COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 26 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI


La seduta comincia alle 15,25.

Il Comitato prosegue la discussione sui temi relativi all'ordinamento giudiziario.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva in primo luogo che è necessario creare i presupposti costituzionali di un sistema di controllo della legalità equilibrato, autorevole ed efficiente.
Non è vero che oggi i cittadini - come è stato detto - non hanno fiducia nella giustizia, anzi oggi più che mai è forte la domanda di giustizia, determinando un'estensione dell'area del diritto e un restringimento di quella della discrezionalità.
Allora, bisogna chiedersi se il sistema di controllo della legalità nel paese è efficiente e se è in grado di offrire le risposte desiderate. A suo giudizio, è opportuno prevedere nella Costituzione strumenti deflattivi. Ritiene infatti che la caratteristica delle società complesse di vedere aumentare il numero dei conflitti, debba essere risolta non affidando tutte le soluzioni di questi conflitti alla giurisdizione togata.
Osserva però che il problema non concerne solo l'ingolfamento del sistema nel suo complesso, per cui non sarebbero sufficienti solo strumenti deflattivi; infatti il sistema è caratterizzato insieme da inefficienza e da inutile afflittività. Bisogna quindi cercare un'intesa possibile per garantire un sistema di controllo che sia sì meno afflittivo, ma più efficiente. Dunque, è opportuno conservare il potere di annullamento degli atti della pubblica amministrazione.
Non è poi possibile rinunciare all'autonomia e all'indipendenza della magistratura, né la stessa può essere indebolita.
Sulla questione della disciplina dell'organo di autogoverno, osserva che non può esserci autogoverno se non c'è piena rappresentatività; né può esserci autogoverno senza prevedere un potere paranormativo o regolamentare. È vero che ci possono essere rischi di corporativismo, ma la proposta del suo gruppo prevede una strutturazione del CSM su due piani, per cui nelle sezioni riunite ogni singola categoria risulta minoritaria.
Ritiene poi che la questione del pubblico ministero non possa condizionare l'intera riforma costituzionale. Non vi sono ragioni di principio ostative alla separazione; anche questa può infatti contribuire al rafforzamento del controllo di legalità. Anzi, osserva che la separazione delle funzioni comporterebbe un rafforzamento del pubblico ministero, che sarebbe svincolato dai limiti posti alla giurisdizione, come ad esempio quello della competenza territoriale.
Non ritiene che dalla separazione delle funzioni deriverebbe necessariamente la sottoposizione del pubblico ministero a un controllo del potere esecutivo, in quanto la funzione del pubblico ministero non è rapportabile a quella dell'esecutivo. Pertanto, non è giusto trincerarsi nella tripartizione classica dei poteri; vi è ormai infatti un autonomo potere neutrale, diverso dai tre poteri tradizionali.
È convinto personalmente che dovrebbe andarsi verso la separazione, ma crede non ve ne siano ancora le condizioni culturali e politiche necessarie.
Non condivide la proposta del relatore di prevedere all'articolo 101 che «i magistrati sono soggetti soltanto alla legge», perché il pubblico ministero dovrebbe piuttosto seguire il modello dell'Avvocatura dello Stato o, meglio, delle direzioni antimafia.
In questa prospettiva, si può ipotizzare un pubblico ministero come una struttura unica e indipendente, che sia il motore di controllo della legalità. Si domanda però se questa riforma possa essere realizzata nel breve periodo a disposizione. Una riforma che nessuna magistratura vuole, né è contenuta nelle proposte di legge all'esame.
Osserva poi che di fronte a tale struttura, che sarebbe dotata di un potere enorme, la parità fra accusa e difesa sarebbe illusoria. Né un simile pubblico ministero, così forte, sarebbe bilanciato dalla terzietà del giudice. La forza di questo pubblico ministero aumenterebbe, inoltre, se non vi fosse l'obbligatorietà dell'azione penale.
Ribadisce che il dibattito culturale nel paese è arretrato rispetto a una riforma di questa ampiezza e allora la soluzione concretamente percorribile è quella contenuta nel documento del Comitato di coordinamento fra le Magistrature e l'Avvocatura dello Stato, che propone, di fronte all'espansione dell'area di giurisdizione ad azione pubblica nell'interesse generale, di intervenire in termini di alternatività e graduazione delle sanzioni alla tutela di interessi che oggi ricevono protezione solo in sede penale, procedendo nel contempo ad una vasta depenalizzazione, e attribuendo a misure risarcitorie valore deflattivo rispetto alla sanzione penale.
Conclusivamente, se non esiste oggi una convergenza su una vera rivoluzione copernicana quale quella da lui prospettata, ritiene opportuno imboccare strade più realistiche.


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) osserva, al contrario del senatore Pellegrino, che si può e si deve, seppure nel breve tempo a disposizione, tentare di fare qualcosa nella direzione del cambiamento.
Partendo dalla inefficienza attuale dei controlli di legalità, ritiene difficile pensare di realizzare interventi deflattivi lasciando invariata la magistratura ordinaria, che rappresenta il vero problema. Perciò, non è favorevole a prevedere un giudice unico, per non far propagare anche alla giuridizione amministrativa e contabile i problemi di quella ordinaria.
È opportuno allora fare uno sforzo di mediazione per individuare le soluzioni più praticabili sulle seguenti questioni: separazione delle funzioni; parità tra accusa e difesa; inamovibilità; CSM; obbligatorietà dell'azione penale.
Sulla questione della separazione delle funzioni, osserva in primo luogo che nessuno vuole mettere in discussione l'indipendenza e l'autonomia della magistratura, indipendenza ed autonomia salvaguardabili anche se si va verso la separazione delle funzioni. Allora, bisogna valutare se nel sistema attuale la promiscuità tra le funzioni sia o meno utile. A suo giudizio, tale promiscuità, che non esiste in nessun paese del mondo, impedisce la reale parità tra le parti nel processo.
È poi favorevole a prevedere nella Costituzione il principio di parità tra accusa e difesa, per una serie di motivazioni che appartengono alla storia della civiltà giuridica.
Sulla questione della inamovibilità, bisogna introdurre temperamenti per assicurare la copertura delle sedi disagiate - come avviene nella carriera dei diplomatici - in modo da consentire al CSM di distribuire meglio i magistrati.
Sottolinea che è opportuno stabilire principi che garantiscano la libertà e l'indipendenza del singolo magistrato e non della corporazione nel suo complesso. Oggi, invece, il CSM condiziona ogni passo del singolo magistrato (ad esempio per la progressione in carriera); la sua articolazione in correnti costituisce un vero pericolo per la libertà dei singoli magistrati. Allora, bisogna pensare ad un nuovo modello organizzativo per garantire e preservare l'indipendenza dei singoli, ciò anche senza modificarne le funzioni. Si riferisce in particolare alla possibilità di aumentare il numero della componente laica.
Osserva poi che l'esercizio dell'azione penale deve restare obbligatorio, né può essere affidata al Parlamento l'individuazione dei reati di maggiore allarme sociale da perseguire. Il problema però è che da tempo non si indaga più su notizie di reato, bensì su singole persone. E allora bisogna precisare il legame dell'esercizio dell'azione penale con l'esistenza di una notizia di reato.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) è favorevole a prevedere all'articolo 101 che la soggezione solo alla legge riguardi sia il giudice che il pubblico ministero.
Osserva che la separazione delle funzioni di per sé non significa la sottoposizione del pubblico ministero al potere esecutivo, se accompagnata da garanzie di indipendenza e autonomia dello stesso pubblico ministero. A suo giudizio, è però più opportuno demandare alla legislazione ordinaria la individuazione dei casi in cui è consentito il passaggio da una funzione all'altra.
Sulla questione della inamovibilità, sottolinea che già il disposto dell'articolo 107 non esclude i trasferimenti senza il consenso degli interessati; quindi, la legislazione ordinaria potrebbe risolvere la questione delle sedi disagiate, prevedendo a tal fine meccanismi oggettivi che evitino - s'intende - di condizionare i magistrati.
Si tratta poi di trovare una formulazione concreta per garantire il principio della parità tra accusa e difesa, in primo luogo assicurando effettivamente la difesa per i non abbienti.
Dunque, per molte questioni ritiene che la soluzione possa esssere trovata non attraverso una modifica alla Costituzione, bensì con legge ordinaria.
Rileva infine che non può esistere un esercizio effettivo in tutti i casi dell'azione penale; l'obbligatorietà costituisce quindi una indicazione di principio.


Il deputato Rocco BUTTIGLIONE (gruppo misto-CDU) osserva che per orientarsi nel difficile compito di riformare il sistema delle garanzie ci si deve domandare quali siano i beni che devono essere garantiti e che ci sta a fare il sistema delle garanzie.
Il bene primario che deve essere garantito è la libertà del cittadino ed il libero esercizio da parte di esso dei propri diritti e delle proprie facoltà. Due sono le forme principali in cui la minaccia può esplicitarsi. La prima proviene da un qualunque soggetto che con la violenza o con l'inganno privi il cittadino della vita, della libertà, o della proprietà o comunque del pieno esercizio dei suoi diritti.
La legge deve proteggere i cittadini dal crimine e dai criminali, deve punire i criminali stessi e tutelare un ambiente generale in cui i cittadini possono agire senza timore. È, questo, ciò che gli antichi chiamavano «tranquillitas ordinis».
La seconda minaccia alla libertà del cittadino proviene, un poco paradossalmente, proprio dalla attività dello Stato volta a garantire la tranquillitas ordinis. Qui si consideri il caso del cittadino accusato dallo Stato di avere commesso un reato. L'accusa può essere vera o falsa. Per garantire la tranquillitas ordinis lo Stato ha un interesse ad ottenere comunque la condanna dell'accusato. La condanna infatti calma l'allarme sociale suscitato dal reato e ripristina la fiducia nello Stato e nella legge.
Esiste però un interesse ancora più alto di quello dello Stato alla tutela dell'ordine pubblico. È l'interesse della verità e della giustizia a che l'innocente non venga condannato.
Dal punto di vista della repressione del crimine ciò che è essenziale è che tutti i crimini vengano puniti, anche a costo di condannare qualche innocente. Dal punto di vista della tutela del diritto è essenziale che nessun innocente venga punito, anche a costo di lasciare liberi alcuni criminali. Lo stesso problema si pone naturalmente rispetto al problema della esatta valutazione delle responsabilità. Anche una volta accertato che l'accusato ha commesso il fatto che gli viene imputato rimane aperta la questione della misura in cui egli è effettivamente responsabile e merita di essere punito.
Nel modello di processo accusatorio, cui si ispira da alcuni anni il nostro codice di procedura penale, il compito di garantire la tranquillitas ordinis spetta alla magistratura requirente ed al pubblico ministero. Il compito di tutelare il diritto del soggetto spetta alla difesa. Il compito di garantire la giustizia e di scoprire e affermare la verità (o almeno la verità processuale) spetta al giudice. Il processo è un ostacolo posto sul cammino della pretesa punitiva dello Stato, come sosteneva Calamandrei. La difesa tutela il diritto soggettivo di non essere condannati senza essere stati sentiti e senza avere avuto la possibilità di far sentire le proprie ragioni. La magistratura giudicante tutela invece il diritto oggettivo dell'imputato a non essere condannato innocente ma anche il diritto/dovere dello Stato di non condannare degli innocenti.
Il problema della separazione delle carriere fra pubblici ministeri e giudici va considerato a partire dalla finalità oggettiva dell'azione penale, ovvero delle finalità che convergono nel processo. Nel processo si scontra la finalità a punire per preservare la tranquillitas ordinis con la finalità di non punire l'innocente e di evitare qualunque esercizio abusivo del potere dello Stato.
Nel processo la verità processuale si forma nel dibattito fra accusa e difesa. Accusa e difesa devono essere dunque poste esattamente sul medesimo piano ed il giudice deve essere terzo fra di esse, in una posizione di equidistanza e di assoluta imparzialità. Questo sembra essere incompatibile con l'esistenza di una carriera unica della Magistratura in cui pubblico ministero e giudice fanno lo stesso concorso, sono colleghi agli inizi della carriera e lavorano fianco a fianco. Più tardi si reincontrano con funzioni diverse in tribunale per poi ritrovarsi di nuovo come colleghi ad un livello più alto di carriera. Può anche capitare che l'uno di essi si trovi in un futuro in una posizione sovra o sottordinata rispetto a quella del collega sulle domande del quale deve oggi giudicare in dibattimento. È evidente che questo genera una eccessiva vicinanza fra giudice e pubblico ministero e talvolta perfino la subordinazione psicologica dell'uno all'altro quando si incontrino nel dibattimento esponenti di diverso prestigio ed influenza all'interno della medesima carriera. Ciò verrebbe ulteriormente incrementato nel momento in cui restituissimo dei filtri nella carriera dei magistrati, delle valutazioni di professionalità nelle quali i magistrati più anziani possono trovarsi a valutare l'operato dei più giovani ai fini della progressione di carriera.
Rispetto ad altri Paesi che hanno anch'essi un processo accusatorio, c'è in Italia una eccessiva vicinanza fra pubblico ministero e giudice ed una eccessiva lontananza fra giudice e avvocatura. Il risultato è un oggettivo e drammatico indebolimento della difesa. Crede che si deve rafforzare l'unità della professione legale creando una maggiore lontananza fra pubblico ministero e giudice ed una maggiore vicinanza fra giudice e avvocato.
Si possono separare le carriere. In alternativa possiamo distinguere nettamente le carriere del pubblico ministero e del giudice con una limitata possibilità di scambio fra le due. In questo caso però dobbiamo controbilanciare queste possibilità con l'analoga possibilità di immissione nel ruolo dei magistrati di avvocati dotati di adeguate caratteristiche, al fine di realizzare una osmosi delle professioni legali, come avviene anche in altri Paesi a processo accusatorio.
Strettamente connesso con ciò che abbiamo detto fino ad ora è il problema della obbligatorietà dell'azione penale. Certamente l'azione penale deve essere obbligatoria nel senso che non devono esistere diritti non tutelati ed abbandonati all'arbitrio dei prepotenti. Non possiamo però far finta di non sapere che la maggior parte dei reati denunciati oggi in Italia non vengono oggi perseguiti. La maggior parte delle notizie di reato rimane senza seguito. La gente lo sa e questo inevitabilmente intacca la tranquillitas ordinis e la presunzione di efficacia della norma.
In parte questo dipende dalla particolare inefficienza della nostra Magistratura. Situazioni però di poco meno drammatiche si riscontrano anche in altri Paesi simili al nostro. La semplice verità è che esiste uno squilibrio in tutte le società sviluppate fra le situazioni che appaiono prima facie meritevoli di indagine e gli strumenti di indagine a disposizioni della autorità pubblica.
Che fare? L'obbligatorietà dell'azione penale resta certamente una idea regolatrice in senso kantiano, un orizzonte all'interno del quale si svolge tutta l'azione degli uffici giudiziari.
Esiste però un modo pragmatico di muoversi verso questo orizzonte ed esso può svolgersi solo attraverso la determinazione di priorità.
Chi porta la responsabilità di decidere dell'uso delle risorse deve porsi la domanda: in che modo si puņ, facendo uso delle risorse disponibili, avvicinarsi il più possibile al conseguimento del fine affidato alla propria cura? Posto l'interesse dello Stato alla tranquillitas ordinis, quali sono i reati che oggi determinano il massimo di allarme sociale? Quali sono i comportamenti che più vigorosamente devono essere contrastati?
Se poniamo l'azione del responsabile della tranquillitas ordinis, cioè del pubblico ministero, nel contesto di un mondo caratterizzato dalla scarsità di risorse, ci si rende conto meglio della specificità della sua funzione, che la differenzia nettamente da quella della magistratura giudicante. Il pubblico ministero amministra le risorse che lo Stato dedica alla repressione penale e si pone l'obiettivo di garantire, con quelle risorse, il livello massimo possibile di sicurezza dei cittadini e di tutela dell'ordine giuridico. In quanto amministratore di queste risorse il pubblico ministero ha inevitabilmente una certa responsabilità politica, gestisce una politica criminale.
Può ogni pubblico ministero determinare una propria politica criminale? Non è opportuna una funzione nazionale di coordinamento delle politiche criminali? Dove porre questa funzione se non nel Ministro della giustizia? E può una politica criminale essere determinata fuori dal dialogo con il Parlamento che stabilisce l'ammontare complessivo delle risorse che a quelle finalità devono essere destinate?
Ciò che appartiene alla gestione delle risorse destinate alla repressione penale non può essere sottratto alla responsabilità dell'esecutivo ed al controllo del Parlamento.
Devono essere sottoposti solo alla legge pubblici ministeri? Crede che i pubblici ministeri un quanto gestiscono le risorse, contribuiscano a determinare ed applicano le priorità della politica criminale, devono essere sottoposti al potere di coordinamento del Ministro della giustizia ed al controllo del Parlamento.
Se si sceglie la via della separazione rigida delle carriere avremo necessariamente due organi di autogoverno della magistratura. Se si sceglie, come pure è possibile, una distinzione forte delle carriere, allora serve un unico Consiglio superiore della magistratura diviso in due sezioni. In ogni caso è bene che il Ministro della giustizia e l'avvocato generale dello Stato siano membri del Consiglio superiore della magistratura e che in esso si rafforzi la presenza degli avvocati. È bene escludere esplicitamente il ruolo di indirizzo politico del Consiglio superiore della magistratura ed invece determinare le modalità di formazione degli indirizzi generali di politica criminale sotto il controllo del Parlamento. Se il pubblico ministero ha il compito i garantire la tranquillitas ordinis è impensabile che lo Stato rinunci a garantire questo bene primario in alcune parti del territorio nazionale. È possibile rinunciare alla inamovibilità del pubblico ministero senza con ciò introdurre la possibilità di discriminazione politica, provvedendo a stabilire le necessarie garanzie.
Si provveda, al limite, con il sorteggio. Ma vi sono probabilmente metodi meno rudimentali. L'obbligatorietà dell'azione penale è comunque logicamente incompatibile con l'inamovibilità, almeno nella forma in cui essa si è stabilita nella nostra situazione concreta. Se scegliamo una formula di distinzione e non di separazione delle carriere e ammettiamo un grado di permeabilità fra magistratura requirente e magistratura giudicante allora dobbiamo bilanciare questo con una analoga possibilità di immissione nei ruoli della magistratura di personale proveniente dall'avvocatura.
Ritiene poi che le questioni poste dal senatore Pellegrino debbano comunque essere affrontate: infatti, gli strumenti dovranno prima o poi essere adeguati a quelli disciplinati a livello europeo in tema di lotta alla criminalità organizzata.
Ritiene importante anche rafforzare in modo adeguato l'esercizio della azione disciplinare. Essa concerne la tutela del diritto fondamentale del cittadino alla imparzialità e correttezza dell'esercizio della funzione giudiziaria e deve quindi essere sottratta a logiche corporative di autoprotezione della categoria dei magistrati. L'abuso di dichiarazioni pubbliche, la rivelazione di atti processuali, la connessione fra settori della magistratura e settori della stampa consentono di ottenere dalle inchieste effetti politici che non sono ammissibili. Si riferisce a un modo di gestire le inchieste che mira ad aggregare un consenso politico e di opinione su di un risultato processuale. In questo modo il magistrato diventa protagonista, ma gli diventa difficile svolgere poi con la necessaria serenità il proprio ruolo sia inquirente che giudicante. Come svincolarsi infatti da un risultato processuale sul quale già si è aggregato il consenso politico e di opinione, nel caso che tale risultato risulti dubbio e difficile da sostenere sulla base della evidenza dibattimentale? Si deve restituire un bene prezioso oggi in pericolo che è la certezza del diritto. In un sistema democratico la giurisprudenza ha un compito inevitabilmente conservatore. Essa ha la funzione di preservare ciò su cui il consenso politico è già stato registrato, un contenuto che è diventato legge attraverso le decisioni del potere legislativo. Il momento della innovazione è invece riservato alla politica ed in modo particolare ai corpi legislativi ovvero, più ampiamente, al corpo elettorale. Ove questa distinzione venga meno viene meno la divisione dei poteri ed il fondamento dello stato di diritto. Si deve garantire il pieno ripristino della separazione dei poteri vincolando il giudice alla norma e garantendo che l'azione giudiziaria non possa mai perseguire un fine politico. Che le sentenze abbiano effetti politici è certo inevitabile e può perfino essere benefico. Questo effetto politico non può però mai essere consapevolmente mirato e voluto dal giudice e non può anticipare la sentenza attraverso una gestione politica del processo.
Si è detto autorevolmente che la magistratura ha svolto una benefica funzione di supplenza rispetto ad una politica corrotta ed incapace di riformarsi. È, questo, un giudizio sul quale pure consente. Le funzioni di supplenza sono utili, però, quando hanno una durata limitata e quando al fine si ripristina il giusto equilibrio dei poteri. Altrimenti esse si traducono in una usurpazione di poteri ai danni, in ultima istanza, del cittadino che viene reso insicuro nell'esercizio dei suoi diritti e privato del potere di decidere democraticamente del proprio destino.


Giuliano URBANI, Presidente, ricorda che alla discussione sui temi relativi all'ordinamento giudiziario dovranno essere dedicate le sedute del 3, 4, 8 e 9 aprile; le sedute del 10, 5 e 16 aprile dovranno poi dedicarsi alla Corte costituzionale; le sedute del 17, 22 e 23 aprile agli altri istituti di garanzia; infine, nelle sedute del 24, 29 e 30 aprile dovrà aver luogo la valutazione complessiva delle proposte che il Comitato presenterà alla Commissione. Si dovrà inoltre stabilire se svolgere in Commissione o in Comitati le audizioni delle associazioni delle altre magistrature, utilizzando, nel secondo caso, un lunedì o un venerdì.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che la comparazione con gli altri ordinamenti deve essere fatta con cautela e deve riguardare più che le norme scritte un'analisi dei contesti culturali.
Sottolinea che sulla figura del pubblico ministero sono stati elaborati studi pregevoli a livello europeo che consentono di cogliere le linee di tendenza dei diversi ordinamenti. In particolare, si evince una accentuazione del ruolo pubblico e imparziale del pubblico ministero, nel tentativo di sottrarlo al semplice ruolo di accusatore: il pubblico ministero deve - secondo questi orientamenti - fare qualcosa di più del superpoliziotto. Si prevedono interventi del giudice nella fase di investigazione. Si va affermando il principio di legalità anche nei sistemi che non prevedono il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale. Sono previste fasi di aggiornamento e formazione comune dei pubblici ministeri e dei giudici; ed infine si sta affermando una maggiore indipendenza del pubblico ministero rispetto al potere esecutivo.
Alla luce di queste considerazioni, ritiene opportuna una ulteriore riflessione sulla questione della separazione delle funzioni. Al riguardo, si domanda se la separazione rafforzerebbe o meno le garanzie dei cittadini. Infatti, la separazione darebbe vita a un corpo dei pubblici ministeri molto ristretto, il cui organo di autogoverno sarebbe certamente dominato e influenzato dalla figure più rilevanti; né ritiene che possa funzionare la proposta del senatore Maceratini. Si potrebbero prevedere allora con legge ordinaria meccanismi per rendere difficile il passaggio da una funzione all'altra e si potrebbe stabilire anche la temporaneità della funzione.
Sulla questione della parità tra accusa e difesa, si tratta di un principio su cui tutti sono d'accordo; bisogna vedere però come concretamente verrà attuato. Ricorda tra l'altro che l'articolo 6 della Convenzione sui diritti dell'uomo non sanziona questo principio. Osserva poi che ciò comporterebbe la parificazione tra publico ministero e imputato anche in relazione a temi per i quali è attualmente sancita una prevalenza dell'imputato, come il diritto di impugnazione (oggi limitato per il pubblico ministero in omaggio al principio del favor rei).
Allora, bisogna agire piuttosto su alcuni punti specifici, come la formazione della prova in dibattimento: al riguardo, esprime il più netto dissenso nei confronti delle disposizioni che consentono al pubblico ministero di ottenere la lettura in dibattimento delle dichiarazioni dei collaboratori di giustizia non presenti.
Osserva che c'è un equivoco di fondo nell'interpretazione nel disposto del primo comma dell'articolo 107; inoltre già la legge n. 321 del 1991 prevede la possibilità di destinare magistrati a sedi disagiate. Pertanto basterebbe sostituire nell'articolo 107 le parole «garanzie di difesa» con le parole «garanzie del contraddittorio».
Sulla disciplina dell'organo di autogoverno, non condivide la proposta del senatore Maceratini di aumentare il numero della componente laica, che farebbe arretrare il sistema. Al riguardo, ricorda infatti che tale ipotesi è stata sperimentata nell'ordinamento francese con risultati negativi, tanto che ne è stata autorevolmente proposta una modifica.
Questo all'azione penale, è opportuno riflettere se introdurre il riferimento alla notizia di reato, valutando inoltre che occorre chiarire la effettiva portata dell'espressione, ossia se essa si riferisca soltanto alle cosiddette notizie qualificate.
Non condivide l'idea formulata dal deputato Buttiglione di un pubblico ministero gestore delle risorse; infatti, le risorse le gestisce il Parlamento, che può determinare l'area di intervento e il modo in cui deve essere organizzata la polizia giudiziaria.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) è persuaso che si debba cercare un accordo e si dispone quindi in uno spirito di ragionevolezza. È però convinto - malgrado il tempo breve - che si deve dar vita a una riforma costituzionale non di basso profilo, destinata ad invecchiare presto. Né ci si deve limitare a brevi ritocchi trasferendo alla legislazione ordinaria i problemi: altrimenti sarebbe stato inutile istituire la Commissione.
È accertato che i problemi esistono. Essi possono così riassumersi: a) l'assenza di una giustizia civile; b) una giustizia amministrativa in cui c'è una manifesta disparità tra cittadino e pubblica amministrazione; c) lo stravolgimento dell'impianto accusatorio del codice di procedura penale, più volte «picconato» dalla Corte costituzionale (è bene rilevare in proposito che il fine del processo accusatorio, diversamente da quanto affermato dalla Corte non è la ricerca della verità, bensì quello di verificare un'ipotesi di accusa), cui sono legati l'appiattimento del giudice delle indagini preliminari sul pubblico ministero e la disparità tra accusa e difesa; d) l'inefficienza degli uffici requirenti, che non riescono a non perseguire i reati; e) l'affievolimento della responsabilità dei magistrati, dei quali lamenta tra l'altro il troppo frequente distacco presso il ministero di grazia e giustizia; f) la mancanza di responsabilità politica dell'azione inquirente, in relazione alla quale si domanda di chi sia la responsabilità della politica criminale; g) lo stravolgimento delle funzioni svolte dal CSM, corporativizzato e politicizzato, che, in spregio al principio della separazione dei poteri, si è appropriato di funzioni paranormative, svolgendo un'azione di supplenza legislativa e di indirizzo politico.
Tale degenerazione non è imputabile né ai singoli, né a debolezza della politica o comunque a fenomeni esterni alla magistratura, ma alla stessa conformazione costituzionale della magistratura. In Costituzione, infatti, coesistono principi inattuati, principi inespressi e istituti ambigui. La magistratura è divenuta, pertanto, un contropotere perché è mancato un collegamento democratico tra la stessa magistratura e il popolo. Dunque, i problemi non sono risolvibili mediante una riappropriazione di spazi da parte della politica e piccoli ritocchi costituzionali; occorrono, invece, rimedi istituzionali.
La separazione delle carriere ristabilisce il principio del giudice terzo e tutela la parità tra accusa e difesa. Osserva poi che gli argomenti contrari a tale separazione sono soltanto due: la perdita di imparzialità del pubblico ministero e il conseguente affievolimento delle garanzie dei cittadini (ma tali garanzie debbono affidarsi al giudice, se non si vuole andare contro lo spirito del codice di procedura penale); la tutela della cultura della giurisdizione (si chiede al riguardo perché mai questa garantirebbe meglio con una carriera unica; basterebbero una formazione comune ed una conseguente specializzazione).
È lieto che si riconosca che la separazione delle carriere non implica una sottoposizione del pubblico ministero al potere esecutivo. Si dichiara quindi disponibile a valutare le modalità di attuazione di tale separazione. Osserva che il deputato Folena ha fatto riferimento ad un filtro; ma rileva che questo in parte c'è già e finora non ha funzionato. Attende peraltro di valutare proposte concrete su tale argomento.
Ritiene necessario prevedere che solo i giudici sono soggetti alla legge, per evitare qualsiasi ambiguità.
È favorevole a prevedere che il pubblico ministero sia organizzato per uffici, ristabilendo anche il principio di gerarchia.
Condivide l'ipotesi di disciplinare due distinti organi di autogoverno oppure due sezioni, approfondendo la questione della composizione e del raccordo tra le due sezioni. Rileva comunque che non si deve avere timore delle reazioni dei magistrati.
Sulla questione della obbligatorietà dell'azione penale invita al realismo. Il problema infatti è rendere giusta la discrezionalità che di fatto esiste. Potrebbe funzionare la proposta del senatore Maceratini, ma dobbiamo intenderci su cosa si intenda per notitia criminis.
Apprezza le aperture emerse in tema di politica giudiziaria, bisogna però chiarire a chi fa capo tale politica. Ricordando che il professor Zagrebelsky nel 1993 aveva proposto che fosse il Parlamento a coordinare la politica giudiziaria, dichiara di condividere tale proposta.
Infine, invita tutti ad avere consapevolezza dei problemi e del fatto che le soluzioni richiedono un atto di coraggio.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva preliminarmente l'inopportunità di interventi di leaders politici intesi a caricare il dibattito in corso di significati impropri e di fuorvianti connotazioni ideologiche, che certo non aiutano la ricerca di punti di incontro tra le diverse proposte.
Si dichiara quindi d'accordo con il relatore Boato sulla non inconciliabilità dei due diversi punti di vista emersi nel corso della discussione: quello, cioè, che sottolinea soprattutto la situazione di vera e propria denegata giustizia che si registra attualmente con riferimento a numerosi diritti del cittadino e, dall'altro lato, quello che pone invece l'accento soprattutto sull'esigenza di porre rimedio all'attuale squilibrio tra i poteri. Per parte sua, non nega certo l'esistenza di tale squilibrio; ma ritiene che le soluzioni vadano cercate alla luce anche dell'esigenza di non perpetuare la situazione di denegata giustizia cui ha fatto cenno e che, quindi, esse debbano essere contestualizzate nell'ambito di una architettura complessivamente equilibrata.
La classe politica deve in effetti affrontare i problemi del disagio sociale conseguente alla richiamata situazione di denagata giustizia. A suo giudizio, ritiene che la risposta debba essere duplice: da un lato, dare più forza alla politica, in particolare fornendo più diretta legittimazione al Governo; dall'altro lato, e correlativamente, dare più forza al sistema dei controlli neutrali. Se, al contrario, non si rafforzerà adeguatamente la sfera della politica, si corre il rischio di un progressivo spostamento di funzioni verso l'ordine giudiziario. Di fronte alla richiesta di controlli neutrali si stanno invece fornendo risposte episodiche attraverso una disordinata corsa verso la istituzione di Autorità indipendenti.
Precisa di non avere una visione illuministica del principio della separazione dei poteri; ma esiste la effettiva esigenza di ripristinare una distanza tra i poteri che si è venuta perdendo tra gli anni e che potrebbe finire per minare le stesse basi dello Stato di diritto. Se si imbocca per davvero la strada della democrazia dell'alternanza e del bipolarismo, c'è l'esigenza di definire chiaramente il territorio della politica, che deve in parte retrocedere restituendo i suoi spazi alla società civile; ma c'è al tempo stesso il bisogno di far sfuggire dalla logica della politica e del bipolarismo il sistema dei controlli neutrali. Se si resta, invece, nella logica del consociativismo, appare logico postulare che la politica abbia possibilità di interferire in tale sistema; ma realizzandosi il bipolarismo, il sistema dei controlli deve essere in tutto e per tutto separato dalla politica.
Da questo punto di vista, rileva che il semipresidenzialismo, se da un lato appare un sistema dotato della necessaria flessibilità, ha dall'altro lato il limite di non risolvere in maniera soddisfacente il problema dell'autonomia dei controlli di legalità. Invece, in un quadro di governo del premier tale problema potrebbe essere risolto incardinando il sistema delle garanzie intorno alla figura del Capo dello Stato e, se si vuole, intorno ad una Camera delle libertà eletta con il sistema proporzionale.
Ritiene necessario costituzionalizzare il principio della parità delle parti nel processo, così da creare un vincolo per il legislatore ordinario che potrà valere a salvaguardare l'impianto accusatorio del Codice di procedura penale. Premesso che ciò costituirebbe già una risposta alla rilevata e condivisa necessità di maggior equilibrio, dichiara quindi di condividere l'esigenza di dar luogo ad una forte distinzione tra pubblico ministero e giudice, anche alla luce delle motivazioni espresse dal deputato Parenti. Il problema è però quello di stabilire fino a quale punto tale distinzione debba spingersi. La situazione di fatto vede oggi un pubblico ministero che, pur essendo un magistrato, ha fatto sua una cultura della polizia, fino a concepire la sottoposizione della polizia giudiziaria in maniera tanto stretta che si fatica talvolta a comprendere se ci si trova di fronte ad un magistrato oppure ad un ufficiale di polizia giudiziaria. Un pubblico ministero permeato da una cultura della polizia rischia, in effetti, di accentuare le tendenze giustizialiste. Ciò posto, e considerato che la soluzione non può essere quella di affidare direttamente le funzioni accusatorie alla polizia giudiziaria, e che, per altro verso, un pubblico ministero elettivo finirebbe inevitabilmente per essere troppo politicizzato, deve per converso essere valorizzata la comune cultura della giurisdizione - che non vuol dire certo cultura della corporazione - nella quale debbono essere formati tutti e tre i grandi attori del processo. Ricorda in proposito la proposta di legge ordinaria presentata dal suo gruppo intesa a creare una scuola nazionale della giustizia, nell'ambito della quale dovrebbe esservi un biennio comune per tutte le professioni. Poi avrebbero luogo separati concorsi per avvocati e per magistrati giudicanti e requirenti. Vi sarebbe quindi una osmosi, prevedendosi una possibilità di accesso alle funzioni giudicanti sia per gli avvocati che per i magistrati requirenti. Si legano sotto certi aspetti a questa impostazione anche la proposta formulata dall'AIGA (associazione italiana giovani avvocati) di creare un unico Consiglio nazionale della giurisdizione per magistrati ed avvocati, nonché l'ipotesi di prevedere la presenza di avvocati nei consigli giudiziari. Può quindi demandarsi alla legislazione ordinaria il compito di individuare filtri che garantiscano la distinzione tra giudici e pubblici ministeri; mentre la Costituzione potrebbe stabilire che "i magistrati sono soggetti soltanto alla legge, la quale stabilisce misure idonee ad assicurare il coordinamento degli uffici del pubblico ministero".
Quanto alla garanzia della inamovibilità, ritiene che debba essere conservata, alla luce della possibilità di provvedere alla esigenza di copertura delle sedi disagiate già alla luce della vigente disciplina costituzionale. Occorre inoltre lavorare in direzione di tabelle distrettuali, al fine di assicurare la necessaria flessibilità all'interno di ogni distretto di corte d'appello.
Quanto alla struttura degli uffici del pubblico ministero, più che la forte gerarchizzazione invocata dal senatore Pera ritiene necessario che si stabilisca che la responsabilità appartiene al capo dell'ufficio. Bisogna valorizzare, insomma, i principi del coordinamento e della responsabilità, valutando se le procure del futuro non debbano ispirarsi alla positiva esperienza delle procure distrettuali, il che - alla luce della diversa organizzazione territoriale dei tribunali - varrebbe ad accentuare di fatto la separazione tra magistratura giudicante e requirente.
Relativamente alla problematica dell'azione penale, più che procedere con interventi parziali sembra necessario aprire una stagione nella quale si rimetta mano al codice penale sostanziale. Appare inoltre opportuno prevedere in Costituzione una riserva esplicita di codice, al fine di evitare interventi emergenziali. Tutto ciò varrebbe certo a realizzare una deflazione del carico penale. Certo, il denunciato problema della inapplicazione del principio di obbligatorietà esiste: ma non ritiene perseguibile la strada di affidare al Parlamento la determinazione dei reati da perseguire, in quanto la pubblica opinione non potrebbe accettare che allo strapotere della magistratura si sostituisca quello della politica. Ipotizza, a titolo personale, una relazione annuale al Parlamento del procuratore generale presso la Corte di cassazione (ed eventuali relazioni dinanzi ai consigli regionali dei procuratori generali presso le corti di appello. Questi ultimi non debbono comunque essere subordinati al procuratore generale presso la corte di cassazione, che non deve divenire il vertice unico dell'accusa pubblica, né deve essere eletto dal Parlamento). Dal successivo dibattito potrebbero scaturire indicazioni certamente non vincolanti per i procuratori generali, ma che tuttavia questi ultimi sarebbero liberi di valutare nella loro autonomia. La responsabilità dell'esercizio dell'azione penale dovrebbe infatti restare interamente affidata ai capi degli uffici del pubblico ministero.
Quale ulteriore soluzione di mediazione potrebbe inoltre ricorrersi alla formulazione contenuta in una proposta di legge costituzionale del gruppo popolare, intesa a prevedere, all'articolo 112, che «il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale secondo le modalità stabilite dalla legge».
Passa quindi ad esaminare le questioni concernenti il CSM, che a suo giudizio rappresentano quelle su cui è forse più difficile trovare un'intesa. Premette, al riguardo, che - malgrado le rilevate disfunzioni consistenti nella politicizzazione, nel corporativismo, nell'eccessivo pesi delle correnti - la situazione precedente era sicuramente peggiore: sia quella antecedente alla istituzione del CSM nel 1958, sia quella, anteriore agli anni settanta, in cui tale organo non si era ancora affermato. La rilevata esigenza di accentuare la distanza tra i poteri impone, in effetti, di conservare al CSM il suo carattere di organo di autogoverno, come ha già fatto presente il senatore Pellegrino. Tra le disfunzioni riscontrate vi è inoltre quella costituita dal ricorso sistematico a poteri di indirizzo politico, pure previsti dalla legge ordinaria, che dà luogo ad una sorta di funzione «parlamentare» del CSM. Per ovviare a questo problema, potrebbe essere sufficiente la soppressione di tali poteri di indirizzo, la cui attivazione dovrebbe essere consentita soltanto sulla base di esplicite richieste del ministro di grazia e giustizia o del Parlamento.
Ritiene che il CSM debba essere unico, in quanto un Consiglio superiore dei soli pubblici ministeri non potrebbe che accentuare il corporativismo. Per la stessa ragione, è critico anche verso l'ipotesi di sezioni separate per giudici e pubblici ministeri; è al contrario utile che i giudici si occupino della carriera dei pubblici ministeri e viceversa e che, magari, avvocati che siano espressione diretta dell'avvocatura si occupino a loro volta della carriera di entrambi.
Ritiene invece praticabile la strada della creazione di un unico Consiglio superiore diviso in sezioni per i magistrati ordinari e per quelli amministrativi.
Quanto alla presidenza di tale organo, deve essere affidata al Capo dello Stato se questi conserva un ruolo di garante neutrale; il Capo dello Stato non dovrebbe invece farne parte nell'ipotesi di Repubblica semipresidenziale.
Per conservare - come ha già detto - il carattere di autogoverno dell'organo, e per non dare al paese l'impressione che voglia introdursi un controllo politico della magistratura, ritiene che l'attuale proporzione tra togati e laici possa essere eventualmente corretta, ma certamente non rovesciata. Vi è poi un problema relativo al metodo di elezione dei togati, che non può tuttavia risolversi in Costituzione: gli sembra, al riguardo, interessante la proposta di prevedere un panachage, mentre giudica poco utile il ricorso al sistema maggioritario. Quanto alla componente laica, la relativa nomina può essere affidata, in varia misura, al Parlamento, al Capo dello Stato, ai Consigli regionali, alle università, all'avvocatura. Avanza quindi, a titolo personale, l'ipotesi di prevedere una composizione della sezione disciplinare proporzionalmente diversa da quella del Consiglio, in quanto relativamente a tale sezione si pone certamente in maniera più accentuata l'esigenza di un riequilibrio.
Svolge quindi alcune considerazioni conclusive, relative in primo luogo all'esigenza di costituzionalizzare la incompatibilità con l'esercizio di funzioni non giudiziarie, con particolare riferimento alla carriera politica ed all'assunzione di compiti presso il Ministero di grazia e giustizia.
Può inoltre pensarsi a costituzionalizzare eventualmente il riferimento a valori deontologici quali la riservatezza e la correttezza.
Relativamente alla titolarità dell'azione disciplinare, ritiene, a titolo personale, che occorrerebbe toglierle al ministro di grazia e giustizia, nell'ottica auspicata di una più netta distinzione tra i poteri, incardinandole in maniera adeguata in capo al procuratore generale presso la Corte di cassazione ovvero, riprendendo un'antica idea di Calamandrei, attribuendole ad una autorità appositamente eletta dal Parlamento o nominata dal Presidente della Repubblica.
Occorre inoltre costituzionalizzare principi intesi ad attuare in maniera più soddisfacente la effettività del diritto di difesa e l'esigenza di una durata ragionevole dei processi.
Si devono infine porre le basi per un compiuto sviluppo di un sistema di giudici che giudichino secondo equità, in modo da diminuire l'area della giurisdizione vera e propria.


Giuliano URBANI, Presidente, rileva che è riemerso nel corso del dibattito il problema di che cosa debba inserirsi nella Costituzione e che cosa, invece, debba lasciarsi al legislatore ordinario. Confliggono in proposito, come evidente, opposte esigenze, entrambe per il proprio verso fondate. Avanza pertanto il suggerimento di tenere in conto tutte le questioni sollevate, valutando l'eventualità di inserire tutto ciò che non si riterrà di prevedere nella Costituzione in un apposito ordine del giorno di indirizzo per il legislatore ordinario.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, ritiene che in tale ordine del giorno possano essere indicate anche le esigenze di modificare disposizioni della prima parte della Costituzione, che esulano, in quanto tali, dalla competenza della Commissione.


Giuliano URBANI, Presidente, rinvia infine il seguito del dibattito per la seduta già convocata per giovedì 4 aprile prossimo, alle ore 16,30.


La seduta termina alle 20,20.