COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 16 APRILE 1997

(Seduta pomeridiana)

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI.


La seduta comincia alle 16,45.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) chiede se sia possibile che anche i lavori del Comitato vengano trasmessi mediante l'impianto audiovisivo a circuito chiuso, al pari di quanto avviene per le sedute della Commissione plenaria, sottolineando che ciò eviterebbe fraintendimenti e speculazioni.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) dichiara di condividere la richiesta formulata dal deputato Parenti.


Giuliano URBANI, Presidente, assicura che sottoporrà la questione all'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi.


Il Comitato prosegue quindi il dibattito sui temi riguardanti la disciplina costituzionale della magistratura.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) ricorda che nel corso delle audizioni svoltesi nella seduta della Commissione di ieri si è assistito ad una affermazione corporativistica; il corporativismo, come ciascuno sa, è certamente di per sé un fenomeno negativo, ma ciò che desta maggiore preoccupazione è il fatto che non si abbia il senso dell'appartenenza all'istituzione parlamentare: se la stampa avesse «linciato» un magistrato si sarebbe scatenata una sollevazione di categoria, mentre nessuna voce si è levata a difendere l'istituzione Parlamento dagli attacchi che ad essa sono stati rivolti. Eppure si sta procedendo ad una riforma che è in ritardo di venti anni, ritardo che ha determinato la degenerazione dello Stato. Sottolinea che i cittadini aspettano le riforme e che accondiscendere alla difesa di privilegi di categoria rischia di bloccare il processo riformatore e ciò sarebbe molto grave, nel senso che l'attuale Parlamento si renderebbe più colpevole di quelli che lo hanno preceduto che hanno agito in un clima diverso. Fa presente quindi che 59 senatori dell'Ulivo hanno firmato un manifesto, nel quale hanno tra l'altro accusato la Commissione di voler sopprimere l'indipendenza del pubblico ministero, dimenticando così che la legge costituzionale istitutiva della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali è stata votata anche dai loro gruppi di appartenenza e dimenticando anche che tale Commissione ha anche il compito di occuparsi delle norme costituzionali sulla magistratura. Stupisce che rappresentanti della maggioranza possano sostenere che l'attuale magistratura è la migliore di quelle possibili: non si comprende che non modificare nulla e accondiscendere a logiche interne di potere, alla logica di un potere che si contrappone ad un altro significa predisporre una tomba per la magistratura. Si è anche affermato da taluni che il presidente della Commissione avrebbe dichiarato che, posto di fronte alla scelta tra Governo e riforme, privilegerebbe il primo. Si augura, ovviamente, che tale dichiarazione non sia stata resa e sottolinea che la Commissione non può divenire strumento di contrattazione e che quando si decide di prendere un impegno occorre portarlo a termine.
Passando alle ipotesi di testo presentate dal relatore, invita i componenti del Comitato ad esprimersi chiaramente sulle scelte sostanziali, evitando di chiosare le singole norme quando non se ne condividono i contenuti. Per quanto riguarda la magistratura amministrativa, osserva che è importante distinguere per il Consiglio di Stato tra funzioni giurisdizionali e funzioni consultive; si dichiara disponibile all'ipotesi, prospettata dal senatore Pellegrino, di sopprimere le funzioni consultive. Ritiene, inoltre, che la giurisdizione in materia di contabilità pubblica debba essere affidata al giudice ordinario: questi deve avere subito una chiara visione della vicenda sottoposta al suo esame e valutare se emergono profili di responsabilità penale. Per quanto riguarda le funzioni del pubblico ministero non è contraria alla proposta, formulata dal senatore Pellegrino nell'intervento svolto nella seduta di ieri mattina, di un pubblico ministero che funga da anello di collegamento tra giudice ordinario e giudice amministrativo e contabile, esercitando l'azione nei confronti di entrambi; tale proposta tuttavia presuppone che il pubblico ministero abbia una capacità ed una professionalità molto diversa da quella che ha attualmente. Osserva altresì che la proposta formulata dal senatore Pellegrino con riferimento all'articolo 112 risulta eccessivamente ampia e generica laddove prevede che il pubblico ministero eserciti le azioni e le facoltà di intervento previste dalla legge in difesa della legalità: l'espressione «legalità» è talmente ampia che determinerebbe una paralisi dell'attività e amplierebbe enormemente la discrezionalità del pubblico ministero nella scelta dei comportamenti che offendono la legalità da perseguire. Sul punto auspica che il relatore individui una soluzione soddisfacente e si riserva di intervenire nel prosieguo dei lavori. In ordine all'articolo 101, secondo comma, si dichiara contraria alla proposta formulata dal relatore di prevedere che i magistrati sono soggetti soltanto alla legge. Tale proposta ha riscosso apprezzamento perché è stata letta come una affermazione di indipendenza per tutti i magistrati. Osserva in proposito che tale affermazione dovrebbe essere riferita, come fa l'attuale testo costituzionale, ai soli giudici e non anche ai magistrati del pubblico ministero: i giudici, infatti, devono essere svincolati da qualsiasi interferenza nel giudizio del caso concreto, ma i magistrati dell'ufficio del pubblico ministero non sono soggetti soltanto alla legge. Tale ufficio infatti ha una regolamentazione interna prevista per garantire omogeneità di azione e di comportamento per i magistrati che dell'ufficio fanno parte. Il capo dell'ufficio ne è il titolare e ne è il responsabile; egli ha un potere di delega nei confronti dei sostituti che è di carattere fiduciario. Ciò significa che i magistrati del pubblico ministero oltre che alla legge sono soggetti anche al potere del delegante che, infatti, può revocare l'incarico conferito. Pertanto la proposta del relatore impedirebbe una strutturazione dell'ufficio del pubblico ministero e determinerebbe una personalizzazione del pubblico ministero come singolo soggetto. Inoltre comporterebbe una mancanza di responsabilità del capo dell'ufficio, in quanto ogni scelta verrebbe rimessa al singolo. Il coordinamento tra uffici sarebbe impossibile, anzi mancherebbe all'interno dello stesso ufficio. Il venir meno del principio di responsabilità, inoltre, si rifletterebbe sul principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, in merito al quale si sancirebbe la più ampia discrezionalità. L'equiparazione del giudice al pubblico ministero potrebbe inoltre significare, per converso, che essi una volta equiparati potrebbero essere organizzati nello stesso modo e che, quindi, anche nell'ambito della magistratura giudicante potrebbe essere introdotto un potere dei capi degli uffici, ovviamente inammissibile.
Sulla proposta formulata dal senatore Russo nella seduta di questa mattina con riferimento all'articolo 111 della Costituzione non si può non essere d'accordo, ma è doveroso chiedersi come i principi ivi enunciati possano realizzarsi: ad esempio perché quelli formulati per il terzo comma dell'articolo 111 siano effettivamente applicati occorre che nel testo costituzionale si inserisca una disciplina che ponga accusa e difesa sullo stesso piano e garantisca l'imparzialità del giudice. Ciò significa che è necessario distinguere tra magistratura giudicante e requirente, in quanto quest'ultima ha una funzione diversa dalla prima. La netta separazione tra magistratura requirente e giudicante è un principio di ogni democrazia, mentre è proprio degli Stati autoritari collocarle sullo stesso piano. Attualmente si assiste nel processo ad un pubblico ministero forte e ad un giudice che non è veramente libero. Eppure giudice e pubblico ministero dovrebbero, per le funzioni che esercitano, seguire culture diverse: il primo la cultura della giurisdizione, il secondo quella delle indagini. Oggi invece si assiste ad un giudice assente nel processo, mentre il pubblico ministero ne determina le sorti, afferma la sua tesi, attiva meccanismi multimediali che fanno entrare le opinioni nel processo. Ricorda che una recente sentenza della Corte costituzionale ha affermato che la presunzione di non colpevolezza non comporta che il pubblico ministero debba raccogliere anche le prove a favore dell'indagato, essendo tale compito proprio della difesa; ciò conferma che non esiste una parte neutrale, essendo il pubblico ministero una parte del processo che agisce secondo i criteri dell'accusa. Ciò premesso, la difesa deve essere posta effettivamente in grado di ricercare la prova, di poter disporre di mezzi privati, inserendo nel testo della Costituzione una apposita norma, altrimenti si rischia di esporre i difensori alla possibilità di essere sottoposti a processo.
La tendenza ad equiparare giudice e pubblico ministero mira a far sì che il pubblico ministero domini sul giudice e che il processo sia dominato dalla logica accusatoria, ma è il giudice e non il pubblico ministero la figura centrale del processo. Premesso quindi che giudici e magistrati del pubblico ministero debbono essere separati, per passare dalla funzione giudicante alla funzione requirente dovrebbe essere necessario un concorso, come proposto dal relatore. Il concorso per accedere alla magistratura dovrebbe essere effettivamente selettivo e occorrerebbe una formazione permanente di carattere laico; il concorso per il passaggio di funzioni dovrebbe svolgersi nei termini fissati dall'ordinamento giudiziario, tenendo conto del fatto che il pubblico ministero e il giudice sono portatori di una cultura molto diversa.
A suo avviso occorrerebbe quindi prevedere tre organi di autogoverno: uno per la magistratura ordinaria, uno per quella amministrativa ed uno per i magistrati del pubblico ministero. Infatti i magistrati del pubblico ministero rispondono a regole deontologiche diverse da quelle previste per i giudici e quindi diversi devono essere gli organi preposti al relativo controllo.
Il Consiglio superiore della magistratura non può essere dominato dai giudici togati, come avviene attualmente; inoltre nei procedimenti disciplinari occorre un'apertura alla collettività che è garantita dalla presenza dei componenti laici, che assicura la trasparenza. La componente effettivamente politicizzata nel CSM è attualmente quella dei togati non quella dei laici; vi è insomma una politicizzazione camuffata da indipendenza. Condivide la proposta predisposta dal relatore secondo cui solo il ministro di grazia e giustizia dovrebbe tra l'altro avere il compito di promuovere l'azione disciplinare. Condivide, inoltre, la proposta del relatore di prevedere che il ministro di grazia e giustizia, sentito il procuratore generale presso la Corte di cassazione, riferisca annualmente al Parlamento sull'esercizio dell'azione penale e sull'uso dei mezzi di indagine. In ordine, poi, alle osservazioni formulate sulla proposta del relatore relativa al potere del Presidente della Repubblica sulla formazione dell'ordine del giorno del CSM, ricorda che il Capo dello Stato presiede il CSM e in qualità di Presidente di un organo collegiale deve avere questo potere. Nell'ipotesi di testo del relatore si prevede inoltre all'articolo 105 che il CSM non possa adottare atti o deliberazioni di indirizzo politico. Ritiene che tale principio sarebbe meglio espresso con una norma che affermasse che il CSM è un organo di alta amministrazione che come tale non può adottare atti di indirizzo politico.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, rileva che nelle audizioni svoltesi nella seduta della Commissione di ieri il vicepresidente del CSM Grosso ha affermato che «il CSM è organo tecnico-amministrativo, di alta amministrazione e non deve fare atti politici».


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) condivide l'affermazione del vicepresidente del CSM, ricordata dal relatore. Osserva quindi che il ministro di grazia e giustizia dovrebbe avere il potere di promuovere l'azione disciplinare anche con riferimento all'esercizio dell'azione penale: i magistrati del pubblico ministero dovranno quindi rispondere di come questa azione è stata esercitata e su questo il ministro di grazia e giustizia dovrà riferire al Parlamento. Ciò significa non già eliminare il principio dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale, ma renderlo effettivo.
Conclude osservando che non è vero, come spesso si ripete, che la magistratura non si è aperta alla società; si è aperta invece in modo sbagliato attraverso l'assunzione degli incarichi extragiudiziari che sono stati distribuiti con la compiacenza del CSM. Riassumendo i termini essenziali del suo intervento sottolinea che occorre prevedere nel testo costituzionale uno «statuto del giudice», uno «statuto del pubblico ministero» ed uno «statuto della difesa» garantiti in modo diverso; la separazione delle carriere; CSM divisi e costituiti almeno per la metà di membri laici; la responsabilità del ministro di grazia e giustizia di fronte al Parlamento sull'andamento della giustizia; il divieto per i magistrati di assumere incarichi extragiudiziari; l'obbligatorietà dell'azione penale, con una disciplina informata ai principi della trasparenza e responsabilità.


Giuliano URBANI, Presidente, ricorda che - sulla base delle decisioni adottate nelle precedenti riunioni in tema di ordine dei lavori - è previsto che domani sera, nella seduta prevista per le 21, il relatore introduca il tema relativo alla Corte costituzionale; martedì prossimo 22 aprile riprenderà quindi il dibattito che comprenderà anche gli articoli relativi alla Corte costituzionale. Fa inoltre presente di aver già preso contatti con il relatore del Comitato forma di Stato al fine di coordinare i lavori di entrambi i Comitati sulle autorità amministrative indipendenti.
Quanto alla questione relativa all'opportunità di partecipare o meno al convegno organizzato dall'A.N.M. per il prossimo 18 aprile, sembra che l'orientamento prevalente sia di decidere ciascuno per proprio conto; chiaramente coloro che interverranno faranno presente che il Comitato non è ancora giunto a conclusioni definitive.


Intervengono quindi il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), i senatori Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano), Marcello PERA (gruppo forza Italia) e Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) e il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), i quali ritengono preferibile che nella seduta di domani sera alle ore 21 prosegua il dibattito sulle norme riguardanti la magistratura, rinviando quindi alla prossima settimana la esposizione del relatore riguardante la Corte costituzionale.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente di aver sottoposto al Comitato un'ipotesi di testo, sia pure aperta ad ulteriori suggerimenti, per dare un impulso ai lavori del Comitato; per la stessa ragione ha annunciato che nella seduta prevista per domani sera avrebbe introdotto il tema relativo alla Corte costituzionale, in modo da fornire ai membri del Comitato degli spunti su cui riflettere durante il fine settimana. Alla luce dei rilievi testé formulati dai colleghi intervenuti, ritiene opportuno introdurre il tema della Corte costituzionale nella mattina di martedì 22 aprile; mercoledì 23 presenterà quindi una ulteriore ipotesi di testo sugli articoli ora in discussione. Nella stessa giornata di mercoledì 23 potrebbe altresì concludersi il dibattito sulla Corte costituzionale, per dargli modo di presentare le relative ipotesi di testo nella successiva seduta di martedì 29 aprile.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) chiede formalmente che venga pubblicato nel resoconto della relativa seduta il testo che il relatore sottoporrà al Comitato martedì o mercoledì prossimo.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) chiede che la seduta convocata per domani sera alle 21 inizi con un leggero anticipo.


Giuliano URBANI, Presidente, ritiene sia possibile accedere alla richiesta formulata dal deputato Bressa ed avverte - consentendovi il Comitato - che i lavori delle prossime sedute si articoleranno secondo lo schema testé delineato dal relatore; la seduta di domani sera sarà pertanto dedicata alla conclusione del dibattito sui temi riguardanti la magistratura.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) quanto all'articolo 100 si dichiara favorevole all'ipotesi di prevedere al primo comma che la legge istituisce organi di consulenza giuridico-amministrativa del Governo; e, al secondo comma, a quella di prevedere che la Corte dei conti è organo di controllo dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa e che partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, riferendo direttamente alle Camere sul risultato del controllo eseguito nonché sulla gestione finanziaria del bilancio dello Stato. In ordine all'articolo 101, che è una norma «chiave», ritiene che debba essere soppresso e non sostituito, come proposto dal relatore, il primo comma e che il testo dell'articolo debba essere formulato nel modo seguente: «I magistrati, indipendenti da ogni potere, sono soggetti soltanto alla legge. Le norme sull'ordinamento giudiziario stabiliscono le misure idonee per assicurare l'unitarietà degli uffici del pubblico ministero».
Riferendosi, quindi, all'intervento svolto dal deputato Parenti fa presente di non condividere le osservazioni da lei espresse sul principio per cui i magistrati sono soggetti soltanto alla legge: tale principio significa infatti che i magistrati sono indipendenti.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) osserva che la proposta del senatore Zecchino ora illustrata sull'articolo 101 appare ridondante.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) rileva che la sua proposta sull'articolo 101 è invece un'affermazione di un principio rafforzata.
Sul principio della parità delle parti nel processo, ritiene preferibile il termine «giudizio». In ordine all'articolo 102 osserva, rispetto all'ipotesi prospettata dal relatore, che sarebbe opportuno prevedere che presso gli organi giudiziari possono essere istituite - e non sono istituite - sezioni specializzate, senza specificarne il riferimento a singole materie. Sull'articolo 103 si dichiara favorevole alla proposta formulata nella seduta di ieri dal senatore Pellegrino. Per quanto riguarda l'articolo 104 si dichiara favorevole alla sua soppressione. Fa presente quindi di essere favorevole a prevedere due CSM: uno per la magistratura ordinaria, l'altro per quella amminsitrativa. Quanto ai poteri del CSM in materia di ordine del giorno, ritiene che non si possa negare ad alcun organo collegiale il potere di disporene. I problemi in proposito sono scaturiti da alcuni casi di esorbitanza dai propri compiti del CSM. Ma allora il problema vero è di definire con chiarezza i compiti del CSM; ricorda quanto è accaduto fino ad ora in materia disciplinare in sede di emanazione di circolari. Forse in proposito si potrebbe far rinvio alla legge ordinaria, ma comunque non si può escludere un potere del CSM sul proprio ordine del giorno.
Quanto alla composizione dell'organo, rileva che entrambe le ipotesi prospettate dal relatore comportano comunque una maggioranza di membri togati. Ritiene altresì che debba avere autonoma organizzazione l'organo competente per i procedimenti disciplinari, tenendo conto che fino ad ora il potere disciplinare non è stato effettivamente esercitato, soprattutto per i magistrati del pubblico ministero che esercitano l'azione penale: potere immenso, considerato che il processo è già di per sé una pena, soprattutto nell'attuale realtà. L'organo competente in materia disciplinare dovrebbe avere una componente laica e una togata e dovrebbe svolgere un controllo forte e trasparente. Si potrebbe anche pensare che la componente laica venga eletta non dal Parlamento ma da professori universitari in materie giuridiche e dagli avvocati con 15 anni di esercizio.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, osserva che, a differenza dei professori e degli avvocati, il Parlamento è politicamente responsabile delle sue scelte.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) propone all'articolo 105 di inserire dopo il primo comma i seguenti: «il Consiglio superiore della magistratura non può adottare deliberazioni di indirizzo politico o altri atti di indirizzo in ordine all'interpretazione delle leggi e all'organizzazione giudiziaria.
Il Consiglio superiore della magistratura è organo di consulenza del governo sulle materie riguardanti l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. A tal fine adotta un proprio regolamento interno.
Avverso i provvedimenti assunti in questa materia è dato ricorso solo in cassazione per violazione di legge».
Ritiene necessario prevedere infatti che il CSM possa esprimere pareri soltanto se ne è richiesto.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) chiede al senatore Zecchino quando il CSM abbia espresso di sua iniziativa pareri al Parlamento.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano), rispondendo al quesito del senatore Senese, ricorda che il CSM, ad esempio, di sua iniziativa ha inviato al Parlamento un parere sulla riforma della normativa in materia di custodia cautelare. In ordine all'articolo 106 ritiene necessario prevedere sbarramenti territoriali e temporali nel passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente. A suo avviso il passaggio di funzioni dovrebbe avvenire solo a seguito di un giudizio motivato del CSM. Chiede quindi chiarimenti al relatore sull'ipotesi da lui prospettata di prevedere un concorso.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, precisa che nella sua ipotesi di testo si prevede che coloro che intendono passare da una funzione all'altra debbono sostenere un concorso interno alla magistratura. Aggiunge che si potrebbe prevedere l'obbligatorietà per tutti i magistrati di compiere un'esperienza di alcuni anni in un collegio. Fa presente quindi di doversi ora assentare per altri impegni


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) si riserva di intervenire sui temi in discussione nel prosieguo dei lavori del Comitato.


Giuliano URBANI, Presidente, rinvia il seguito dell'esame alla seduta prevista per domani sera.


La seduta termina alle 19,45.