COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 30 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI.


La seduta comincia alle 15,40.


Il Comitato prosegue il dibattito sulla ipotesi di articolato presentata dal relatore nella seduta di ieri.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) osserva, in primo luogo, che la Corte costituzionale è fra gli istituti che hanno funzionato meglio fra quelli previsti dalla Costituzione. La Corte ha, infatti, contribuito ad eliminare le scorie del vecchio ordinamento e a sviluppare nuovi diritti, nonché a prevenire alcuni conflitti (si riferisce, fra le altre, alle vicende relative all'aborto e al divorzio).
Sottolinea quindi che il successo dell'istituto si basa sostanzialmente sulla commisurazione dei mezzi rispetto ai fini.
Ricorda a tal proposito l'esperienza della Corte suprema degli Stati Uniti, dove si prevede ogni anno di stabilire il numero di sentenze da adottare basandosi sul criterio della rightness. La Corte, pertanto, si pronuncia solo sulle questioni ritenute mature. In Italia, invece, l'attività della Corte costituzionale è basata su moduli più simili a quelli degli organi giurisdizionali.
Alla luce di quanto testé detto, ritiene che il ricorso presentato da chiunque ritenga di essere stato leso in uno dei diritti fondamentali - come proposto dal relatore - rischi di compromettere la funzionalità stessa della Corte. Basta considerare che tutte le pronunce della Corte di cassazione in materia di libertà personale finirebbero dinanzi alla Corte costituzionale.
Ritiene in proposito che per la risoluzione delle controversie tra i cittadini e la pubblica amministrazione l'istituto del difensore civico possa costituire un sostegno efficace.
Considera, invece, possibile prevedere che entro 10 giorni dall'approvazione di una legge costituzionale ogni cittadino possa chiedere che la Corte costituzionale giudichi la sua conformità ai principi fondamentali della Costituzione e alle norme sui diritti e doveri contenute nella prima parte della Costituzione medesima.
Si dichiara quindi contrario a modificare la composizione della Corte, che è stata anch'essa uno dei fattori del buon funzionamento della Corte stessa.
Non è favorevole ad allargare eccessivamente le funzioni della Corte; esprime, in particolare, perplessità sulla proposta del relatore di prevedere che un quinto dei componenti di ciascuna Camera possa sollevare la questione di legittimità costituzionale di una legge entro quindi giorni dalla sua pubblicazione. Infatti, tale previsione potrebbe rimettere in gioco situazioni appena decise dal Parlamento. Richiama, pertanto, ad una maggiore cautela.
Esprime apprezzamento per quanto riguarda la garanzia di durata del Presidente della Corte e per l'istituto della dissenting opinion. In particolare, ritiene che la manifestazione delle opinioni in dissenso deve essere utilmente sanzionata in Costituzione, piuttosto che essere affidata ai poteri regolamentari della Corte.
Bisogna riflettere sulla coerenza di quanto si sta facendo per ridurre l'afflusso dei processi in Cassazione e per ridurre i tempi dei procedimenti: il ricorso popolare diretto, pertanto, andrebbe in controtendenza. Inoltre, ci sarebbe inevitabilmente un incentivo a percorrere tutti i gradi di giudizio per poter poi adire la Corte costituzionale, con conseguente sovraccarico per la giustizia ordinaria.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) condivide nella quasi totalità le osservazioni svolte nella seduta di ieri dal senatore Russo, anche se ritiene che nella fase attuale siano anticipate, poiché ci si dovrebbe ora occupare delle linee di struttura per verificare su di esse il grado di consenso. I testi dovranno poi essere ovviamente perfezionati e perfino reiscritti. Dunque, bisogna concentrarsi sulle scelte di fondo.
Ritiene opportuno accantonare l'articolo 97-bis sul difensore civico, non essendo ancora stato definito il sistema delle autonomie. È un tema probabilmente che dovrà essere lasciato ai lander.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, osserva che la questione è stata lasciata aperta; inoltre, è indubbio che dovranno essere istituiti difensori civici regionali e anche forse a livello dei grandi comuni. Il problema è valutare se debba esserci un difensore civico anche a livello nazionale.


Il senatore Giovanni PELLEGRINO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ribadisce la proposta di accantonamento o piuttosto di considerare la proposta come mera ipotesi di lavoro.
Le autorità di garanzia richiedono, a suo giudizio, una riflessione più ampia. Osserva che le stesse nascono e si sviluppano in sistemi fondati sull'etica del mercato (si riferisce in particolare all'esperienza degli Stati Uniti). Nel tempo esse si sono caratterizzate per le attività di regolazione, ed hanno man mano acquistato funzioni di decisione dei conflitti (esercitando un'attività sostanzialmente paragiurisdizionale). Si pone pertanto il problema non tanto della loro legittimazione democratica, quanto del loro raccordo con gli organi di giurisdizione. In Italia, utilizzandosi, gli schemi tradizionali, tali autorità sono considerate facenti parte della pubblica amministrazione, intendendo l'indipendenza come sviluppo del principio dell'imparzialità di cui all'articolo 97 della Costituzione e i loro provvedimenti quanto alla giustificabilità sono trattati come comuni provvedimenti amministrativi. A suo avviso, invece, per gli atti delle autorità che adempiono alla ricordata funzione paragiusdizionale deve essere ammesso solo il ricorso per incompetenza o per violazione di legge. Ritiene, comunque, di condividere il testo proposto dal relatore anche se saranno opportuni dei perfezionamenti. Infatti, bisogna considerare che alcune di queste autorità devono essere più correttamente considerate «agenzie». Condivide, poi, che sia la legge ad attribuire poteri di risoluzione delle controversie e sanzionatori.
Ribadisce la sua personale preferenza per una unità funzionale della giurisdizione che si realizzi attraverso un unico CSM articolato in tre distinte sezioni (una per i giudici ordinari, una per i giudici amministrativi e una per i pubblici ministeri). Tutto ciò però avrebbe senso se si desse al pubblico ministero la caratterizzazione di un difensore globale della legalità, di una sorta di avvocato dell'ordinamento, definendo gli ampi compiti attraverso norme di rango costituzionale, dotandolo di uno specifico potere di azione e di una generale facoltÓ di intervento in tutti i giudizi, anche in quelli amministrativi.
Ribadisce però che i tempi non sembrano ancora maturi per una riforma di questa ampiezza. Allora, è preferibile prevedere due distinti CSM: uno per la magistratura ordinaria e uno per quella amministrativa organizzati come organo collegiali e non distinti in sezioni. Secondo questo schema il titolare dell'azione di responsabilità patrimoniale sarebbe il pubblico ministero amministrativo. Andando verso un'unico codice deontologico per tutti i magistrati, sarebbe opportuno istituire un unico organo disciplinare. In tal senso propone la seguente ipotesi di articolato:


Art. 105-bis.


I provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati ordinari e amministrativi spettano ad una Corte disciplinare di nove membri eletti tra i propri componenti dal Consiglio superiore ordinario e amministrativo, in ragione di quattro componenti magistrati e due componenti tra quelli designati dal Parlamento per il CSM ordinario e due componenti magistrati ed un componente tra quelli designati dal Parlamento per il CSM amministrativo.
I componenti magistrati devono essere scelti in modo da assicurare la rappresentanza delle varie categorie.
I componenti della Corte disciplinare durano in carica quattro anni e non possono partecipare ad alcuna altra attività dei rispettivi Consigli.
La corte disciplinare elegge il proprio Presidente tra i componenti designati dal Parlamento.
Alla corte disciplinare spettano altresì la cognizione dei ricorsi avverso i provvedimenti emessi dal CSM ordinario e dal CSM amministrativo.
Salvo che per i provvedimenti disciplinari, le decisioni della Corte disciplinare sono inoppugnabili.


Ritiene che l'istituzione di una Corte disciplinare farebbe fare un passo in avanti verso l'unità funzionale. Sottolinea poi che a questo organo spetterebbe la cognizione dei ricorsi avverso i provvedimenti ordinamentali emessi dal CSM ordinario e dal CSM amministrativo.
È poi contrario alla previsione di due gradi di giudizio per i TAR, sottolineando che il giudizio amministrativo è già un giudizio di leggittimità: pertanto tre gradi sarebbero troppi.
Infine, ritiene che la Corte costituzionale costituisce una delle poche giurisdizioni che effettivamente funzionano. Richiama, pertanto, ad una maggiore cautela nella previsione di modifiche alla stessa.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) riguardo all'articolo 100 osserva che il primo comma della seconda ipotesi reca una disposizione sul Consiglio di Stato che sarebbe meglio collocata nell'ambito dell'articolo 103; è poi del tutto contrario ad attribuire rilievo costituzionale alla funzione di consulenza giuridico-amministrativa dell'Avvocatura dello Stato.
Circa il secondo comma dell'articolo 103, prima ipotesi, rileva che la giurisdizione di responsabilità contabile verte in materia di diritti, si concreta in una sanzione contro comportamenti e non contro atti dei quali si contesta la legittimità ed è pertanto assimilabile alla giurisdizione ordinaria piuttosto che a quella amministrativa. Il testo del relatore rischia pertanto di generare confusione in proposito. Condivide il primo comma nella seconda ipotesi - anche se ritiene che l'avverbio «tassativamente» vada soppresso - al quale andrebbe aggiunta la disposizione secondo cui la legge demanda al Consiglio di Stato l'espressione di pareri preventivi e assicura la separazione tra funzioni consultive e giurisdizionali.
Riguardo all'articolo 104, rinviene numerosi spunti di interesse nell'ipotesi dianzi formulata dal senatore Pellegrino riguardo al CSM.
Circa l'articolo 134, giudica che nell'ultimo comma della prima ipotesi sia più opportuno un rinvio alla legge ordinaria.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, ricorda che tale rinvio è contenuto nel secondo comma dell'ipotesi n. 2 relativa all'articolo 137.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ritiene preferibile che la Corte costituzionale continui ad essere composta da quindici giudici, la designazione dei quali dovrebbe, tuttavia, essere mutata in questo senso: cinque giudici verrebbero nominati dal Presidente della Repubblica, quattro eletti dalle supreme magistrature e sei eletti dal Parlamento in modo da riservare una quota di tre giudici in rappresentanza delle regioni.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, rileva che resterebbe comunque aperto il problema delle concrete modalità della designazione da parte delle regioni.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) si dichiara contrario all'ipotesi di articolare la Corte in due sezioni, poiché ritiene preminente la necessitÓ di garantire la collegialità delle decisioni.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) manifesta perplessità sull'articolo 97-bis proposto dal relatore. In particolare, la formula secondo cui il difensore civico può «proporre la risoluzione delle controversie» appare piuttosto fumosa e comunque incongrua in un testo costituzionale e per un organo di rilevanza costituzionale.
Riguardo all'articolo 99-bis condivide le osservazioni svolte dal senatore Pellegrino e dichiara di accogliere i rilievi avanzati ieri dal Presidente. Ritiene che il problema dei rapporti fra gli organi para-giurisdizionali e giurisdizionali possa essere risolto inserendo una disposizione del seguente tenore: «La legge determina gli organi giurisdizionali competenti a conoscere, anche in unico grado, delle controversie nascenti dai provvedimenti delle autorità di garanzia». Tale disposizione, infatti, introduce un principio di flessibilità nei ricorsi giurisdizionali consentendo di prevedere, a secondo dei casi, giudizi in più gradi o in uno solo, da svolgersi presso il giudice amministrativo o presso quello ordinario.
Quanto all'articolo 100, condivide le perplessità del deputato Bressa circa l'attribuzione di rilievo costituzionale alle attività di consulenza giuridico-amministrativa della avvocatura dello Stato.
Giudica del tutto condivisibili le indicazioni del senatore Russo sull'articolo 101. Il riferimento in esso contenuto ai «magistrati inquirenti» appare poco convincente e dovrebbe essere sostituito con il seguente: «magistrati del pubblico ministero». Il problema del coordinamento fra i magistrati del pubblico ministero, comunque, ha trovato soluzioni parziali nelle varie ipotesi formulate dal relatore e in proposito ritiene di dover richiamare le modifiche da lui proposte nelle scorse sedute. Il secondo comma nell'attuale formulazione potrebbe ingenerare dubbi sul fatto che i giudici possano non essere soggetti alle norme dell'ordinamento giudiziario. È quindi preferibile affermare che i giudici e i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge e, in un separato periodo, richiamare le norme di coordinamento degli uffici del pubblico ministero che possono essere stabilite dall'ordinamento giudiziario.
Il tema della unità d'azione del pubblico ministero è stato sollevato più volte, da ultimo dal senatore Maceratini. Ribadisce, tuttavia, le sue perplessità in proposito, poiché non è dato comprendere a chi risponderebbe un eventuale vertice unico del pubblico ministero, in quanto tale dotato di poteri enormi. È evidente il rischio che venga posto in crisi il sistema costituzionale di pesi e contrappesi. Si dichiara, invece, favorevole all'ipotesi di coordinamento all'interno dei singoli uffici del pubblico ministero, con specifiche e limitate ipotesi di coordinamento «verticale» solo in presenza di comprovate esigenze di carattere nazionale o internazionale.
Osserva, poi, che nel terzo comma dell'articolo 101 sarebbe preferibile adoperare l'espressione «giurisdizione» al posto di «tutela giurisdizionale».
Riguardo al quarto comma dell'articolo 102, osserva che la formulazione proposta dal relatore può essere interpretata nel senso che la giurisdizione speciale tributaria debba essere limitata al primo grado di giudizio, ipotesi che desta la sua assoluta contrarietà: ogni dubbio interpretativo su questo punto pertanto deve essere fugato. Ritiene poi incongruo prevedere una facoltà di impugnazione dei provvedimenti dei giudici speciali solo dinnanzi ai giudici ordinari, reputando più opportuno prevedere che l'impugnazione debba essere diretta al giudice cui afferisce la materia attribuita al giudice speciale.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) chiede al relatore se l'espressione «primo grado» contenuta nel quarto comma dell'articolo 102 possa essere interpretata come equivalente a «unico grado».


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, esclude che il tenore letterale della disposizione consenta una interpretazione siffatta.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), riguardo all'articolo 103 non condivide le perplessità dell'onorevole Bressa circa l'avverbio «tassativamente». Ricorda, piuttosto, che si era convenuto sulla necessità di riservare comunque al giudice ordinario la materia dei diritti civili e politici: nel testo del relatore, tuttavia, non trova un espresso riferimento a tale riserva.
Le osservazioni del deputato Bressa sulla giurisdizione contabile, invece, sono del tutto condivisibili, poiché in effetti la Corte dei Conti esercita funzioni giurisdizionali assimilabili più a quelle del giudice ordinario che non a quelle del giudice amministrativo. Peraltro, è anche vero che, in alcune ipotesi di giurisdizione esclusiva, già oggi il giudice amminsitrativo esercita una giurisdizione sul rapporto. Questo rilievo è l'opportunità che il pubblico ministero per la responsabilità degli amminsitratori sia istituito presso il giudice amministrativo anziché quello ordinario, deporrebbero a favore della soluzione ritenuta nel testo, pur esposta alle giuste obiezioni del deputato Bressa.
Esprime poi forti perplessità sulla ipotesi di suddividere il CSM in sezioni. Vi sarebbe, in particolare, una sezione per i pubblici ministeri eletta dai pubblici ministeri stessi, con ciò realizzandosi una inammissibile «sub-corporativizzazione» all'interno del medesimo organo. A fronte di tale ipotesi ritiene più coerente l'altra - peraltro da lui fortemente avversata - di istituire più consigli superiori.
Circa il regime dell'impugnazione dei provvedimenti adottati dal CSM, condivide le osservazioni del senatore Pellegrino; il testo del relatore, infatti, determina uno strappo nella tutela dei diritti.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, rileva che lo strappo cui allude il senatore Senese si verificherebbe anche nell'ipotesi avanzata dal senatore Pellegrino.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) obietta che il reclamo al plenum non può considerarsi un vero ricorso giurisdizionale. Nella ipotesi del senatore Pellegrino, invece, si darebbe luogo ad un giudizio in senso tecnico, regolato da un giudice in posizione di terzietà e dotato della cultura specifica del suo ruolo.
La soluzione prevista dal senatore Pellegrino supera anche la proposta in precedenza formulata dal suo gruppo e volta ad enucleare una sezione disciplinare a composizione paritetica nell'ambito di un CSM composto per tre quinti da membri togati e due quinti da membri laici.
Rileva, poi, che il novero delle incompatibilità previste nell'articolo 104, comma secondo, per i laici del CSM, nel testo del relatore, andrebbe ulteriormente ampliato con riferimento ad altre cariche.
Circa l'articolo 105, osserva che l'ipotesi n. 1 del relatore sostanzialmente recepisce i suggerimenti del senatore Pera, che aveva prospettato la possibilità di assorbire in tale formula le esigenze cui si vorrebbe rispondere con il secondo comma. Ma se così è, non si comprende come mai sopravviva in tale testo il secondo comma, rispetto al quale manifesta la sua più completa contrarietà. Tale comma risente di una formulazione vaga e generica nell'ipotesi n.1, mentre sfocia nell'assurdità nell'ipotesi n. 2. Appare infatti incomprensibile vietare al CSM l'interpretazione delle leggi, poiché un qualsiasi organo amministrativo svolge la gran parte della sua attività proprio interpretando la legge. Ricorda la vicenda che portò alla istituzione del tribunale dei ministri, in cui solo una circolare del CSM consentì di superare le interpretazioni contrastanti dei Presidenti di Corte d'appello riguardo alle modalità di formazione dei tribunali stessi. A questo proposito sarebbe pi¨ opportuno individuare innanzitutto il bene che si intende tutelare attraverso le disposizioni del secondo comma dell'articolo 105 e conseguentemente individuare la formulazione più idonea a tale scopo.
In merito all'articolo 106, ritiene che l'assegnazione del magistrato, al termine di un tirocinio adeguatamente lungo, debba avvenire sulla base di una decisione motivata sia nel caso che egli venga assegnato a funzioni giudicanti sia che venga destinato alle funzioni requirenti. Ritiene che la previsione di un concorso riservato per il passaggio da un tipo di funzioni all'altro sia piuttosto oscura, poiché non chiarisce a favore di chi operi la riserva.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, precisa che la riserva opera a favore di chi è già magistrato e ritiene che tale formula consenta di superare la rigidità della precedente formulazione, che avrebbe potuto essere interpretata nel senso che per il passaggio di funzioni fosse necessario superare una seconda volta il concorso per l'accesso alla magistratura.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) giudica comunque insoddisfacente l'ipotesi del concorso riservato: il vero problema è quello di assicurare la congruità dei criteri di selezione.
Riguardo al secondo comma dell'articolo 106 - identico al testo attualmente vigente - ritiene che la parola «singoli» debba essere sostituita con le seguenti: «di primo grado».


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) osserva che il termine «giudici» contenuto nel secondo comma dell'articolo 106 non ricomprende gli attuali viceprocuratori onorari che sinora hanno dato buona prova di sé.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) reputa che l'acceso dibattito in materia non possa trovare una soluzione, inevitabilmente drastica, nelle norme della Costituzione.
Nel secondo comma dell'articolo 107, ipotesi n. 1 e n. 2, è poi contenuta la locuzione «garanzie di difesa» che egli preferirebbe fosse sostituita dalla seguente «garanzie di contraddittorio». In ogni caso, la presenza del secondo comma rende superfluo il quarto comma.
Non è poi chiaro, riguardo al terzo comma dell'articolo 107, se la temporaneità degli incarichi ivi prevista debba intendersi come generalizzata. Esprime inoltre la sua contrarietà rispetto ai commi sesto e settimo dell'articolo 107, fatto eccezione per il primo periodo del settimo comma che solleva, peraltro, un problema assai delicato - quello dell'incompatibilità dell'ufficio di giudice o di magistrato requirente rispetto a qualunque altro ufficio, incarico o professione - che deve essere affrontato con la necessaria consapevolezza, senza essere animati da alcun spirito giacobino e comunque prevedendo periodi di transizione sufficientemente lunghi.
Non può far a meno di esprimere una forte contrarietà alla disposizione del primo comma dell'articolo 111 che, in entrambe le ipotesi, lascia sostanzialmente immutata la situazione attuale e quindi in prospettiva aggrava la crisi vissuta dalla Corte di cassazione, sommersa da una quantità crescente di ricorsi, che è stata efficacemente descritta nel corso delle audizioni. Per evitare il collasso della suprema corte aveva proposto di limitare la facoltà di ricorrere ad essa; il testo del relatore non recepisce tale suggerimento ed anzi rischia di aggravare le cose.
Riguardo all'articolo 112, comma primo, ipotesi n. 1, non condivide il principio secondo cui l'obbligo di esercitare l'azione penale si configura «secondo modalità stabilite dalla legge». La genericità di questa formula, infatti, lascia aperta la strada a soluzioni opposte, alcune delle quali possono anche essere condivisibili, mentre altre appaiono davvero pericolose.
Ricorda di aver proposto di stabilire il principio della effettiva offensività della condotta quale guida nell'esercizio dell'azione penale. Si rammarica che il relatore abbia del tutto trascurato tale suggerimento.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, precisa che la sua non è stata una dimenticanza, bensì una scelta consapevole, poiché il principio della effettiva offensività ben potrebbe essere stabilito dalla legge ordinaria cui il primo comma dell'articolo 112 fa rinvio.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ribadisce che il mero rinvio alla legge ordinaria, secondo la formula generica delle «modalità», può condurre ad esiti imprevedibili ed opposti e sottolinea che per la sua parte politica il principio della effettiva offensività assume una importanza fondamentale.
Rileva che entrambe le ipotesi relative all'ultimo comma dell'articolo 134 snaturano il ruolo della Corte costituzionale e ricorda di aver formulato specifiche proposte in materia di ricorso diretto alla Corte costituzionale.
In ordine al ricorso diretto alla Corte costituzionale, ricorda la formulazione da lui proposta nella seduta del 23 aprile scorso. Sulla composizione della stessa Corte ritiene preferibile l'ipotesi di prevedere 20 membri, soprattutto se l'organo viene diviso in due sezioni. Sull'incompatibilità successiva prevista all'articolo 135 dell'ipotesi di articolato proposta dal relatore, ritiene che 5 anni rappresentino un arco di tempo troppo ampio.
Si dichiara contrario all'irrigidimento delle formule di sentenze adottabili dalla Corte costituzionale (articolo 136 primo comma) che porterebbe ad interferenze ancora più forti della Corte sulla legislazione e quindi sul potere politico. Quanto al ricorso di una minoranza del Parlamento, osserva che se la dichiarazione di legittimità di una legge non ha efficacia preclusiva rispetto alla possibilità di sollevare ulteriori questioni di legittimità costituzionale in via incidentale, allora lo strumento proposto dal relatore al secondo comma dell'articolo 137 appare inutile, anzi pericoloso in quanto potrebbe creare un conflitto tra la minoranza parlamentare che ha proposto il ricorso e la Corte stessa. Questo pericolo è ancora più forte nel caso di accoglimento, questa volta con riferimento alla maggioranza parlamentare. In sostanza il discusso istituto rischia d'inserire la Corte nel conflitto politico. Pertanto si dichiara contrario a prevedere l'istituto stesso.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) osserva che, qualora il relatore dovesse predisporre, a conclusione del dibattito in corso, un ulteriore schema di articolato, questo dovrebbe recare su due colonne due ipotesi di riforma della Costituzione ispirate a due diverse concezioni dello Stato, dei diritti dei cittadini, dei loro rapporti con lo Stato. La discussione infatti ha evidenziato l'esistenza di due diverse ottiche che, nonostante i tentativi esperiti dal relatore, non possono trovare un punto di mediazione. Passando in particolare all'esame dell'articolato, rileva che è demagogico, a suo avviso, inserire nel testo costituzionale una norma sul difensore civico: infatti in uno Stato in cui regna la certezza del diritto il cittadino dovrebbe poter sapere quali sono i suoi diritti e i suoi obblighi e a chi rivolgersi per trovare le risposte che cerca. Peraltro non si comprende come il difensore civico possa proporre la risoluzione delle controversie tra cittadini e pubblica amministrazione, come previsto dall'articolo 97-bis del testo in esame.
Quanto alle autorità di garanzia, ritiene che non vi sia alcuna ragione per introdurre nel testo costituzionale una norma in proposito. Peraltro si tratta di organismi completamente avulsi dallo Stato, con titolari nominati sempre da una maggioranza, il che dovrebbe far seriamente dubitare della loro imparzialità e indipendenza. Inoltre la norma dell'articolo 99-bis appare assolutamente generica. Piuttosto sarebbe necessario vigilare sulla costituzione di tali organismi cui recentemente si è fatto ricorso troppo spesso.
Sulla magistratura è alla fine risultata prevalente la soluzione di non modificare pressoché nulla. Eppure occorrerebbe riflettere sul fatto che nella magistratura amministrativa e contabile alberga il vero potere; il Consiglio di Stato esercita contemporaneamente funzioni consultive e giurisdizionali e i suoi componenti sono titolari di una miriade di incarichi. Il testo proposto dal relatore si limita a prevedere la separazione tra funzioni consultive e funzioni giurisdizionali: è una soluzione di mediazione che scontenta tutti, in sostanza non è una scelta. I veri problemi non sono stati risolti: il problema di assicurare l'unicità della giurisdizione, l'attuazione del principio di separazione dei poteri, poteri che devono agire all'interno dello Stato e non al di fuori di esso. Poiché questi punti non sono condivisi non si è raggiunto l'accordo su una vera riforma.
Sul secondo comma dell'articolo 101 dell'ipotesi di testo predisposta dal relatore, osserva che il principio di soggezione soltanto alla legge dovrebbe essere riferito soltanto ai giudici e non ai magistrati inquirenti, per i quali si pongono esigenze di ordinamento e di unitarietà di indirizzo nell'esercizio dell'azione penale. Ribadisce, quindi, la pericolosità, già da lei precedentemente sottolineata, di riferire il suddetto principio anche ai magistrati del pubblico ministero. Ritiene altresì che il quarto comma dell'articolo 101 dell'ipotesi di testo elaborata dal relatore appare una norma meramente simbolica, posto che si limita ad affermare principi che non avrebbero alcuna attuazione.
Sul primo comma dell'articolo 106, rileva che il pubblico concorso per i magistrati, così come si svolge attualmente, non garantisce né preparazione né attitudine alle funzioni e che sarebbe necessario prevedere una lunga formazione idonea a consentire la formazione di senso critico nei magistrati; la selezione dovrebbe avvenire sia con riferimento alle capacità che alle attitudini. Per accedere all'esercizio delle funzioni giudicanti e a quelle inquirenti sono a suo avviso necessari due concorsi separati; si dovrebbe poi introdurre una norma transitoria volta a prevedere la necessità di un concorso perché gli attuali magistrati possano passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa, fermo restando che tale passaggio non dovrebbe essere consentito nella medesima regione.
Rileva, altresì, che sarebbe opportuno prevedere due distinti organi di autogoverno, uno per giudici l'altro per i magistrati del pubblico ministero, come conseguenza inevitabile della separazione delle carriere. Ad essi dovrebbe aggiungersi un consiglio superiore per la magistratura amministrativa. Né vale obiettare a tale ipotesi il pericolo del corporativismo che di per sé non è negativo se si identifica con il senso di appartenenza; diventa negativo invece quando è strumento per conseguire vantaggi o altro. Come soluzione di mediazione, sia pure minimale, non sarebbe contraria all'ipotesi di prevedere due diverse sezioni nell'ambito del CSM. Per limitare gli aspetti deleteri del corporativismo, ritiene necessaria, come contrappeso, la presenza nel CSM di membri laici che non dovrebbe essere solo simbolica ma rappresentare la metà dei componenti.
Quanto all'ipotesi di istituire una autonoma sezione disciplinare, si dichiara favorevole, pur prospettando nel contempo la possibilità di prevedere l'istituzione di una sezione disciplinare per i giudici presso la Corte costituzionale e di una sezione disciplinare per i magistrati inquirenti presso il CSM. Il secondo comma dell'articolo 105 dell'ipotesi di testo formulata dal relatore, ha sollevato obiezioni a suo avviso non condivisibili. Si è affermato infatti che il CSM deve poter interpretare le leggi, ma se così fosse i giudici sarebbero meno liberi; si è altresì sostenuto che il CSM deve poter adottare atti di indirizzo sull'organizzazione giudiziaria, ma certamente non si può ritenere che il CSM possa organizzare un ufficio del tribunale o del pubblico ministero.
Non si comprende inoltre la norma prevista dall'articolo 102 dell'ipotesi di testo in esame, secondo la quale possono essere istituiti giudici speciali, in particolare per la giustizia tributaria: a suo avviso è preferibile prevedere apposite sezioni specializzare nell'ambito della magistratura ordinaria.
All'articolo 107 si dichiara assolutamente contraria alla norma che prevede la possibilità di derogare al principio dell'inamovibilità per assicurare la funzionalità della giustizia: il concetto di funzionalità infatti è molto relativo, per cui è forte il rischio di consentire violazioni al principio del giudice naturale di cui all'articolo 25 della Costituzione. A suo avviso invece la legge ordinaria dovrebbe stabilire un tempo massimo di permanenza per un magistrato in una determinata sede; in tal modo si risolverebbe anche il problema delle sedi disagiate.
Sul secondo comma dell'articolo 111 dell'ipotesi di testo in esame, osserva che non si comprendono le limitazioni proposte al ricorso per cassazione: i provvedimenti che limitano la libertà personale, le perquisizioni i sequestri e le intercettazioni devono essere ricorribili in cassazione.
Quanto all'articolo 112, osserva che il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, formalmente inteso, non è realizzabile; attualmente è il singolo magistrato che decide una scala di priorità. Pertanto si dichiara favorevole al principio espresso dal primo comma dell'articolo 112 dell'ipotesi n. 1 predisposta dal relatore, ma tale principio dovrebbe essere più chiaramente formulato. In ordine all'ipotesi di inserire in tale articolo il principio di offensività, rileva che l'offensività è un elemento della fattispecie incriminatrice; non ha senso quindi inserire tale principio nella Costituzione. Concludendo sottolinea che è necessario individuare una formulazione che raccolga l'esigenza di affermare un criterio di interesse pubblico che attraverso scelte di politica criminale renda trasparente l'esercizio dell'azione penale. Ribadisce infine al relatore l'invito ad evidenziare nell'ipotesi di testo che a conclusione dei lavori predisporrà le due diverse posizioni sullo Stato di diritto emerse nel corso del dibattito.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) si dichiara contrario a prevedere nel testo costituzionale una norma sul difensore civico che fa pensare ad una enfatizzazione dell'efficacia dell'intervento di tale figura. Nulla esclude, però, che con legge ordinaria si possa istituire, un difensore civico nazionale. Sull'articolo 99-bis dell'ipotesi di testo in esame esprime molte riserve innanzitutto sulle autorità indipendenti già istituite con legge che, a suo avviso, non sembra siano state utili. Pertanto ritiene che non sia opportuno inserire nella Costituzione una norma in proposito, per giunta vaga.
Sulla magistratura osserva che anche se non si è raggiunto il consenso sulla soluzione di un giudice unico, comunque l'ipotesi emersa dal dibattito rappresenta un miglioramento rispetto al sistema vigente. Si dichiara favorevole a prevedere due CSM, uno per i magistrati ordinari, l'altro per quelli amministrativi. Ritiene poi che la composizione di entrambi debba essere quella attualmente prevista per il CSM dal testo costituzionale. In ordine alla sezione disciplinare, ricorda di aver proposto che essa sia costituita da cinque membri di cui tre togati e due laici. Rileva in proposito che a suo avviso merita grande attenzione la proposta formulata dal senatore Pellegrino che ha ipotizzato un numero di componenti più elevato: occorrerebbe riflettere, tuttavia, sui riflessi che ciò comporterebbe sulla composizione del CSM.
Ritiene che il principio della soggezione soltanto alla legge dovrebbe essere riferito a tutti i magistrati: rifiuta quindi qualsiasi concezione gerarchica dell'ufficio del pubblico ministero che deve essere indipendente e si dichiara contrario a qualsiasi formulazione che distingua tra giudici e magistrati inquirenti. Ritiene quindi che al secondo comma dell'articolo 101 dovrebbe prevedersi: «I magistrati e amministrativi sono soggetti soltanto alla legge». Condivide poi i commi successivi dell'ipotesi di testo proposta dal relatore, pur rilevando tuttavia che all'ultimo comma appare restrittivo il riferimento ai non abbienti. Si dichiara inoltre perplesso sull'ipotesi di prevedere che il giudice tributario rimanga speciale, ritenendo che i giudici speciali dovrebbero essere istituiti con riferimento a settori molto ristretti, mentre la materia tributaria è di importanza centrale nel nostro Paese, per cui la relativa giurisdizione dovrebbe essere attribuita o alla magistratura ordinaria o a quella amministrativa.
All'articolo 103 dovrebbero essere soppresse le parole: «di attuazione». Quanto al secondo comma sarebbe opportuno approfondire il problema sollevato dal senatore Russo, con riferimento all'ipotesi n. 2 della titolarità dell'azione nei giudizi di responsabilità patrimoniale. A suo avviso dovrebbero poter esercitare l'azione i funzionari della Corte dei conti allorché nell'esercizio delle funzioni di controllo riscontrino elementi per ipotizzare una responsabilità contabile.
Ritiene inoltre che i tribunali militari dovrebbero essere istituiti «in tempo di guerra» e non «per il tempo di guerra».
All'articolo 104, al primo comma, si dichiara favorevole a prevedere che i giudici ordinari e amministrativi costituiscono un ordine autonomo e indipendente «da ogni potere», sopprimendo l'aggettivo «altro». Rileva, inoltre, che per i membri del CSM l'incompatibilità dovrebbe essere estesa a tutte le cariche elettive pubbliche.
Sull'articolo 105, osserva che se si delimitano esattamente i compiti spettanti al CSM, diventa inutile la norma prevista al secondo comma dall'ipotesi di testo del relatore. Propone quindi di inserire al primo comma dopo le parole: «rispettivi ordinamenti giudiziari» la seguente: «esclusivamente».
Quanto all'articolo 106 si dichiara contrario a prevedere il concorso per il passaggio dalla funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa, aggiungendo che al quarto comma le parole: «nella medesima regione» dovrebbe essere sostituite dalle parole: «nel medesimo distretto».
In ordine all'articolo 107 si dichiara contrario alla norma prevista dal quarto comma dell'ipotesi di testo del relatore, ritenendo che il principio dell'inamovibilità sia meglio espresso dall'attuale primo comma dell'articolo 107, sia pure con una modifica: sarebbe opportuno infatti sostituire le parole da: «adottata» fino alla fine del comma con le seguenti: «sulla base di criteri oggettivi predeterminati per legge e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso.». Ritiene inutile la norma prevista al penultimo comma dell'articolo 107 dell'ipotesi di testo in esame; condivide l'incompatibilità dell'ufficio di giudice con qualunque incarico prevista dall'ultimo comma. Dissente invece dalla norma proposta sulle competizioni elettorali, ritenendo che i giudici possano partecipare senza preclusioni alle stesse.
Ritiene altresì apprezzabile che il relatore non abbia proposto modifiche all'articolo 109. All'articolo 110 dell'ipotesi di testo in esame ritiene che dopo le parole «servizi relativi alla giustizia» sarebbe opportuno inserire le seguenti: «riferisce annualmente al Parlamento sullo stato della giustizia»; si dichiara inoltre contrario al secondo comma dell'articolo 110, ritenendo che non si possa rinviare alla legge ordinaria l'individuazione di altri soggetti titolari dell'azione disciplinare, oltre al ministro della giustizia.
All'articolo 111 al secondo comma ritiene che debbano essere soppresse le parole: «o speciali».
Quanto all'articolo 112 ritiene che debba essere mantenuta l'attuale formulazione del testo costituzionale; si potrebbe tuttavia riflettere sull'opportunità di prevedere la possibilità per il pubblico ministero di chiedere al giudice l'archiviazione del procedimento per carenza di offensività.
Sulla Corte costituzionale si dichiara contrario all'ipotesi di prevedere distinte sezioni. In ordine al ricorso diretto occorre una riflessione attenta. Infine sulla norma proposta al penultimo comma dell'articolo 137 dell'ipotesi di testo in esame, osserva che si tratta di uno strumento giusto di tutela delle minoranze e che certamente la Corte sarebbe molto cauta in tal caso nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di una legge.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) rileva che occorre aggiornare la prosecuzione del dibattito alla seduta già convocata per martedì 6 maggio, in quanto - data l'ora - risulta ormai impossibile svolgere gli altri interventi programmati.


Giuliano URBANI, Presidente, comunica di aver concordato con il Presidente della Commissione un incontro, che avrà luogo nella mattinata di lunedì 5 maggio, nel corso del quale insieme con il relatore illustrerà al Presidente medesimo lo stato di avanzamento dei lavori del Comitato. Ha fatto presente al Presidente della Comissione che sarà invece possibile consegnargli la bozza di articolato predisposta dal relatore soltanto dopo la seduta del Comitato convocata per martedì 6 maggio alle ore 10, e quindi, presumibilmente, nella giornata di mercoledì 7. Tale bozza di articolato sarà inoltre tempestivamente inviata ai componenti del Comitato, perché possano preparare eventuali emendamenti. Comunica altresì che giovedì 8 maggio si riunirà l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi, il quale dovrà tra l'altro individuare le questioni in relazione alle quali procedere eventualmente a votazioni di indirizzo. Eventuali ulteriori sedute del Comitato potrebbero quindi aver luogo soltanto dopo la riunione dell'Ufficio di Presidenza. Ricorda, infine, che occorrerà cominciare a predisporre - secondo quanto a suo tempo deciso - un ordine del giorno nel quale saranno indicati i temi la cui disciplina si raccomanda di adottare al legislatore ordinario.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) premette di essere disponibile sia a procedere nei lavori questa sera, sia ad aggiornarli a martedì mattina. Deve però manifestare una perplessità in ordine a quest'ultima eventualità; se, infatti, dagli interventi svolti nella seduta del 6 maggio dovessero emergere proposte significative, il relatore non avrebbe il tempo di tenerne adeguatamente conto ai fini della definitiva formulazione della sua bozza di articolato. Il dibattito di martedì mattina finirebbe quindi per risultare probabilmente inutile.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) condivide le perplessità espresse dal deputato Folena. Avanza quindi l'ipotesi che coloro che non hanno avuto la possibilità di intervenire facciano pervenire in questi giorni al relatore le loro osservazioni e le loro proposte.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) ritiene che sarebbe preferibile concludere questa sera il dibattito con interventi necessariamente contenuti. In effetti, sarebbe stato meglio procedere per tempo alle votazioni di indirizzo, che avrebbero evitato la situazione di stallo nella quale si trova adesso il Comitato.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, assume l'impegno che l'incontro con il Presidente della Commissione di lunedì 5 maggio avrà carattere interlocutorio; si impegna altresì ad elaborare la nuova formulazione della sua bozza di articolato soltanto dopo la conclusione del dibattito nella seduta di martedì 6 maggio alle ore 10.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene superate le perplessità precedentemente manifestate alla luce delle precisazioni appena fornite dal relatore.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) rileva che in tal modo il Comitato non avrà la possibilità di conoscere il testo che sarà presentato al Presidente della Commissione; tale testo dovrà pertanto essere ricondotto alla esclusiva responsabilità del relatore.


Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) chiede se sia possibile far pervenire al relatore emendamenti o testi alternativi.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che tali emendamenti e testi alternativi dovranno ovviamente pervenirgli entro la mattina di martedì 6 maggio, perché possa prenderli in considerazione ai fini della formulazione della sua bozza di articolato.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che nella seduta di martedì 6 maggio il relatore avrebbe dovuto presentare al Comitato la ulteriore formulazione della bozza di articolato. Poichè nella suddetta seduta dovrà invece concludersi il dibattito in corso, potrebbe convocarsi una ulteriore seduta del Comitato per mercoledì 7 maggio, nella quale avrebbe luogo la prevista presentazione al Comitato medesimo della bozza di articolato.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) ribadisce che comunque Ŕ inutile riunirsi per prendere atto di un testo che non è più possibile modificare.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) fa presente che dovrà comunque esserci, alla fine, un testo che il Comitato non dibatterà, atteso che la relazione appartiene alla responsabilità del relatore, e non del Comitato stesso.


Giuliano URBANI, Presidente, ritiene che la proposta formulata dal senatore Russo debba essere senz'altro accolta. Avverte quindi - e il Comitato consente - che dopo la prevista seduta del 6 maggio alle ore 10, nella quale sarà concluso il dibattito in corso, il Comitato tornerà a riunirsi mercoledì 7 maggio alle ore 16,30.


La seduta termina alle 20,05.