COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MARTEDÌ 15 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI.


La seduta comincia alle 10,25.


Il Comitato prosegue il dibattito sui temi concernenti la disciplina costituzionale della magistratura.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) precisa che, nella seduta dell'8 aprile scorso, si era dichiarato favorevole a che il ministro di grazia e giustizia riferisca annualmente al Parlamento sullo stato dell'amministrazione della giustizia, e non sull'esercizio dell'azione penale, come riportato nell'edizione non definitiva del resoconto sommario.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, propone di proseguire il dibattito sulle proposte da lui presentate il 3 aprile. Aggiunge che sta rielaborando tali proposte tenendo conto dei rilievi e delle convergenze che sembrano delinearsi su alcuni punti; si tratta in ogni caso di ipotesi aperte ai suggerimenti che verranno formulati da coloro che interverranno nel dibattito. Fa presente altresì che, qualora il dibattito sulle suddette proposte dovesse concludersi entro giovedì prossimo, sottoporrà al Comitato, nella seduta prevista per le ore 21 di tale giorno, ipotesi di testo relative alla Corte costituzionale.


Giuliano URBANI, Presidente, chiede se è possibile che il relatore presenti le sue proposte sulla Corte costituzionale anche prima di giovedì prossimo, qualora il dibattito in corso si concludesse prima di tale data.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, risponde affermativamente al quesito rivoltogli dal Presidente.


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) ricorda che il prossimo 17 aprile è prevista l'audizione dei rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati, dell'Organismo unitario dell'avvocatura italiana, dell'Unione nazionale delle camere civili e dell'Unione nazionale delle camere penali. Il 18 aprile, poi, avrà luogo un convegno organizzato dall'Associazione nazionale magistrati e il 19 un convegno organizzato da organismi rappresentativi dell'avvocatura in cui verranno affrontati gli stessi temi oggetto delle audizioni del 17 aprile. Poiché a tali convegni sono stati invitati molti dei componenti del Comitato, si è determinata una situazione che potrebbe risultare imbarazzante; sarebbe quindi opportuno decidere di adottare un atteggiamento comune, evitando di dividersi in una sede esterna.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che, per parte sua, al convegno organizzato dall'Associazione nazionale magistrati per il 18 aprile, si asterrà dal prendere la parola, data la sua qualità di relatore.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), rileva che sarebbe opportuno che i componenti della Commissione decidessero di adottare una condotta comune, che a suo giudizio dovrebbe essere quella di non prendere la parola.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che la preoccupazione espressa dal senatore Maceratini è comprensibile, ma va intesa a suo giudizio come invito alla sobrietà, alla moderazione; troverebbe invece strano che si decidesse che tutti i componenti della Commissione debbano astenersi dal prendere la parola.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) rileva che ciò che desta maggiori preoccupazioni è il fatto che nel giorno successivo al convegno del 18 aprile è stata programmata una manifestazione dei magistrati, che rischia di determinare interferenze sui lavori del Comitato.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) condivide la preoccupazione espressa dal senatore Maceratini: il convegno organizzato per il prossimo 18 aprile si configura infatti come una sorta di «controaudizione» e la manifestazione prevista per il 19 aprile può creare una situazione di imbarazzo.


Giuliano URBANI, Presidente, osserva che la preoccupazione espressa dal senatore Maceratini è fondata: in tre giorni consecutivi infatti si svolgono le audizioni, il convegno e la manifestazione organizzati dall'Associazione nazionale magistrati. A suo avviso la soluzione preferibile sarebbe che nessuno dei membri del Comitato partecipasse al convegno o, almeno, prendesse la parola. In via subordinata si potrebbe decidere che ciascuno faccia ciò che vuole, tenendo però presenti ovvie esigenze di sobrietà.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene che sul problema in discussione si potrebbe riflettere fino a domani mattina. Rileva quindi che il Comitato, a differenza di altri Comitati che hanno proceduto ad una serie di audizioni, non ha avuto fino ad ora una occasione di confronto con la cultura giuridica, occasione che potrebbe essere rappresentata dal convegno del prossimo 18 aprile. Quindi chi è interessato a tale confronto è giusto che partecipi al convegno, decidendo poi se intervenire o meno. Quanto alla manifestazione prevista per il giorno successivo, si tratta di una assemblea dell'ANM alla quale non si vede perché debbano partecipare coloro che non ne fanno parte.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) propende, per parte sua, per adottare una posizione di riserbo, per cui condivide l'invito del Presidente a non partecipare né al convegno né alla manifestazione.


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale), premesso che la situazione determinatasi è frutto di circostanze del tutto fortuite, dichiara di condividere le osservazioni formulate dal Presidente.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) ribadisce che occorre evitare l'adozione di comportamenti difformi.


Giuliano URBANI, Presidente, raccogliendo le osservazioni formulate nel corso del dibattito, ritiene che sia sicuramente opportuno non partecipare alla manifestazione organizzata per il prossimo 19 aprile. Quanto al convegno del 18 aprile la decisione può essere opportunamente rinviata a domani mattina, come proposto dal senatore Senese. Propone quindi, e il Comitato consente, di riprendere il dibattito sui temi concernenti la magistratura.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) esprime apprezzamento per il lavoro svolto dal relatore, dichiarando subito di essere favorevole all'ipotesi qualificata come unità funzionale della giurisdizione. Ritiene inoltre che l'organo di autogoverno della magistratura debba essere unico e articolato come organo complesso, cioè ripartito al suo interno in sezioni: una per i magistrati ordinari, una per i magistrati amministrativi e una per il pubblico ministero. Il pluralismo delle giurisdizioni produce infatti inefficienza e confusione: oggi si verifica il sovrapporsi, per uno stesso fatto, di vicende processuali diverse ed autonome che giungono spesso a valutazioni contrastanti. Inoltre il pluralismo delle giurisdizioni provoca la nascita di più culture che vivono della loro separatezza e così si assiste al fatto che dinanzi al giudice penale vengano ignorate nozioni di base del diritto amministrativo, così come accade che il giudice contabile ignori nozioni elementari del diritto civile. Peraltro, si va verso una realtà in cui il controllo della legalità sarà sempre più ampio e verrà riservato sempre meno spazio alle scelte della discrezionalità politica. Pertanto sarebbe un grave errore rendere le istituzioni preposte al controllo monolitiche, monoculturali, quali sarebbero nel caso di giurisdizione unica. È invece importante che si favorisca una cultura della giurisdizione che rappresenti l'osmosi di componenti culturali distinte. Già ora esiste la possibilità che una magistrato passi attraverso esperienze diverse: dalla magistratura ordinaria a quella amministrativa ad esempio, per cui sarebbe assurdo prevedere che chi ha svolto le funzioni di pubblico ministero non possa poi svolgere quelle di giudice. L'importante è che la legge disciplini il passaggio dalla funzione requirente alla funzione giudicante e viceversa. Ricorda che una recente risoluzione del Parlamento europeo si è pronunciata a favore della distinzione tra queste due funzioni. Di tale distinzione deve esservi un riflesso nell'organo di autogoverno. Un organo di autogoverno che sia unico, ma articolato in più sezioni al suo interno evita il rischio di eccessi corporativi, in quanto le singole rappresentanze (della magistratura ordinaria, della magistratura amministrativa e dei magistrati del pubblico ministero) resterebbero comunque minoritarie all'interno del secondo livello e cioè delle sezioni riunite dell'unico CSM. Per quanto riguarda l'articolo 100 ritiene condivisibile l'ipotesi di prevedere che la Corte dei conti rimanga quale organo di controllo; ritiene però che debbano essere soppresse le funzioni consultive del Consiglio di Stato. Per quanto riguarda l'articolo 101, sul quale il relatore ha predisposto diverse ipotesi di modifica ritiene preferibile al secondo comma l'ipotesi che prevede che i giudici e i magistrati titolari degli uffici del pubblico ministero sono soggetti soltanto alle legge. Aggiunge quindi che a suo avviso la separazione della funzione requirente dalla funzione giudicante impone che non si adotti per il pubblico ministero un modulo organizzativo diffuso, inidoneo a rendere più efficace la funzione dell'accusa: si impone inoltre una più ampia articolazione territoriale dei relativi uffici. Rileva altresì che, ferma restando la possibilità di passare dall'una all'altra funzione, ognuna di essa deve avere regole deontologiche diverse. Quanto all'articolo 102, ritiene che debba essere meglio individuata la specificità del giudice amministrativo: propone di chiamarlo giudice amministrativo e contabile. Dovrebbe essere, quindi, un giudice amministrativo nel cui ambito alcune sezioni siano giudici della responsabilità contabile e la cui articolazione territoriale sia diversa da quella ordinaria. Dovrebbe essere istituito un giudice amministrativo e contabile di primo grado in ogni regione con un unico organo centrale in grado di appello; alla specificità del giudice amministrativo e contabile dovrebbe essere dedicato l'articolo 103, nel quale dovrebbe prevedersi che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa e contabile hanno funzioni di tutela giurisdizionale nel confronti della pubblica amministrazione e che la legge ne determina la competenza nella materie in cui sia parte una pubblica autorità o che riguardino pubblici servizi; che il giudice amministrativo, su iniziativa del pubblico ministero, giudica della responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari in materia di contabilità pubblica o negli altri casi previsti dalla legge. In tale articolo dovrebbe inoltre trasfondersi la previsione attualmente contenuta nel secondo comma dell'articolo 125.
All'articolo 102 sarebbe a suo avviso opportuno prevedere al secondo comma che la legge possa istituire, assicurandone l'indipendenza, organi per la risoluzione imparziale delle controversie in determinate materie, esclusa quella penale, garantendo l'impugnabilità delle loro decisioni dinanzi al giudice ordinario o al giudice amministrativo; tale previsione consentirebbe di dare copertura costituzionale al contenzioso tributario; in proposito fa presente che è stata sollevata questione di legittimità costituzionale, sostenendosi che le commissioni tributarie sarebbero giudici speciali, in contrasto, quindi, con l'articolo 102 della Costituzione.
Quanto al pubblico ministero, come ha già preannunciato, ritiene che debba esservi una relativa rappresentanza all'interno del Consiglio superiore della magistratura; ritiene, inoltre, che il pubblico ministero debba fungere da anello di collegamento tra giudice ordinario e giudice amministrativo e contabile, esercitando l'azione nei confronti di entrambi. I relativi uffici dovrebbero essere organizzati su base distrettuale. Infatti il sistema attuale rivela notevoli lacune perché ogni pubblico ministero, sia quello ordinario sia quello contabile, agisce autonomamente e in concorrenza con l'altro: in sede penale il pubblico ministero tende ad espandere la fattispecie criminosa, mentre in sede contabile tende a riscontrare responsabilità anche quando il giudice amministrativo abbia ritenuto l'atto legittimo. Ritiene, in particolare, che l'articolo 112 dovrebbe essere formulato nel senso di prevedere che il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale ed esercita altresì le azioni e le facoltà di intervento previste dalla legge in difesa della legalità, dei diritti del cittadino e dell'interesse pubblico tutelato dalla legge, nonché l'azione per l'affermazione della responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari in materia di contabilità pubblica e negli altri casi stabiliti dalla legge.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) chiede al relatore, in base alle ipotesi di testo da lui presentate il 3 aprile scorso, chi debba esercitare l'azione di responsabilità contabile.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, rispondendo al quesito del senatore Senese, fa presente che, secondo le sue proposte, la giurisdizione contabile della Corte dei conti dovrebbe essere soppressa. Di conseguenza, in un'ipotesi di unità funzionale della magistratura ordinaria e amministrativa, ipotesi che sembra trovare il consenso della maggioranza, dovrebbe essere la legge a disciplinare la materia.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ribadisce che dovrebbero essere soppresse le funzioni consultive attribuite al Consiglio di Stato.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, osserva che, nelle ipotesi di testo da lui predisposte, si prevede che le funzioni consultive rimangano al Consiglio di Stato, fa presente altresì di aver elaborato una ulteriore proposta di modifica dell'articolo 103 della Costituzione, volta ad istituire una corte di giustizia amministrativa come organo di appello per i giudizi amministrativi.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ribadisce che la funzione consultiva attualmente svolta dal Consiglio di Stato è inutile come il controllo di legittimità della Corte dei conti sul singolo atto: infatti, nonostante su un determinato atto vi sia stato il vaglio di legittimità e del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, ciò non impedisce che il medesimo atto in sede giurisdizionale venga poi discusso sotto il profilo della legittimità, come se quel vaglio non ci fosse stato.


Giuliano URBANI, Presidente, posto che il relatore ha elaborato ulteriori ipotesi di testo che raccolgono i suggerimenti emersi nel corso del dibattito svoltosi dal 3 aprile fino all'ultima seduta del 10 aprile scorso, invita il relatore a distribuirne il testo, in modo che i componenti del Comitato possano trarne spunti di riflessione ulteriori.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, si dichiara disponibile a distribuire le ipotesi di testo ulteriormente elaborate, sottolineando che esse tengono conto ovviamente delle indicazioni fornite dai soli colleghi finora intervenuti, per cui sono da considerarsi ancora più del solito una ipotesi di lavoro. Rileva quindi, che dal dibattito è emerso un orientamento prevalente per l'ipotesi di prevedere che la funzione giurisdizionale sia unitaria ed esercitata da magistrati ordinari e amministrativi.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che nell'ultima riunione del 10 aprile scorso la maggioranza del Comitato si era espressa a favore dell'ipotesi di prevedere due organi di autogoverno, rispettivamente per la magistratura ordinaria e per quella amministrativa, mentre il senatore Pellegrino ha rimesso in discussione questo punto dichiarandosi favorevole ad un organo di autogoverno unico per entrambe le magistrature. Rileva quindi che - salva, si intende, la facoltà di ogni componente del Comitato di prospettare in ogni momento le soluzioni che ritiene preferibili - se si rimettono in discussione punti su cui già si è raggiunto l'accordo si rischia di allungare i tempi.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, ribadisce che si sta procedendo per successivi punti di approssimazione non definitivi . Le ipotesi che sottopone al Comitato, infatti, tengono conto dei suggerimenti acquisiti man mano che si sviluppa il dibattito e che egli cerca di organizzare in un'idea unitaria e organica.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), posto che il Comitato è giunto in una fase dei lavori delicata, osserva che sarebbe preferibile procedere in sede di Commissione a votazioni di indirizzo su alcuni punti problematici rimasti irrisolti all'interno del Comitato.


Giuliano URBANI, Presidente, ritiene che la questione posta dal senatore Loiero debba essere esaminata dall'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi, che è convocato per giovedì 17 aprile, alle ore 18,30. Rinvia quindi il seguito del dibattito alla seduta prevista per domani mercoledì 16 aprile, alle ore 9,30.


La seduta termina alle 12,35.