati ad accettare alcune sedi disagiate. Forse tali sedi dovrebbero esser chiuse, se non c'è nessuno che intende coprirle? Pertanto, pur con tutte le garanzie del caso, occorre far venire meno l'inamovibilità assoluta dei pubblici ministeri: la potestà dello Stato deve in effetti potersi esercitare dovunque vi sia necessità di difesa sociale. Il giudice, al contrario, deve essere del tutto inamovibile, in quanto precostituito per legge.
Queste, e non altre, sono le basi minime cui non può rinunciare uno Stato che sappia proteggere se stesso ed i propri cittadini e voglia nel contempo assicurare le garanzie di questi ultimi, nell'ambito di un sistema caratterizzato dalla responsabilità e dalla trasparenza.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) dissente, in primo luogo, dalle analisi sul rapporto tra giustizia e politica svolte sia dal deputato Parenti che dal senatore Loiero. Ribadisce che il sistema attuale secondo cui l'applicazione della legge è attribuita ad un ordine autonomo ed indipendente rappresenta una conquista cui non si deve in nessun modo rinunciare.
Se, in un dato momento, l'applicazione della legge penale assume un rilievo eccessivo, ciò può dipendere da due fattori: o da un eccesso di legislazione penale - che sta al Parlamento ridurre - o da un eccesso di illegalità - ed è quanto accaduto in Italia in questi anni - cui può contribuire l'inadeguata opera di prevenzione delle leggi e della pubblica amministrazione. In ogni caso è improprio imputare tale situazione alla magistratura che ha la funzione ed il dovere di applicare la legge in assoluta indipendenza.
È stato detto che negli ultimi anni si è registrato uno squilibrio delle parti nel processo. Ciò è vero, ed è dipeso, come è noto, da interventi della Corte costituzionale e del legislatore che hanno profondamente alterato il disegno del codice di procedura penale. Ma la strada per porre rimedio a tale situazione è quella della legislazione ordinaria, senza mettere in discussione i principi fondamentali fissati dalla Costituzione.
Tra questi principi vi è quello della indipendenza, che deve riguardare non solo i giudici ma anche il pubblico ministero. È in ragione di tale indipendenza che - a fronte della diffusa illegalità manifestatasi in questi anni nel nostro Paese - è stata possibile l'opera meritoria della magistratura anche nei confronti di detentori del potere politico ed economico, come impone il principio di uguaglianza.
Concorda pertanto con la proposta del relatore di sostituire nel secondo comma dell'articolo 101 della Costituzione la parola «giudici» con quella «magistrati» per rendere chiaro il principio - peraltro già ricavabile dal sistema costituzionale - che anche i pubblici ministeri, non solo i giudici, sono soggetti soltanto alla legge.
Non condivide l'interpretazione del ruolo del pubblico ministero proposta dal deputato Parenti. Ricondurre il pubblico ministero nell'orbita del potere esecutivo contraddirebbe il principio di indipendenza e costituirebbe un grave arretramento. Non è vero che l'esercizio dell'azione penale, essendo in funzione di difesa sociale rimandi al potere esecutivo: l'azione penale, infatti, deve rispondere esclusivamente all'unico criterio della applicazione della legge, e non a quel complesso di criteri di ordine politico cui ispira la sua attività il potere esecutivo.
L'indipendenza del pubblico ministero ha numerose implicazioni. Si riferisce in particolare alla garanzia della inamovibilità. Osserva al riguardo, che l'esigenza di presenza su tutto il territorio concerne non solo i pubblici ministeri ma anche i giudici; ma ad essa si può dare risposta con legge ordinaria, prevedendo degli incentivi per la scelta delle sedi più disagiate, senza incidere sulla garanzia della inamovibilità.
Quanto alla obbligatorietà della azione penale, essa si collega direttamente al principio di eguaglianza. Non è vero che, oggi, la obbligatorietà sia sostituita, nella pratica, dalla assoluta discrezionalità, come in alcuni interventi si è detto. È vero, invece, che l'eccessività di legislazione penale, da un lato, e le disfunzioni del sistema-giustizia, dall'altro, impediscono, di fatto, il perseguimento in tempi accettabili di tutti i reati. La questione va affrontata, in sede di legislazione ordinaria, senza rinunciare al principio di cui all'articolo 112 della Costituzione. Alcune strade sono state indicate dal dibattito dottrinale nel rispetto del principio di uguaglianza sancito nella Costituzione: ampia depenalizzazione; estensione della procedibilità a querela per reati la cui offensività sociale sia ridotta; non procedibilità del fatto per irrilevanza dell'offesa penale. Dissente, invece, dall'ipotesi che sia il Parlamento ad indicare le categorie di reati da perseguire.
Sulla questione della separazione delle carriere, osserva che essa è stata posta dal deputato Parenti a partire da una concezione del pubblico ministero che non condivide. Ma anche a prescindere da ciò, ritiene che l'eventuale separazione delle carriere non avrebbe alcun rilievo in ordine alla esigenza di «terzietà» del giudice, mentre, al contrario, appiattendo fatalmente la figura del pubblico ministero sulla polizia giudiziaria e svincolandolo dalla cultura della giurisdizione, si risolverebbe in una minore garanzia per i cittadini. Inoltre, favorirebbe una «regressione» del pubblico ministero nell'orbita del potere esecutivo compromettendone l'indipendenza.
Ritiene invece possibile, ma con legge ordinaria, regolare il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti, ovviando così agli inconvenienti cui dà luogo l'attuale situazione. In tal senso, del resto, esistono già diversi disegni di legge all'attenzione del Parlamento.
Non condivide i giudizi negativi espressi sull'operato del Consiglio superiore della magistratura e ritiene che una valutazione seria al riguardo dovrebbe passare attraverso una analisi più attenta ed obbiettiva. Né è favorevole all'ipotesi di modificare la composizione del Consiglio limitando la rappresentanza della componente togata. Va tenuto presente al riguardo che l'autonomia dell'ordine giudiziario - garantita dall'autogoverno - è espressione indefettibile del principio di indipendenza. Non vi sarebbe più autogoverno se venisse alterato l'attuale equilibrio tra componente togata e componente «laica». Ritiene poi contraddittorio, di fronte a critiche di eccesso di politicizzazione del Consiglio, proporre un allargamento, all'interno di esso, della rappresentanza politica espressa dal Parlamento.
Infine, considerato che tutte le proposte riaffermano il principio di indipendenza, auspica che non siano introdotte nella Costituzione modificazioni che non sarebbero coerenti con tale principio e darebbero luogo ad un grave arretramento del nostro sistema.


Giuliano URBANI, Presidente, posto che è favorevole a realizzare una riforma della giustizia che garantisca l'autonomia e l'indipendenza della magistratura dal potere esecutivo, ritiene che le riforme costituzionali debbano avvenire attraverso un patto tra le forze politiche. Pertanto, invita tutti, e in particolare il senatore Russo, a considerare che a giudizio di una parte numerosa del paese c'è necessità di una riforma della disciplina costituzionale della materia. Inoltre, sulla questione dell'eccesso di illegalità, fa presente che il professor Conso ha recentemente dichiarato che l'illegalità è rappresentata anche da una violazione sistematica delle norme processuali.


Il senatore Russo ha poi giustamente dichiarato che le Costituzioni devono essere parsimoniose nella individuazione dei principi: bisogna però consideare che si sta tentando di affermare principi di maggiore responsabilità democratica, legati alla realizzazione dell'alternanza politica nella gestione del potere, il che richiede uno sforzo di fiducia reciproca. Rinvia, infine, il seguito del dibattito alla seduta già convocata per domani mercoledì 26 marzo alle ore 15.


La seduta termina alle 13,15.