COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MARTEDÌ 6 MAGGIO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI.


La seduta comincia alle 10,30.


Il senatore Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) premette che intende innanzitutto svolgere un'osservazione di carattere sistematico: il titolo IV della Costituzione reca come rubrica «La magistratura» ed è diviso in due sezioni delle quali la prima reca la rubrica «Ordinamento giurisdizionale», la seconda «Norme sulla giurisdizione». A suo avviso il titolo IV dovrebbe essere intitolato «La giustizia» o, in subordine: «la giurisdizione», considerando che in tale titolo si inseriscono norme riguardanti soprattutto la funzione giurisdizionale. Inoltre, la prima sezione del titolo IV dovrebbe recare la rubrica «Gli organi» che appare più coerente con le norme in essa contenute; la rubrica della II sezione rimarrebbe invece intitolata «Norme sulla giurisdizione».
Passando all'esame dell'articolato dell'ultima ipotesi di testo elaborata dal relatore, osserva, con riferimento all'articolo 101, che sarebbe opportuno sopprimerne il primo comma, dettando esso una norma enfatica e tutto sommato equivoca. Non vi è una norma analoga in altre Costituzioni, fatta salva la Costituzione spagnola, né vi è una norma analoga in altre parti della Costituzione italiana riferite ad altre funzioni ancor più connesse dell'amministrazione della giustizia alla sovranità popolare. Si tratta di una norma inserita allorché si passò dalla monarchia alla Repubblica: mentre nell'ordinamento monarchico si prevedeva che la giustizia fosse amministrata in nome del re, in quello repubblicano si è previsto che giustizia è amministrata in nome del popolo. Ma ora la norma è suscettibile di acquisire una valenza molto diversa rispetto al tempo in cui venne introdotta, per cui è preferibile evitare l'inserimento di norme equivoche e ridondanti. Quindi l'articolo 101 dovrebbe essere costituito esclusivamente dalla norma: «I giudici sono soggetti soltanto alla legge». La restante parte del comma 2 dell'ipotesi di testo proposta dal relatore dovrebbe essere collocata in un autonomo articolo, il 103-bis; le norme contenute negli altri commi dell'ipotesi di testo proposta dal relatore, in quanto norme di indirizzo sulla giurisdizione, dovrebbero essere collocate nella sezione II in un apposito articolo, che potrebbe essere il 110-bis.
Quanto all'articolo 102, ritiene che debbano prevedersi non giudici speciali, ma sezioni specializzate.
Sull'articolo 103 condivide l'ipotesi di testo predisposta dal relatore, e non quella proposta dal deputato Bressa. Ritiene, infatti, che il giudice amministrativo debba giudicare sulla responsabilità patrimoniale, ma su iniziativa di un apposito ufficio inquirente a ciò specificamente deputato: l'espressione, infatti, «su iniziativa del pubblico ministero», prevista dal testo del relatore, fa pensare ad un ufficio del pubblico ministero presso il giudice ordinario, mentre in realtà si intende costituire un ufficio apposito.
Propone quindi di inserire un articolo 103-bis, nel quale dovrebbero essere conservate le garanzie già previste dalla Costituzione per il pubblico ministero: in particolare la Costituzione garantisce ai magistrati del pubblico ministero la garanzia dell'inamovibilità e ne prevede la nomina per concorso. In proposito ricorda la sentenza n. 52 del 1976 della Corte costituzionale in cui la Corte ha precisato che, a differenza delle garanzie di cui all'articolo 101 poste a presidio del singolo giudice, quelle relative al pubblico ministero si riferiscono all'ufficio e non ai singoli. Propone quindi di formulare tale articolo nel modo seguente:


«I magistrati del pubblico ministero sono indipendenti da ogni potere.
Le norme sull'ordinamento giudiziario stabiliscono le garanzie loro spettanti ed assicurano altresì l'unità di azione di ciascun ufficio e il coordinamento tra gli uffici del pubblico ministero».


Sull'articolo 104 osserva che il relatore ha prospettato un ampio ventaglio di proposte. Si dichiara favorevole in proposito a prevedere due organi di autogoverno, uno per la magistratura ordinaria, l'altro per quella amministrativa. La relativa composizione di tali organi dovrebbe prevedere un 50 per cento di membri laici e un 50 per cento di membri togati. Ritiene inoltre necessaria l'istituzione di un organo disciplinare autonomo - ricorda in proposito che questa era stata una proposta formulata dal suo gruppo - con una struttura non legata a quella del CSM. Si tratta di un tema molto delicato: infatti dato il principio dell'indipendenza della magistratura, è necessario prevedere meccanismi di controllo che con tale indipendenza siano compatibili e l'unico meccanismo di controllo a suo avviso possibile è quello disciplinare. Sui procedimenti disciplinari non si dispone di dati puntuali per i magistrati: la media dovrebbe essere quella di un procedimento disciplinare ogni cento magistrati; né si riesce a conoscere precisamente l'oggetto di tali procedimenti; ritiene comunque che la maggior parte di essi riguardi illeciti commessi al di fuori dell'esercizio delle funzioni, mentre quelli riguardanti fatti commessi nell'esercizio delle funzioni sono in gran parte legati a negligenze dei magistrati relative all'avvenuta prescrizione di taluni reati. Quel che è certo è che i procedimenti disciplinari sui magistrati non riguardano se non in mimina parte l'attività del pubblico ministero che pure è quella più carica di rischi sotto il profilo della compressione dei diritti altrui. Pertanto l'istituzione di un autonomo organo, indipendente da ogni altro potere, eviterebbe atteggiamenti corporativi. Sulla titolarità dell'azione disciplinare ritiene positivo spezzare l'attuale duopolio, che è fonte d'irresponsabilità, e attribuirla ad un unico soggetto. In proposito si è affermato che il ministro di grazia e giustizia non garantirebbe quella tensione che solo una pluralità di soggetti può assicurare; se così è la previsione di un autonomo organismo che abbia nell'esercizio dell'azione disciplinare la sua ragione d'essere potrebbe essere positiva. Peraltro attribuendo la titolarità dell'azione disciplinare al ministro o ad un sottosegretario da lui delegato, in concreto sorgerebbero grosse difficoltà pratiche, data la gravosità dell'impegno; inoltre, il ministro è comunque legato ad una maggioranza parlamentare, mentre se si costituisse un organo ad hoc si potrebbe prevedere che il relativo titolare sia espresso da una larga maggioranza parlamentare o nominato d'intesa dai Presidenti delle Camere.
Sull'articolo 105, rileva che il senatore Senese ha proposto di conservare l'attuale testo della Costituzione, dichiarandosi contrario all'introduzione del secondo comma proposto dal relatore; per parte sua ricorda di aver proposto al secondo comma la formulazione contenuta nell'ipotesi n. 2 del testo predisposto dal relatore. Sottolinea che più volte la Corte costituzionale ha invitato il legislatore a definire meglio le funzioni e il ruolo del CSM, al quale la Costituzione attribuisce la competenza in materia di assunzioni, assegnazioni e trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati. Tuttavia così come è attualmente formulata la norma costituzionale fino ad ora non è servita ad evitare gli abusi posti in essere dal CSM che ha emanato circolari che spaziano su tutto l'ordinamento giudiziario, incidendo anche sui poteri ispettivi assegnati al ministro di grazia e giustizia. Inoltre il CSM ha svolto un'attività a difesa della corporazione, con interventi che sarebbero stati consentiti ad un organismo rappresentativo della magistratura come l'ANM e non al CSM stesso. In terzo luogo il CSM ha svolto un'attività paradisciplinare comprimendo così l'autonomia dei singoli magistrati. In quarto luogo ha fornito indicazioni sui modi di esercizio dell'azione penale e ciò ha avuto conseguenze sull'attività dei singoli pubblici ministeri in ipotesi concrete. Infine, ha espresso pareri diretti anche al Parlamento. Ritiene quindi che occorre introdurre nella Costituzione apposite norme che valgano ad impedire il perpetuarsi di questa prassi. Ribadisce quindi la sua proposta, accolta dal relatore nell'ipotesi n. 2 del secondo comma dell'articolo 105.
L'articolo 106, letto insieme all'articolo 104, solleva problemi di ordine sistematico. In proposito si dichiara favorevole ad una forte separazione delle funzioni pur senza preclusioni assolute per il passaggio da quelle giudicanti a quelle inquirenti e viceversa. Rileva che l'ordinamento giudiziario prevedeva un forte sbarramento agli articoli 190 e 191; ma tali articoli sono stati ritenuti abrigati, con una circolare del CSM contestata da autorevole dottrina. Osserva quindi che non si comprende come possano ben funzionare le due sezioni del CSM, così come proposto dal relatore, secondo un'ipotesi in astratto condivisibile. Vi è da chiedersi infatti quale sia la sezione competente per le nomine e quale sia la sezione cui si riferisce il secondo comma dell'articolo 106 proposto dal relatore.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che le competenze previste al primo e al secondo dell'articolo 106 dovrebbero spettare alle sezioni riunite.


Il deputato Ortensio ZECCHINO (gruppo partito popolare italiano) osserva che a suo avviso le nomine dei magistrati dovrebbero essere precedute da un periodo di tirocinio che verifichi l'attitudine alle funzioni. Rileva quindi che le due sezioni dovrebbero essere costituite rispettando le proporzioni numeriche delle rispettive componenti. Inoltre sarebbe necessario consentire i passaggi dalle funzioni giudicanti a quelle inquirenti e viceversa solo in occasione dei rinnovi del CSM e non in momenti successivi, al fine di evitare che si verifichino disarmonie tra la composizione delle sezioni e quella delle rispettive componenti.
All'articolo 107 ritiene che occorrerebbe prevedere che possano partecipare alle competizioni elettorali soltanto i magistrati che siano cessati dalle funzioni almeno tre anni prima della presentazione delle liste elettorali.
Passando all'articolo 110 dichiara di non condividere il secondo comma proposto dal relatore: se infatti si prevedesse un apposito organo per l'esercizio dell'azione disciplinare, sarebbe inutile prevedere che la legge possa individuare altri titolari dell'azione medesima. E, comunque, altri soggetti titolari dell'azione disciplinare potrebbero essere individuati soltanto in via sussidiaria. Inoltre all'articolo 110 sarebbe opportuno inserire la norma prevista al secondo comma dell'articolo 112 del testo elaborato dal relatore, in base alla quale il ministro della giustizia presenta al Parlamento una relazione annuale sullo stato della giustizia, sull'esercizio dell'azione penale e sull'uso dei mezzi di indagine.
Sarebbe opportuno poi introdurre un articolo 110-bis, in cui inserire le norme previste nel terzo, quarto e quinto comma dell'articolo 101 e nel terzo comma dell'articolo 111 dell'ipotesi di modifica n. 2 predisposta dal relatore accogliendo i suggerimenti del senatore Russo.
Sull'articolo 111 condivide le osservazioni formulate dal senatore Senese sulla necessità di introdurre delle limitazioni alla possibilità di proporre ricorso per Cassazione.
Sull'articolo 112 fa presente che, avendo egli proposto l'inserimento di un'apposito articolo, cioè il 103-bis, sulle funzioni del pubblico ministero, ritiene opportuno omettere all'articolo 112 il riferimento all'ufficio del pubblico ministero. Propone quindi la seguente formulazione elaborata dal professor Chiavario e alla quale ha apportato alcune modifiche:


«Il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale e di dirigere le indagini sulle notizie di reato necessarie ai fini delle relative determinazioni che debbono essere assunte in tempi ragionevoli.
La legge stabilisce le condizioni e le modalità dell'azione, anche al fine di assicurare che essa sia esercitata senza pregiudizio per le esigenze di tempestività della giustizia.
La legge può conferire all'offeso dal reato e ad altri soggetti portatori di interessi pubblici o collettivi, per il caso di inerzia del pubblico ministero, la facoltà di adire direttamente la giurisdizione penale, ferme restando le prerogative del pubblico ministero in ordine alla sua partecipazione al procedimento.
La legge infine fissa le modalità di deroga all'obbligo dell'esercizio della legge penale se nel corso delle indagini risulta la tenuità del fatto e l'occasionalità delle comportamento».


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) esprime perplessità sull'inserimento, nel testo costituzionale dell'articolo 97-bis proposto dal relatore, non solo per le ragioni già espresse dal senatore Pellegrino, ma anche per la necessità di un coordinamento con i lavori del Comitato forma di Stato alla luce dei quali suscita dubbi l'istituzione di un difensore civico nazionale; eventualmente sarebbe possibile pensare ad istituire un difensore civico regionale.
Sull'articolo 99-bis condivide le osservazioni espresse dal senatore Pellegrino.
In ordine all'articolo 100 ritiene debba essere soppresso il riferimento alla consulenza giuridico-amministrativa al Governo, sia che tale funzione venga attribuita all'Avvocatura dello Stato, sia che tale funzione venga attribuita al Consiglio di Stato.
Per quanto riguarda l'articolo 101, condivide le osservazioni espresse dai senatori Russo e Senese. A suo avviso è opportuno parlare di magistrati del pubblico ministero e non di magistrati inquirenti o di magistrati con funzioni inquirenti. Il secondo comma dell'articolo 101 dovrebbe a suo avviso essere così formulato: «i magistrati sono soggetti soltanto alla legge, la quale assicura il coordinamento degli uffici del pubblico ministero». Per quanto riguarda i commi successivi occorre un chiarimento: occorre decidere se inserire nella Costituzione i principi che caratterizzano il procedimento penale secondo il rito accusatorio oppure una norma generica sul procedimento giurisdizionale. La formulazione proposta dal senatore Russo all'articolo 111 e accolta nel testo proposto dal relatore nell'ipotesi di modifica n. 2, si riferisce anche alla fase preliminare delle indagini ed è molto più garantista della formulazione proposta dal relatore all'articolo 101.
Quanto all'articolo 102 condivide la proposta formulata dal senatore Russo, osservando che a suo avviso è preferibile utilizzare il termine «magistrati», invece che «giudici», perché non si pensi che soltanto alcuni giudici esercitano la funzione giurisdizionale.
In ordine all'articolo 103, si dichiara favorevole all'ipotesi di testo n. 1; in particolare sul secondo comma ritiene coerente la proposta di prevedere un giudice amministrativo competente sulle responsabilità patrimoniale presso il quale sia costituito un'apposito ufficio del pubblico ministero. Quanto alle funzioni di consulenza giuridico-amministrativa, da attribuire al Consiglio di Stato, ritiene preferibile, tra le formulazioni proposte dal relatore, la seguente: «La legge demanda al Consiglio di Stato il compito di esprimere pareri preventivi su atti normativi e generali e assicura la separazione tra funzioni consultive e funzioni giurisdizionali».
In ordine all'articolo 104 dichiara di preferire l'ipotesi di modifica n. 1, osservando che, se l'innovazione principale che si intende introdurre è quella di distinguere tra le funzioni amministrative e le funzioni disciplinari del CSM, appare non coerente con tale impostazione l'ipotesi di prevedere due sezioni di cui una per i giudici e l'altra per i magistrati del pubblico ministero, in quanto in tale prospettiva sarebbe necessario istituire due corrispondenti sezioni disciplinari. Precisa che il suo gruppo non ha abbandonato la proposta inizialmente formulata sulla sezione disciplinare, cioè quella di prevedere che essa abbia una composizione paritaria di membri laici e di membri togati: rimane convinto, infatti che tale composizione sia adeguata ed elimini anche simbolicamente ogni sospetto di una giurisdizione domestica, anzi «addomesticata». La sezione disciplinare sarebbe comunque eletta dal CSM e questo eviterebbe una ipotetica lesione del principio dell'autogoverno, quale che sia il rapporto tra membri laici e membri togati. A suo avviso non vi è ragione per prevedere un rapporto diverso da quello attualmente previsto per la composizione del CSM in sede amministrativa, che ha dato prova di essere un rapporto equilibrato; ma i membri laici non sono, come spesso si ripete, una longa manus del potere politico. Peraltro, anche la proposta formulata dal senatore Pellegrino, lungi dal rappresentare una marcia indietro, va nella stessa direzione di impedire chiusure corporative; e risolve, inoltre i problemi che si pongono per i procedimenti disciplinari relativi alla magistratura amministrativa nonché quelli relativi alla ricorribilità dei provvedimento del CSM. Si dichiara pertanto disponibile ad adottare sia l'una che l'altra di queste due soluzioni prospetttate.
Ritornando sull'ipotesi di prevedere due sezioni, una per i giudici, l'altra per i magistrati del pubblico ministero, rileva che su tale proposta si registra un'insistenza divenuta quasi simbolica e comunque non coerente con la logica del sistema. Nell'ipotesi elaborata dal relatore vi sarebbe infatti una sezione del CSM eletta dai soli magistrati del pubblico ministero che adotterebbe tutti i provvedimenti amministrativi riguardanti tali magistrati; verrebbe così potenziata una logica strettamente corporativa. Peraltro i magistrati del pubblico ministero sono un numero di gran lunga inferiore rispetto agli altri, per cui la relativa sezione nell'ambito del CSM avrebbe un carico di lavoro assai inferiore all'altra e tenderebbe quindi ad influenzare in maniera eccessiva l'attività delle sezioni riunite. Rileva inoltre che non avrebbe senso prevedere la partecipazione al CSM di un membro, quale il ministro di grazia e giustizia, che non avrebbe neanche il diritto di voto.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, osserva che il ministro di grazia e giustizia è l'unico componente del CSM non previsto nel testo costituzionale.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) sull'articolo 105 dichiara di condividere la proposta formulata dal senatore Pera, da cui deriva l'esigenza in particolare di sopprimere il secondo comma dell'ipotesi di testo formulata dal relatore: dato che al primo comma si fa riferimento a «provvedimenti amministrativi», è infatti chiaro che si intende escludere che il CSM possa adottare atti politici, senza che ciò significhi precludere allo stesso CSM le funzioni regolamentari connesse alle materie di sua competenza.
Quanto all'articolo 106, osserva che la formulazione proposta dal relatore al secondo comma suscita perplessità: innanzi tutto occorrerebbe precisare se essa si riferisce anche ai magistrati amministrativi e comunque gran parte della disciplina ivi prevista costituisce materia che potrebbe più opportunamente essere oggetto dell'ordine del giorno di indirizzo di cui si è prospettata la presentazione, evitando l'inserimento nel testo costituzionale di norme troppo dettagliate. A suo avviso potrebbe altresì essere preferibile evitare il riferimento agli organi collegiali, al fine di non precludere riforme da attuarsi con legge ordinaria che si inseriscono nell'attuale tendenza verso il giudice monocratico. Ritiene quindi che il secondo e il terzo comma dell'articolo 106 dovrebbero essere sostituiti dal seguente:


«I magistrati ordinari esercitano inizialmente funzioni giudicanti (in organi collegiali) per un periodo di almeno tre anni. Il passaggio tra l'esercizio delle funzioni penali giudicanti e del pubblico ministero è successivamente consentito secondo modalità stabilite dalla legge fuori dal medesimo distretto giudiziario».


All'articolo 107, ritiene preferibile formulare il primo comma nei seguenti termini:


«Tutti i magistrati sono inamovibili».


E ciò visto che il principio si riferisce a tutta la magistratura. Il terzo comma del medesimo articolo dovrebbe inoltre essere sostituito dai seguenti:


«La legge determina i periodi di massima permanenza dei magistrati requirenti nella stessa sede con le stesse specifiche funzioni di merito.
La legge può determinare i periodi di massima permanenza dei magistrati giudicanti nella stessa sede con le stesse specifiche funzioni di merito».


Ritiene indispensabile altresì una norma sulle incompatibilità con l'ufficio di giudice o di magistrato inquirente, ma dovrebbe essere più snella rispetto a quella proposta dal relatore. In ordine alla possibilità per i magistrati di partecipare alle competizioni elettorali, rileva che la proposta di prevedere un obbligo di dimissioni dalla magistratura non è a suo avviso condivisibile perché in contrasto con l'articolo 51 della Costituzione. Il diritto all'elettorato passivo è affermato con tale forza dalla Costituzione, da indurre a ritenere che per i magistrati non si possano prevedere limiti che giungano fino a contemplare l'obbligo di dimissioni.
In ordine all'articolo 109 non condivide la proposta formulata dal Presidente di prevedere che l'autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria «secondo le modalità stabilite dalla legge».
Sull'articolo 110 ritiene che in luogo del termine «assicura» sarebbe preferibile usare «promuove» o «favorisce».


Il senatore Giulio MACERATINI (gruppo alleanza nazionale) ritiene che, rispetto alla proposta ora formulata dal deputato Folena, sia preferibile il termine «assicura» proposto dal relatore e comunque, se proprio si volesse individuare un termine diverso, sarebbe opportuno utilizzare la parola «vigila».


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene che il termine «promuove» sia quello preferibile: la scuola di formazione per i magistrati e per gli avvocati potrebbe essere anche collegata all'università. È importante evitare che essa sia giocoforza collegata al ministero di grazia e giustizia.
Quanto all'azione disciplinare, l'effettività del relativo esercizio potrebbe essere assicurata attribuendone la titolarità ad un organo appositamente nominato dal Senato delle garanzie oppure dallo stesso CSM nell'ipotesi che questo non sia competente in materia disciplinare.
Sull'articolo 111 condivide le osservazioni formulate dai senatori Russo e Senese.
In ordine all'articolo 112 condivide il primo comma dell'ipotesi n. 2 che rende esplicito il senso del richiamo alla legge, chiarendo che non si intende attenuare la forza dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale ed evitando così ogni possibilità di equivoco. Sulla norma prevista al secondo comma dell'ipotesi di modifica n. 2, osserva che, così come è formulata, essa consente alla legge di prevedere anche per ipotesi di reato molto gravi la sussidiarietà dell'azione penale, mentre a suo avviso tale possibilità dovrebbe essere consentita solo per i casi di minor rilievo.
Sull'articolo 134, in particolare sul ricorso diretto alla Corte costituzionale, ritiene preferibile un rinvio ad una legge costituzionale, in quanto il testo proposto dal relatore potrebbe esporre la Corte al rischio di essere sommersa dai ricorsi. Ritiene quindi che all'ultimo comma dell'articolo 134 dovrebbe prevedersi una norma del seguente tenore:


«Una legge costituzionale determina i casi, le forme e le condizioni di ammissibilità dei ricorsi diretti avverso le leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni».


Sull'articolo 135 ritiene che non sia opportuno aumentare il numero dei giudici della Corte costituzionale e che non sia condivisibile la norma relativa alle modalità di partecipazione dei rappresentanti delle regioni. A suo avviso i membri eletti dal Parlamento dovrebbero passare da cinque a sette, quelli nominati dal Presidente della Repubblica da cinque a quattro e quelli eletti dalla magistratura da cinque a quattro. Nell'ipotesi in cui si arrivi a costituire il Senato delle garanzie i sette membri di competenza parlamentare dovrebbero essere eletti da tale Camera: di questi sette membri, tre potrebbero essere nominati da una commissione incardinata nel Senato delle garanzie e costituita da rappresentanti regionali.
Sull'articolo 136, non condivide la proposta di inserire una norma sull'opinione dissenziente, ritenendo che tale istituto debba essere affidato all'autonomia regolamentare della Corte costituzionale. A suo avviso occorrerebbe comunque garantire l'anonimato dei giudici dissenzienti per evitare il rischio di una forte politicizzazione della Corte.
In ordine alla proposta di istituire sezioni separate dalla Corte, occorre considerare che, se pure tale ipotesi potrebbe agevolare l'organizzazione del lavoro, risulta difficile una distinzione netta delle materie da attribuire a ciascuna sezione; vi è poi il rischio di giurisprudenze contrastanti e di una forte politicizzazione.
Sull'articolo 137, in particolare sul ricorso delle minoranze, propone di prevedere un rinvio ad una legge costituzionale che determini casi e forme del ricorso, in modo da evitare un uso ostruzionistico dell'istituto.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, precisa che, proprio per evitare il rischio di un'utilizzazione ostruzionistica del ricorso alla Corte costituzionale da parte delle minoranze, il suo testo prevede che esso possa essere proposto soltanto dopo la pubblicazione della legge.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che il testo formulato dal relatore non elimina del tutto il rischio di trasformare la Corte costituzionale in una sorta di terza Camera; non si può negare il rischio di uno spostamento del conflitto politico all'interno della Corte costituzionale e che per ogni legge approvata si proponga un ricorso della Corte. Propone quindi che al secondo comma dell'articolo 137 si preveda la norma seguente:


«Una legge costituzionale determina i casi e le forme del ricorso diretto delle minoranze parlamentari per violazione dei fondamentali diritti politici dell'opposizione».


Il senatore Antonio LISI (gruppo alleanza nazionale) chiede al deputato Folena la sua opinione su come dovrebbe avvenire l'assegnazione dei magistrati alle funzioni giudicanti o alle funzioni requi-renti, al termine del periodo di tre anni proposto dal relatore all'articolo 106. Chiede, inoltre, chiarimenti sulla posizione del deputato Folena in ordine alla sezione disciplinare.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), rispondendo ai quesiti del senatore Lisi, chiarisce che a suo avviso dovrebbe essere la legge ordinaria a stabilire le modalità di accesso alle funzioni giudicanti o requirenti. Quanto poi alla sezione disciplinare, precisa di condividere sia l'ipotesi che essa debba essere costituita per metà da laici e per metà da togati, sia la proposta formulata dal senatore Pellegrino.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) osserva che gli interventi svolti dal senatore Senese e dal deputato Folena sembrano costituire dei passi indietro rispetto ai lavori del Comitato. Infatti il deputato Folena ha rimesso in discussione, ad esempio, il principio del contraddittorio, affermando di volerne limitare la valenza alla fase del dibattimento. In tal modo tuttavia si costituzionalizzerebbe il rito inquisitorio prima del dibattimento.


Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) chiarisce che nel suo precedente intervento si è dichiarato a favore di una costituzionalizzazione dei principi caratterizzanti il rito penale accusatorio e ha proposto di prevedere all'articolo 101 una formulazione - quale quella prevista nell'ipotesi di modifica n. 2 del terzo comma dell'articolo 111 - che è riferita anche alla fase delle indagini preliminari, e che risulta molto più garantista di quella proposta dal relatore all'articolo 101.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) prende atto che per il deputato Folena il principio del contraddittorio deve essere esteso alla fase pre-dibattimentale. Rileva quindi che rappresenta a suo avviso un regresso la proposta formulata dal deputato Folena di sostituire all'articolo 102 la parola «magistrati» a quella «giudici». Aggiunge che non è sicuro che le proposte del deputato Folena e del senatore Pellegrino sulla sezione disciplinare siano equipollenti. Ancora un ulteriore regresso è rappresentato dalla proposta di demandare alla legge ordinaria la disciplina del passaggio tra le funzioni, senza prevedere la necessità di un apposito concorso. Sull'esercizio dell'azione penale, poi, le proposte illustrate dal deputato Folena sono a suo avviso peggiorative rispetto a quelle formulate dal relatore. In sostanza, il dibattito svoltosi questa mattina è fonte di delusione per chi pensava che si sarebbe esclusivamente lavorato per rifinire l'ipotesi di testo formulata dal relatore. In tali condizioni diventa quindi difficile trovare un punto di accordo, visto che una delle parti retrocede e non solo rispetto al testo del relatore, ma anche rispetto allo stesso testo attuale della Costituzione. Eppure il deputato Folena, prima delle festività pasquali, aveva svolto un intervento che conteneva aperture. Diviene allora difficile valutare il testo proposto dal relatore che a suo avviso rappresenta una mirabile ipotesi di mediazione.
È peraltro evidente che tale testo reca chiaramente il segno di tensioni interne e non ha quindi in sé una logica unitaria. Ad esempio, si riconosce il principio della parità delle parti, principio che ha un senso rispetto ad un giudice terzo ed equidistante dalle parti stesse; esso comporta, quindi, il principio della separazione delle carriere, o almeno una netta e chiara separazione delle funzioni, quale invece non è dato riscontrare. Anche la proposta del relatore di prevedere due sezioni distinte del CSM ha un senso soltanto se si prevedono funzioni nettamente separate.
Occorre quindi, partendo dal testo del relatore, apportare talune modifiche che gli diano una ben definita identità.
Ciò premesso, sull'articolo 101, secondo comma, ritiene sia opportuno conservare l'attuale testo costituzionale che rende la distinzione tra giudici e magistrati del pubblico ministero: la Costituzione infatti afferma che i giudici sono soggetti soltanto alla legge, mentre per il pubblico ministero, all'articolo 107, afferma che il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite dall'ordinamento giudiziario. La proposta formulata in proposito dal deputato Folena - «i magistrati sono soggetti soltanto alla legge, la quale assicura il coordinamento degli uffici del pubblico ministero» - reca una intrinseca contraddittorietà, in quanto se si afferma che anche i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge, non si può contemporaneamente affermare che essi devono anche sottostare al vincolo del coordinamento degli uffici. In proposito ritiene invece coerente la proposta formulata dal senatore Zecchino. Ribadisce che l'ipotesi di prevedere due sezioni del CSM ha un senso soltanto nella logica della separazione delle funzioni, ma se in altra parte del testo non si riconosce tale separazione non ha senso. Tanto varrebbe allora prevedere un CSM unico che implichi un passaggio tra funzioni agevole. È possibile anche rinviare alla legge ordinaria la disciplina relativa alle modalità di passaggio tra le funzioni, purché sia chiara la separazione delle funzioni stesse e purché siano diversi gli accessi a ciascuna di essi. L'ipotesi di prevedere due sezioni creerebbe anche un contrappeso interno.
Nell'articolo 101, a suo avviso, è necessario esprimere in forma solenne tutti i principi riferiti al processo (parità, oralità, contraddittorio, imparzialità); semmai si potrebbe distinguere la norma in due parti: la prima per tutti i procedimenti, la seconda solo per i processi penali. Al secondo comma dell'articolo 101 dovrebbe essere inserita a suo avviso la norma prevista al quarto comma dell'articolo 107 dell'ipotesi di testo predisposta dal relatore, oppure si potrebbe accedere alla proposta formulata dal senatore Zecchino per il pubblico ministero.
Quanto all'articolo 102 condivide il primo comma nella formulazione del relatore.
Ribadisce quindi il suo avviso favorevole a prevedere due sezioni per il CSM. Sulla sezione disciplinare ribadisce altresì di non ritenere equivalente la proposta formulata dal deputato Folena rispetto a quella del senatore Pellegrino che ha proposto un'unica sezione disciplinare competente per tutti i procedimenti disciplinari nei confronti di tutti i magistrati. Ritiene infatti preferibile l'ipotesi di prevedere che la sezione disciplinare sia costituita per metà da membri laici designati dal Parlamento e per metà eletti dalla magistratura.
Sull'articolo 105 osserva che la formulazione che fa riferimento a «provvedimenti amministrativi» (magari con l'aggiunta dell'avverbio «esclusivamente», come proposto dal senatore Marchetti) avrebbe potuto essere ritenuta sufficiente soltanto se idonea ad escludere ogni ipotesi di ambiguità. Ma il senatore Zecchino ha chiarito che tale proposta comunque si presterebbe ad aggiramenti, sottolineando che la funzione normativa secondaria di cui ha parlato anche il senatore Senese potrebbe sfociare in atti di indirizzo politico; a tal fine lo stesso senatore Zecchino ha proposto quindi di inserire una norma che è stata accolta dal relatore al secondo comma dell'ipotesi di modifica n. 2 dell'articolo 105.
Quanto all'articolo 106, osserva che è da considerarsi positiva la norma che prevede che tutti i magistrati esercitino inizialmente funzioni giudicanti per tre anni; trascorso questo periodo tuttavia ritiene che per accedere alle funzioni giudicanti o requirenti occorrano concorsi distinti, demandando poi alla legge ordinaria il compito di dettare una apposita disciplina sul passaggio delle funzioni.
Sull'articolo 107 si dichiara contrario a prevedere che il Consiglio superiore della magistratura, sulla base di criteri fissati dallo stesso Consiglio, possa derogare al principio della inamovibilità per i giudici. Quanto alla partecipazione alle competizioni elettorali, ritiene che debbano essere coniugate insieme le esigenze tenute presenti dal testo del relatore e quelle di garantire che l'elettorato passivo possa essere esercitato senza grave pregiudizio per il diritto al posto di lavoro.
Sull'articolo 111 si dichiara favorevole all'ipotesi n. 1; ma il terzo comma appare ridondante alla luce di quanto previsto nel comma successivo. Sul ricorso per cassazione, la proposta di introdurre delle limitazioni non lo convince nella formulazione prospettata dal senatore Senese.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che tutte le sentenze attualmente sono ricorribili per cassazione, in quanto il secondo comma dell'articolo 111 della Costituzione afferma che contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale è sempre ammesso ricorso in cassazione per violazione di legge. A suo avviso occorrerebbe eliminare tale rigido vincolo per il legislatore ordinario, consentendo a questi di limitare il ricorso per alcune materie o in alcuni casi; altrimenti i ricorsi sono in numero tale da vanificare la stessa garanzia prevista dalla Costituzione.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) ritiene comprensibile l'esigenza espressa dal senatore Senese, ma occorre individuare una formulazione idonea ad evitare che la legge ordinaria possa introdurre qualsiasi limite al ricorso per cassazione.
Sull'articolo 112 si dichiara favorevole all'ipotesi n. 1; condivide inoltre anche il comma 2 dell'ipotesi n. 2.
Sull'articolo 134 chiede al relatore se stia predisponendo un'ulteriore rielaborazione della norma sul ricorso diretto alla Corte costituzionale.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, risponde affermativamente al quesito del senatore Pera, precisando tuttavia che l'ulteriore riformulazione sul ricorso diretto alla Corte costituzionale è volta soprattutto ad escludere che tale ricorso possa rappresentare un quarto grado di giudizio.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) sull'articolo 135 ritiene che non debba essere aumentato il numero dei giudici della Corte. La proposta formulata dal suo gruppo è volta al mantenimento dell'attuale numero di 15, di cui 3 eletti dalla Camera, 3 eletti dal Senato, 3 dalle magistrature, 3 nominati dal Capo dello Stato e 3 dai rappresentanti delle regioni.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che per la elezione dei componenti della Corte costituzionale, nella ulteriore ipotesi di testo che presenterà al Comitato, sopprimerà il riferimento ai rappresentanti delle regioni.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) osserva che all'articolo 135 dovrebbe essere inoltre prevista l'incompatibilità rispetto a tutte le cariche elettive.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, fa presente che è sua intenzione proporre una disciplina delle incompatibilità omogenea per i membri della Corte costituzionale e per quelli del CSM.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) condivide l'ipotesi ora prospettata dal relatore.
Sull'articolo 136 si dichiara favorevole ad introdurre l'istituto dell'opinione dissenziente, rilevando di non comprendere la proposta di assicurare l'anonimato del giudice dissenziente.
In ordine all'articolo 137 si dichiara favorevole all'ipotesi di modifica n. 1.
Conclude esprimendo apprezzamento per il lavoro svolto dal relatore, ma rilevando che i passi indietro compiuti nella seduta odierna lo renderanno più complicato. Auspica tuttavia che tali regressi rappresentino un episodio temporaneo, dovuto al clima particolare del momento; se così non fosse, il Comitato sistema delle garanzie, che sembrava aver lavorato più proficuamente degli altri Comitati, avrebbe lavorato invano.


Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) ritiene sbagliato il percorso seguito nei lavori del Comitato: è stato infatti demonizzato oltre misura lo strumento del voto di indirizzo, consigliato dallo stesso Presidente della Commissione. Eppure con il voto di indirizzo sarebbe stato possibile superare più facilmente rigide posizioni dei singoli partiti. Condivide inoltre le preoccupazioni espresse dal senatore Pera.
Passando all'esame del testo predisposto dal relatore, premette di non avere posizioni precostituite.
In particolare in ordine all'articolo 97-bis condivide le osservazioni espresse dal senatore Pellegrino, ritenendo che non sia opportuno inserire nel testo costituzionale una norma che istituisce il difensore civico nazionale. Si rischia di creare un ulteriore soggetto controllore, dimenticando che l'obiettivo fondamentale dovrebbe essere l'efficienza della macchina controllata.
In ordine all'articolo 99-bis, condivide il testo del relatore, pur rilevando che dovrebbero essere meglio distinte le funzioni di regolazione da quelle di garanzia in senso proprio.
Sull'articolo 100 condivide non il primo comma dell'ipotesi n. 1, bensì quello dell'ipotesi n. 2, ritenendo che sia le funzioni consultive che quelle giurisdizionali debbano essere conservate al Consiglio di Stato, evitando così di dissipare le relative professionalità, anche perché il Consiglio di Stato è un organo neutrale e ciò garantisce le minoranze.
Sull'articolo 103 si dichiara favorevole all'ipotesi n. 2, rilevando che al secondo comma risulta preferibile la formulazione secondo la quale: «La legge demandaal Consiglio di Stato il compito di esprimere pareri preventivi su atti normativi e generali e assicura la separazione tra funzioni consultive e funzioni giurisdizionali».
Sull'articolo 104 si dichiara favorevole all'ipotesi n. 1, esprimendo tuttavia perplessità sulla presenza del ministro della giustizia nel CSM. Sarebbe a suo avviso preferibile prevedere che il ministro formula proposte al CSM. Sulla sezione disciplinare condivide le osservazioni espresse dal senatore Zecchino sulla delicatezza del problema. Ritiene che sia equilibrata la proposta del deputato Folena di istituire un organo autonomo costituito da 4 membri togati e 4 membri laici, espressi dal CSM. Ritiene, inoltre, che dovrebbe essere prevista all'ultimo comma dell'articolo 104 l'incompatibilità con tutte le cariche elettive.
Sull'articolo 105 condivide la proposta formulata dal senatore Zecchino e raccolta dal relatore al secondo comma dell'ipotesi n. 2.
In ordine all'articolo 106 condivide le osservazioni del senatore Pera, ritenendo necessari concorsi distinti per le funzioni giudicanti e per quelle inquirenti; non condivide invece l'ultimo comma proposto dal relatore al medesimo articolo.
Sull'articolo 109 ritiene debba essere conservato il testo costituzionale attuale, ma aggiungendo alla fine - come proposto dal Presidente - le parole «con le modalità e i limiti stabiliti dalla legge».
Sull'articolo 111 condivide l'ipotesi n. 1; condivide inoltre la proposta formulata dal senatore Senese di introdurre limiti alla possibilità di proporre ricorso per cassazione.
Sull'articolo 112, ritiene che debbano essere inseriti nello stesso testo il primo comma dell'ipotesi n. 1 e il secondo comma dell'ipotesi n. 2. Osserva quindi che è rimasto irrisolto il problema dell'obbligatorietà dell'azione penale, nel senso che non sono stati individuati rimedi idonei a prevenire gli abusi, per cui sarebbe necessaria un'ulteriore riflessione sul punto.
Per l'articolo 134, si dichiara favorevole all'ipotesi n. 1.
In ordine all'articolo 135, ricorda che il relatore ha assicurato che avrebbe proposto una riformulazione dell'ultima parte del primo comma, anche in relazione ai lavori del Comitato forma di Stato. Per gli articoli 136 e 137, infine, si dichiara favorevole all'ipotesi n. 1.


Giuliano URBANI, Presidente, ricorda che la prossima seduta è prevista per domani alle ore 16,30.


La seduta termina alle 13,55.