COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 7 MAGGIO 1997

Presidenza del Presidente Giuliano URBANI.


La seduta comincia alle 17,30.


Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, vuole esprimere - a conclusione di questa fase dei lavori - il suo ringraziamento agli uffici per la preziosa collaborazione offerta a lui ed al Comitato tutto. Intende inoltre rivolgere un ringraziamento sincero ai colleghi componenti del Comitato, dai quali - anche nei momenti di più serrato confronto e persino in presenza di radicali dissensi - ha ricevuto parole di rispetto e di ringraziamento. Ringrazia quindi in modo particolare il Presidente del Comitato, per il modo esemplare con il quale ha esercitato le sue funzioni di garanzia. Il dibattito nel Comitato ha avuto grande dignità culturale e politica, tanto da contribuire anche ad elevare quello che si è contemporaneamente svolto all'esterno. In effetti, non pochi organi di informazione - salvo rare eccezioni - si sono sforzati di approfondire i problemi e ne hanno dato conto alla pubblica opinione sovente in modo adeguato, contribuendo così alla crescita civile del paese, atteso che il controllo dell'opinione pubblica è una condizione essenziale della democrazia. Per tutte queste ragioni, questi due mesi di lavoro nel Comitato hanno costituito per lui una occasione di straordinario arricchimento, sotto il profilo politico ed anche sotto quello umano.
Sottolinea quindi che l'ipotesi di articolato che si accinge ad illustrare (v. allegato n. 2) non rappresenta più una bozza, in quanto è una proposta da lui formulata a conclusione dei lavori svolti dal Comitato; ma non è tuttavia un testo definitivo, in quanto quella che si conclude oggi è solo una prima fase istruttoria e preparatoria in vista del dibattito che si svolgerà nell'ambito della Commissione plenaria.
Ricorda quindi che il Comitato sistema delle garanzie è stato istituito con decisione del 5 marzo 1997 della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Il Comitato ha svolto sino ad oggi 23 sedute, per un totale di 65 ore, e questa di oggi, 7 maggio 1997, conclusiva, è quindi la ventiquattresima seduta. In qualità di relatore ha svolto, per ciascuna delle tematiche volta per volta affrontate dal Comitato, una illustrazione problematica introduttiva (con riferimento agli aspetti storico-giuridici delle questioni affrontate, ai relativi problemi emersi nel dibattito istituzionale ed alle proposte recate dai disegni e dalle proposte di legge assegnati alla Commissione), alla quale, ogni volta, ha fatto seguito un ampio dibattito, al termine del quale ha predisposto e presentato una o più ipotesi di modifica del vigente testo costituzionale per gli articoli esaminati.
Il Comitato ha discusso diffusamente ed in maniera analitica gli articolati da lui predisposti, e più volte modificati, tenendo conto, appunto, delle posizioni emerse e delle osservazioni svolte nel corso del dibattito.
Sottopone ora all'attenzione del Comitato una proposta conclusiva di articolato, la quale tende, da un lato, a cercare un punto di incontro possibile tra gli orientamenti espressi dai rappresentanti dei vari gruppi e dai singoli parlamentari e, dall'altro, si sforza di mantenere la coerenza sia interna sia sistematica del testo. Come i componenti del Comitato potranno osservare, ha introdotto alcune rilevanti novità rispetto all'articolato presentato nella seduta del 29 aprile, raccogliendo ed in parte rielaborando molte delle osservazioni svolte e delle posizioni assunte nella successiva discussione.
Anche in quest'ultima proposta sono talvolta previste due ipotesi di modifica. Ribadisce in proposito ancora una volta che, come per i precedenti articolati, le disposizioni relative all'«ipotesi di modifica n. 1» sono quelle da lui preferite oppure quelle che sono, a suo avviso, suscettibili di raccogliere un più ampio consenso nella fase successiva di esame in sede referente. Le proposte presenti nell'«ipotesi di modifica n. 2» sono, in alcuni casi, chiaramente alternative rispetto a quelle dell'ipotesi n. 1 ma, in altri casi, come meglio evidenzierà successivamente e di volta in volta, devono ritenersi semplicemente integrative o equipollenti.
Ricorda, quindi, che il Comitato ha esaminato l'opportunità di introdurre nel testo costituzionale una disciplina di principio riguardante due istituti, il difensore civico e le autorità indipendenti, da tempo operanti nel nostro ordinamento, ma per i quali viene generalmente segnalata, accanto alla loro importanza per un'aggiornata definizione del sistema delle garanzie, la carenza di un sicuro inquadramento costituzionale.
Per il difensore civico ha ipotizzato di raccogliere in un articolo (formulato come articolo 97-bis al testo attuale della Costituzione) alcune disposizioni di carattere generale finalizzate a definire il ruolo e i poteri di questo organo, guardando sia alla disciplina contenuta in materia in alcune costituzioni europee, sia alla concreta esperienza svolta nel nostro paese dai difensori civici in ambito regionale e locale.
Nel testo da lui proposto, il difensore civico viene definito quale organo di garanzia nei rapporti tra i cittadini e la pubblica amministrazione: l'istituzione di questo ufficio viene demandata alle regioni, alle province e ai comuni in relazione al presumibile trasferimento - nell'ambito di un disegno di marcato rafforzamento del sistema delle autonomie - a tali enti della maggior parte delle competenze di amministrazione attiva.
È previsto che chiunque vi abbia interesse possa rivolgersi a questo ufficio per esporre casi di contrasto nell'azione amministrativa con i principi del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione. A fronte di queste segnalazioni, il difensore civico dispone di autonomi poteri di istruttoria attraverso contatti diretti con le amministrazioni interessate e libero accesso ai documenti da queste posseduti. Sulla base di tali poteri, questo organo svolge, da un lato, un'attività di «mediatore» tra cittadini e amministrazioni, prevenendo l'insorgere di controversie di carattere giurisdizionale; dall'altro, in caso di mancato esito o inopportunità delle iniziative di composizione delle controversie, segnala agli organi competenti le disfunzioni riscontrate, anche al fine dell'attivazione delle azioni di responsabilità previste a carico dei funzionari pubblici.
Ha anche predisposto un testo alternativo, che si differenzia da quello ora illustrato per due aspetti. Viene in primo luogo prefigurata la possibilità di istituire anche a livello di amministrazioni statali l'ufficio del difensore civico: in questa ipotesi è demandato alla legge il compito di disciplinare l'istituto, coordinandone l'attività con quella degli analoghi uffici istituiti dalle regioni e dagli enti locali. La legge potrà evidentemente anche scegliere se dare vita ad un organo statale centralizzato o articolato in modo diffuso nel territorio. Rimane in ogni caso fermo il principio che dovrà trattarsi di un ufficio che andrà ad integrarsi, e non a sostituirsi, con quelli già istituiti dalle regioni e dagli enti locali.
Il secondo elemento di differenziazione riguarda la definizione dei casi che potranno dare luogo agli esposti al difensore civico: mentre nella prima ipotesi si fa riferimento, in negativo, alle violazioni dei tradizionali principi costituzionali del «buon andamento» e dell'«imparzialità» della amministrazione (che paiono tuttavia in via di riconsiderazione nell'ambito delle proposte di revisione dell'articolo 97 della Costituzione), nella seconda ipotesi di articolato si utilizza, in positivo, il pregnante concetto di «cattiva amministrazione» mutuato dalle disposizioni del Trattato dell'Unione europea (in particolare l'articolo 138 E) che definiscono i compiti del Mediatore europeo.
Per quanto riguarda le autorità indipendenti ha in primo luogo ipotizzato (nell'ambito di un articolo che dovrebbe sostituire l'attuale articolo 99 della Costituzione o, in alternativa, rappresentare un nuovo articolo 99-bis) di rideterminarne la definizione nei termini di «autorità di garanzia e di vigilanza», che meglio esprimono il carattere principale dell'attività svolta da queste istituzioni e, al contempo, la loro diversità rispetto agli organi cui può propriamente riconoscersi una posizione «indipendente» nell'ordinamento (in particolare gli organi costituzionali).
Le funzioni che potranno essere affidate a queste autorità sono individuate nello svolgimento di «attività imparziali di garanzia e di vigilanza» nelle materie di loro competenza. Il testo proposto è formulato in termini tali da rendere possibili, come già si verifica nell'esperienza attuale, sia la concentrazione in capo alle medesime autorità di entrambe queste funzioni (ad es. Garante per l'editoria) sia l'istituzione di enti esclusivamente preposti all'uno o all'altro di questi due possibili versanti di attività (es. Autorità per i servizi di pubblica utilità, collegi di garanzia elettorale).
Sulla base del testo da lui proposto, il comune denominatore di queste autorità viene individuato nello svolgimento dell'attività di istituto in posizione di affrancamento da qualsiasi forma di ingerenza politica. Tali caratteri dovrebbero essere assicurati attraverso un'appropriata definizione delle modalità di nomina dei titolari delle autorità: il testo che oggi presenta, raccogliendo le indicazioni emerse in seno al Comitato, prevede in proposito la nomina sulla base di quorum parlamentari particolarmente qualificati (due terzi o tre quinti dei componenti: previsione anche in questo caso da coordinare con i nuovi assetti che saranno definiti in materia di bicameralismo).
Il testo contiene infine una indicazione di principio sugli strumenti con cui le autorità dovranno svolgere i compiti loro assegnati: in sintonia con il ruolo già da tempo assunto, sia nel nostro paese sia in altri ordinamenti, da questi organi di «amministrazione giustiziale», si riconoscono ad essi poteri regolamentari, di irrogazione di sanzioni amministrative e di proposta di risoluzione di controversie, demandando alla legge di stabilire i termini di impugnazione, anche in unico grado, dei relativi atti (per la definizione di questo ultimo aspetto propone in alternativa due possibili formulazioni testuali).
Sulle questioni relative alla giustizia ricorda che il Comitato ha iniziato i propri lavori affrontando i problemi relativi all'unità o pluralità della giurisdizione; si è infatti giustamente ritenuto che la soluzione di tale questione fosse preliminare alla complessiva impostazione delle disposizioni relative alla giustizia.
In un primo momento, come peraltro accadde anche all'Assemblea costituente (le cui vicende, almeno su questo punto specifico, il Comitato ha ripercorso, per alcuni aspetti, con singolare coincidenza) è emersa la prevalenza di un'ipotesi favorevole all'unità della giurisdizione, ossia a quella complessiva impostazione per effetto della quale tutte le attuali giurisdizioni sarebbero state ricondotte ad unità (da realizzare in capo ad una magistratura che, quindi, non sarebbe più stata a quel punto «ordinaria») ed il cittadino, con una semplificazione da non sottovalutare, avrebbe dovuto rivolgersi ad un solo giudice (che sarebbe stato ovviamente organizzato mediante un'articolazione in sezioni specializzate) per la decisione di qualsiasi tipo di controversia, indipendentemente dalla natura delle posizioni soggettive che avesse inteso far valere.
Successivamente, dopo la presentazione della prima ipotesi di articolato e a seguito della conseguente nuova fase di dibattito, è tuttavia prevalsa l'ipotesi della unità funzionale della giurisdizione, ossia di una differente impostazione per effetto della quale continua a sussistere la distinzione tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa, le quali vengono però ricondotte ad un più ampio grado di coordinamento e di unitarietà nei termini che meglio illustrerà di seguito.
Nella sua qualità di relatore ha quindi ritenuto doveroso prendere atto di tale orientamento e, conseguentemente, ha predisposto diversi articolati in relazione ad esso tra i quali, ovviamente, quello che sta illustrando oggi. Non può, tuttavia, sottacere che la sua personale preferenza continua ad andare all'ipotesi di unità sostanziale della giurisdizione, la cui approvazione avrebbe determinato una vera e propria svolta storica e istituzionale (come è stato rilevato, non da lui stesso, nel corso del dibattito svolto dal Comitato) nel mondo della giurisdizione e avrebbe forse facilitato i suoi rapporti con i cittadini.
Venendo all'illustrazione dell'articolato che oggi presenta, ricorda preliminarmente e sottolinea che l'opinione del Comitato è stata unanime nel ritenere che un qualsivoglia giudice non può (e non deve) comunque svolgere sia funzioni consultive sia funzioni giurisdizionali. Il problema, come è evidente, si pone con particolare forza in riferimento alle attuali attribuzioni del Consiglio di Stato, la cui disciplina deve quindi essere coordinata con tale principio.
Come si rammenterà, nell'articolato presentato nella seduta del 29 aprile 1997, ha proposto, in una prima ipotesi di modifica dell'articolo 100, di affidare le funzioni di consulenza giuridico-amministrativa del Governo alla Avvocatura dello Stato, sembrandogli coerente tale indicazione sia con la evidenziata necessità di lasciare in capo ai giudici amministrativi solo funzioni giurisdizionali, sia con la natura delle funzioni dell'Avvocatura in generale, la quale svolge certamente anche compiti di consulenza, e non solo di assistenza e rappresentanza tecnico-legale. In un precedente articolato, presentato al Comitato nella seduta del 3 aprile, peraltro, veniva alternativamente ipotizzato di affidare alla legge il compito di istituire altri organi per lo svolgimento delle predette funzioni, con una disposizione che nella sua neutralità avrebbe forse risolto ogni problema in materia.
Comunque sia, tale scelta non ha incontrato un ampio riscontro favorevole nel Comitato, sicché il problema continua a restare sostanzialmente aperto, ferma restando la comunemente ritenuta inopportunità di affidare ai medesimi soggetti tanto funzioni giurisdizionali quanto funzioni consultive. Al riguardo sottolinea che una ipotesi di modifica dell'articolo 103 (ipotesi di modifica n. 2, secondo comma), che recepisce talune indicazioni emerse nel corso dei lavori del Comitato, prevede in sostanza e in ultima analisi la costituzionalizzazione delle sezioni del Consiglio di Stato, rinviando alla legge il compito di assicurare la separazione tra funzioni consultive e giurisdizionali (è inoltre affidato, in questa ipotesi n. 2, espressamente al Consiglio il compito di esprimere pareri su schemi di atti normativi del Governo). Tale scelta suscita tuttavia qualche permanente perplessità, non solo perché la prevista costituzionalizzazione delle funzioni consultive e giurisdizionali, a suo avviso, manterrebbe ancora in Costituzione un equivoco irrisolto, ma anche perché appare difficile attribuire lo status di magistrato a soggetti, quali i componenti delle sezioni consultive, che non svolgerebbero in nessun caso funzioni giurisdizionali. La scelta testé illustrata sempre in riferimento all'ipotesi di modifica n. 2 si rifletterebbe, comunque, sull'articolo 100, nel quale coerentemente dovrebbe scomparire ogni riferimento al Consiglio di Stato.
La proposta recata dall'ipotesi di modifica n. 1, invece, a suo avviso presenta caratteri di maggiore coerenza e determina un sistema più equilibrato, nel quale le diverse situazioni istituzionali sono ricondotte a sistema in un quadro, appunto, di maggior equilibrio tra le funzioni svolte dai poteri dello Stato, coerente e non determinato da rapporti di forza tra i vari organi (o, peggio, tra le varie giurisdizioni) e dalle rispettive capacità di pressione.
La proposta indicata all'ipotesi di modifica n. 1 prevede quindi l'istituzione, in luogo del Consiglio di Stato, di una Corte di giustizia amministrativa, alla quale, evidentemente, verrebbero affidate solo funzioni giurisdizionali, mentre quelle consultive resterebbero in capo al Consiglio di Stato (articolo 100, comma 1). Con questa scelta costituzionale si eviterebbe di far svolgere ad un organo giurisdizionale funzioni che nulla hanno a che vedere con la giurisdizione, il cui esercizio per più versi potrebbe anche indurre a ritenerne diminuita la terzietà nello svolgimento delle funzioni giudicanti. A suo avviso bisogna evitare di coinvolgere organi giurisdizionali in rapporti con l'esecutivo che sono ormai solo giustificati in base ad una tradizione storica che pure bisognerebbe avere il coraggio di innovare, dal momento che il lavoro costituente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali intende porre le basi di uno Stato non solo moderno ma capace di affrontare e vincere le sfide del futuro.
Una rilevante novità introdotta in materia, e sulla quale è stata amplissimamente convergente la volontà del Comitato, è invece quella relativa al diverso criterio di riparto della giurisdizione tra giudici ordinari ed amministrativi.
Il riparto di giurisdizione viene infatti oggi effettuato sulla base della posizione soggettiva che si intende far valere di fronte alle diverse giurisdizioni e, pertanto, ci si rivolge al giudice ordinario quando si verte in materia di diritti soggettivi e a quello amministrativo se si tratta invece di interessi legittimi (e in alcuni casi specifici, in verità, anche di diritti soggettivi). Tale criterio riflette una situazione non più rispondente all'evoluzione della realtà sociale in termini di maggiore complessità, necessariamente riflessa dall'ordinamento giuridico con particolare riguardo alle norme che costituiscono posizioni soggettive in capo ai destinatari delle stesse, e crea non pochi problemi. Si è pertanto imposta la necessità di superare l'accennata dicotomia tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, per ancorare il riparto di giurisdizione a precisi criteri individuati dalla legge sulla base di materie omogenee. Conseguentemente a tale principio sono stati modificati gli articoli 103 e 113; al riguardo, infine, segnala che resta affidato alla Corte di cassazione il compito di giudice del riparto della giurisdizione (articolo 111, ultimo comma).
Per quanto riguarda le funzioni svolte dalla Corte dei conti, il testo che sottopone all'attenzione del Comitato, come già quelli precedentemente elaborati, prevede il mantenimento in capo a tale organo esclusivamente delle funzioni di controllo, peraltro con una nuova formulazione del secondo comma dell'articolo 100, la quale sposta tali funzioni da un controllo sostanzialmente basato sul riscontro di una mera legittimità formale ad una nuova e più moderna prospettiva volta, invece, al controllo dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa. Secondo la volontà quasi unanime del Comitato, in quella visione di complessiva riorganizzazione della giurisdizione alla stregua del criterio di unità funzionale, cui ha fatto riferimento poc'anzi, il testo prevede, inoltre, la soppressione delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti, che dovranno essere svolte dai giudici amministrativi (eventualmente istituendo sezioni specializzate presso i relativi organi) su impulso del pubblico ministero ordinario o, eventualmente, di quello istituito presso la giurisdizione amministrativa stessa.
Sull'opportunità di istituire uffici del pubblico ministero presso la giurisdizione amministrativa, tuttavia, il Comitato non ha assunto un orientamento conclusivo ben definito, venendo necessariamente rinviata la scelta alle determinazioni che assumerà la Commissione in sede referente. Le ipotesi normative da lui predisposte registrano, conseguentemente, tale situazione e l'istituzione in questione (articolo 103, ipotesi di modifica n. 1, secondo comma) è espressa con formula che ne lascia aperta la soluzione.
In via generale, e sempre per quanto riguarda l'unità funzionale della giurisdizione, il testo propone una conseguente equiparazione dei giudici amministrativi a quelli ordinari quanto a status, funzioni e disciplina. Propone, inoltre, la soppressione della giurisdizione militare in tempo di pace prevedendo, tuttavia, che i tribunali militari siano istituiti non solo per il tempo di guerra, ma anche in adempimento di obblighi internazionali. All'articolo 111, tuttavia, all'ipotesi di modifica n. 1, si prevede che si può derogare alla possibilità di ricorrere in Cassazione solo per le sentenze ed i provvedimenti sulla libertà personale emessi dai tribunali militari in tempo di guerra (e non già per quelle emesse nell'adempimento dei citati obblighi internazionali). Sempre al predetto articolo 111, l'ipotesi di modifica n. 2 affida, invece, alla legge il compito di disciplinare l'accesso alla Cassazione e, pertanto, in tale prospettiva gli è sembrato più coerente espungere il riferimento alla mancata ricorribilità delle sentenze dei Tribunali militari, per lasciare al legislatore ordinario il compito di provvedere in merito nella sua discrezionalità.
In materia di giurisdizione, oltre all'affermato principio della unitarietà della funzione (articolo 102, primo comma, in entrambe le ipotesi di modifica), fermo restando il divieto di istituzione di giudici straordinari, si prevede invece, la possibilità di istituire giudici speciali in materia diversa da quella penale e per il solo giudizio di primo grado (essendo prevista la possibilità di un secondo grado solo per la giustizia tributaria), recependo con ciò indicazioni emerse nel corso dei lavori del Comitato. Si prevede, inoltre, che la legge stabilisca materie per le quali possono essere nominati giudici non professionali, anche al fine di giudizi di sola equità.
L'articolo 101 (e, in particolare, il secondo comma di tale articolo) è stato oggetto di ampio ed approfondito dibattito in Comitato. Su tale materia, in verità, si sono registrate posizioni alquanto divergenti, riconducibili ad unità solo con una certa difficoltà e, come auspica, con uno sforzo che voglia tener conto dell'approfondimento critico delle posizioni reciproche, anche grazie al modo in cui il Comitato ha svolto i propri lavori, per giungere a soluzioni suscettibili di contemperare armonicamente le diverse prospettive rappresentate.
Ha quindi predisposto due ipotesi di modifica della citata disposizione costituzionale: la prima diretta nel senso di rendere soggetti alla legge non solo i giudici ma anche i magistrati del pubblico ministero; per far fronte agli eventuali problemi che potrebbero sorgere da una effettiva frantumazione delle attribuzioni in materia inquirente e per assicurare un certo grado di unitarietà nello svolgimento di tali funzioni, il testo prevede tuttavia che le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero. La seconda ipotesi di modifica, invece, recependo quanto espressamente richiesto nel corso dell'ultima seduta, sostanzialmente ripropone il disposto della vigente Costituzione (articolo 101, secondo comma, e articolo 107, quarto comma), precisando inoltre, come nella prima ipotesi, che le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero.
Sempre all'articolo 101 si propone di introdurre principi di grande rilievo, già previsti nei disegni e nelle proposte di legge all'esame della Commissione e unanimemente condivisi dal Comitato. Si tratta, in particolare, dei principi del giusto processo, della ragionevole durata dello stesso, della necessità che il procedimento (in una seconda ipotesi ci si riferisce, invece, al processo e non al procedimento, come richiesto nel corso dell'ultima seduta) si svolga nel contraddittorio tra le parti in condizioni di parità davanti a un giudice imparziale e che sia informato al principio dell'oralità. Nella seconda ipotesi di modifica tale principio viene riferito solo al processo penale, sebbene, a suo avviso, dovrebbe trattarsi di un principio valido per ogni tipo di processo, e in particolare anche per il processo civile, come del resto era previsto nella originaria ispirazione del vigente codice di rito; l'applicazione del principio dell'oralità, infatti, consentirebbe forse di ridurre i vergognosi tempi necessari per la risoluzione delle controversie in materia civile aumentando il tasso di civiltà giuridica nel nostro paese, il cui livello, in questo ambito, è purtoppo oggi scandalosamente basso. È stata inoltre prevista (all'ipotesi di modifica n. 1) un'ulteriore precisazione del terzo comma dell'articolo 24 della Costituzione, volta a rendere effettiva la possibilità di difendersi anche da parte dei non abbienti in ogni fase del procedimento, mentre all'ipotesi di modifica n. 2 non si è limitato a proporre al Comitato una semplice specificazione del principio contenuto nella prima parte della Costituzione, ma ha proposto - secondo quanto comincia già a realizzarsi in numerosi paesi europei - che la legge istituisce uffici pubblici di assistenza legale per rendere effettivo il diritto di difesa, in ogni fase del procedimento, anche da parte di chi non ha mezzi adeguati, e ciò al fine di dare concreto contenuto alle previsioni del citato terzo comma dell'articolo 24 della Costituzione, la cui applicazione, in verità, non è stata sinora particolarmente efficace e anche alle disposizioni dell'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (formalmente recepita nel nostro ordinamento interno fin dal 1955).
Quanto alle tematiche relative al Consiglio superiore della magistratura, al pubblico ministero, all'azione penale osserva che esse sono state oggetto di approfonditi e ripetuti dibattiti in Comitato.
Tali dibattiti sono stati improntati alla massima chiarezza nel confronto tra le diverse posizioni; e le posizioni espresse dai vari componenti del Comitato e dai diversi gruppi parlamentari erano (e in parte ancora sono) divergenti, sia con riferimento alla struttura e alle funzioni del Consiglio superiore della magistratura sia con riferimento alla posizione del pubblico ministero nell'ambito dell'ordinamento giudiziario sia, infine, in rapporto alla disciplina cui adeguare l'obbligatorio esercizio dell'azione penale. Ricorda che l'articolato proposto nella seduta del 29 aprile presentava tre differenti ipotesi di modifica dell'articolo 104 della Costituzione. La prima prevedeva un Consiglio superiore della magistratura ordinaria, diviso in due sezioni (una per i giudici e l'altra per i magistrati inquirenti) e i cui componenti sarebbero stati eletti per tre quinti dai magistrati e per due quinti dal Parlamento (in connessione con tale ipotesi era stata prevista l'introduzione dell'articolo 104-bis, che istituisce il Consiglio superiore della magistratura amministrativa); la seconda prevedeva un unico Consiglio per i magistrati ordinari e amministrativi, diviso in tre sezioni (una per i magistrati ordinari, una per quelli amministrativi ed una per quelli inquirenti), i cui componenti sarebbero stati eletti per metà dai magistrati e per metà dal Parlamento; la terza prevedeva sempre un Consiglio superiore unico per i magistrati ordinari ed amministrativi, senza tuttavia disporre la suddivisione in sezioni del Consiglio stesso.
Recependo talune indicazioni emerse con forza nel corso dei lavori del Comitato, la bozza da lui presentata nella seduta del 29 aprile prevedeva inoltre la costituzionalizzazione della sezione disciplinare del Consiglio, che avrebbe dovuto essere eletta all'interno del Consiglio stesso, con composizione paritetica tra membri laici e togati. Nel corso del dibattito è inoltre successivamente emersa la proposta di istituire un apposito organo, cui affidare sia i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati (che resterebbero sempre ricorribili per Cassazione per violazione di legge ai sensi dell'articolo 111 della Costituzione) sia le funzioni di giudice di appello, in unico grado, contro i provvedimenti amministrativi assunti dai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa.
La citata bozza del 29 aprile prevedeva inoltre, con ciò costituzionalizzando una situazione di diritto già sussistente e sulla quale non sembra siano comunque emerse sinora critiche di sorta, la partecipazione, come membro di diritto, ma senza diritto di voto, del Ministro della giustizia alle riunioni del Consiglio (ovvero dei Consigli), con la facoltà di presentare proposte e richieste.
Questa la situazione al 29 aprile.
I componenti del Comitato sono ampiamente a conoscenza degli sviluppi successivi del dibattito, svoltosi non solo in Comitato ma anche nell'ambito delle audizioni in seduta plenaria della Commissione, e quindi si limita ad illustrare ora le differenze tra il testo presentato il 29 aprile e quello predisposto per la seduta odierna, non senza sottolineare che talune delle norme proposte rappresentano, indipendentemente dalle sue convizioni personali, il luogo possibile di un incontro di posizioni che non necessariamente devono restare antitetiche, ma che, anzi, potrebbero e dovrebbero dialetticamente comporsi in un quadro di coerenza istituzionale. Senza retorica rivolge, quindi, un invito a considerare nuovamente le posizioni di ciascun gruppo parlamentare, dalle quali era partito il lavoro del Comitato, e a valutare correttamente quanta strada è stata percorsa. È certo che tale considerazione, come già si è riscontrato in altre occasioni, indurrà a dare il giusto peso a talune contingenze politiche in relazione ad un lavoro che si propone invece di fornire al nostro paese una seconda parte della Costituzione che ne formerà la struttura portante per i prossimi decenni.
Venendo all'illustrazione degli articolati recati dalla proposta presentata oggi, fa subito presente che essa prevede due Consigli superiori della magistratura, uno per quella ordinaria ed uno per quella amministrativa (articoli 104 e 104-bis) e che per il Consiglio superiore della magistratura ordinaria sono previste due differenti ipotesi di modifica (anche qui ritiene preferibile la prima, ed ha inserito la seconda per ottemperare al suo dovere istituzionale di tener presente con la dovuta attenzione quanto emerso e richiesto nel corso del dibattito). La prima di tali ipotesi prevede un Consiglio superiore della magistratura ordinaria diviso in due sezioni (una per i magistrati giudicanti ed una per quelli del pubblico ministero), eletto per tre quinti dai magistrati e per due quinti dal Parlamento, nel quale il Ministro della giustizia (che non ne è più previsto come membro di diritto) può tuttavia partecipare alle relative sedute senza diritto di voto e con facoltà di avanzare proposte e richieste. Nella ipotesi di modifica n. 2, invece, il Consiglio non è diviso in sezioni, il Presidente della Repubblica ne forma l'ordine del giorno, i componenti sono eletti per metà dai magistrati e per metà dal Parlamento ed è espressamente prevista la sezione disciplinare (a composizione paritetica tra i membri laici e quelli togati), mentre manca ogni riferimento alla presenza del Ministro della giustizia. È inoltre sempre prevista la non rieleggibilità dei membri elettivi del Consiglio stesso e modificato il regime delle incompatibilità, che viene esteso ad ogni carica pubblica elettiva.
Per quanto riguarda in modo specifico la questione dell'organo cui affidare le competenze in materia disciplinare nei confronti dei magistrati, la illustrata proposta di sezione disciplinare è alternativa a quella che sembra presumibilmente riscuotere un più ampio consenso e che anch'egli ritiene preferibile. Si tratta della proposta di istituzione, inserendo in Costituzione un nuovo articolo 105-bis, del Tribunale dei magistrati (ovvero Corte di giustizia dei magistrati), con formulazioni che si distinguono soltanto per il diverso rapporto tra membri laici e togati e per la partecipazione del Ministro della giustizia.
L'istituzione di tale organo, che, come previsto, trarrebbe la sua legittimazione dagli stessi organi di governo autonomo della magistratura (in quanto i componenti sarebbero designati con elezione di secondo grado e non potrebbero partecipare ad altra attività dei rispettivi Consiglia di provenienza), sembra suscettibile di assicurare una più ampia coerenza al sistema delineato dalla Costituzione, fornisce maggiori garanzie circa l'insussistenza di una giurisdizione domestica propensa al «perdonismo» (preoccupazione che è stata sottolineata da esponenti di tutti i gruppi durante i lavori del Comitato) e consente di individuare una valida soluzione all'altro problema (non meno preoccupante e anch'esso unanimemente evidenziato) relativo alla impugnazione dei provvedimenti amministrativi assunti dai Consigli della magistratura ordinaria e amministrativa.
Le posizioni dei gruppi e la situazione dei lavori del Comitato su questa materia sono ben noti. Quelle illustrate sono le proposte che gli sembrano in grado di consentire una convergenza.
Sul punto fa presente, da ultimo, che le ipotesi n. 1 e n. 2 previste per l'articolo 104-bis devono leggersi, rispettivamente, in connessione con quanto previsto alle ipotesi di modifica n. 1 e n. 2 all'articolo 103 e che nell'ipotesi n. 2 dell'articolo 104-bis è prevista la sezione disciplinare anche per il Consiglio superiore della magistratura amministrativa.
Il Comitato ha lungamente discusso, con riferimento all'articolo 105, sul modo più efficace per assicurare che le funzioni amministrative affidate ai Consigli superiori mantengano tale natura; tale esigenza è stata espressa con forza da tutti i gruppi parlamentari.
Per risolvere tale questione ha accolto il suggerimento di aggiungere l'avverbio «esclusivamente» al comma 1 dell'ipotesi n. 1, mentre, all'ipotesi n. 2, tale modifica non viene apportata, ma è previsto l'inserimento di un secondo comma in base al quale i Consigli non possono adottare deliberazioni di indirizzo politico o altri atti in materia di interpretazione delle leggi e organizzazione giudiziaria.
Un'altra tematica su cui il Comitato si è particolarmente soffermato è quella relativa alla distinzione delle funzioni tra magistrati giudicanti e magistrati del pubblico ministero.
Al riguardo il testo proposto all'articolo 106, comma 1, chiarisce, all'ipotesi di modifica n. 1 (nonché alla n. 2) che anche i magistrati amministrativi non possono essere nominati che per concorso e precisa, accogliendo una specifica richiesta, che la nomina è condizionata al positivo esperimento di un periodo di tirocinio. Al riguardo non può non rilevare la singolarità di dichiarazioni rese recentemente, secondo le quali tali magistrati dovrebbero essere nominati dal Governo. Non si capisce, infatti, quale terzietà potrebbe vantare chi è chiamato ad esercitare la giurisdizione su indicazione dell'esecutivo e desta stupore non solo che a tutt'oggi vengano ancora rese tali dichiarazioni, ma che le norme che oggi consentono tale «stranezza» non siano state né modificate dal legislatore, né dichiarate incostituzionali. L'ipotesi di modifica n. 2 del comma 1 citato, recependo una posizione espressa con chiarezza nel corso dei lavori del Comitato e, per quanto gli sembra, non riconducibile ad unità, reca la previsione dell'ingresso in magistratura a seguito di concorsi differenziati, il che ovviamente, nell'impostazione in parola, comportando la netta separazione delle carriere e non soltanto la distinzione delle funzioni determinerebbe una serie di conseguenze a cascata su tutti i problemi che il Comitato sta affrontando e, in particolare, sullo status dei magistrati e sul numero, la struttura e la composizione degli ordini di governo autonomo della magistratura.
Il comma 3 dell'articolo 106 (ipotesi di modifica n. 1) recepisce un orientamento emerso in Comitato in base al quale, ferma restando l'unicità delle modalità di ingresso in magistratura e delle carriere, si prevede una sorta di filtro per il passaggio tra le funzioni giudicanti e quelle del pubblico ministero, filtro rappresentato da un concorso riservato (riservato, ovviamente, ai soli magistrati, onde evitare equivoci di sorta) che dovrà svolgersi secondo modalità stabilite dalla legge. È peraltro previsto che in nessun caso le funzioni inquirenti e quelle giudicanti possano essere svolte nel medesimo distretto giudiziario. Venendo incontro ad esigenze prospettate da più parti, è stato inoltre previsto che tutti i magistrati debbano svolgere inizialmente funzioni giudicanti (resta aperta la questione se tali funzioni vadano svolte in organi collegiali, il che sembrerebbe determinare non pochi problemi di ordine anche pratico), onde perseguire quella unitarietà iniziale della cultura della giurisdizione ritenuta da più parti necessaria e, per il conseguimento della quale, è stato anche previsto, all'articolo 110, che il ministro della giustizia debba promuovere la comune formazione propedeutica all'esercizio delle professioni giudiziarie e forensi.
All'articolo 107 è stato ribadito ed esteso ai magistrati amministrativi il principio della inamovibilità, prevedendosi - peraltro recependo numerose indicazioni ed opinioni espresse sia nei disegni di legge assegnati alla Commissione, che emerse nel corso del dibattito, tanto interno al Comitato quanto nelle discussioni svoltesi in materia negli ultimi anni - che la legge disciplina i periodi di permanenza nell'ufficio e nella sede dei giudici (ordinari e amministrativi) e dei magistrati del pubblico ministero.
Nella bozza del 29 aprile, d'altra parte, era prevista una norma, che per la verità non è stata accolta con eccessivo favore dal Comitato, diretta a far fronte a talune gravi preoccupazioni emerse sia durante i lavori del Comitato sia all'interno dello stesso CSM, e che desta non poco allarme nell'opinione pubblica: quella della grave carenza di personale magistratuale in realtà territoriali devastate dalla criminalità organizzata. Tale disposizione prevedeva che, per assicurare la funzionalità della giustizia, il CSM avrebbe potuto trasferire i giudici e i magistrati inquirenti ad altre sedi, con decisione adottata in contraddittorio con l'interessato e sulla base di criteri oggettivi predeterminati. Sembra tuttavia che a tali esigenze possa ugualmente farsi fronte con una modifica del comma 2 dell'articolo 107, che preveda la sostituzione delle previste garanzie di difesa con quelle del contraddittorio, come sostenuto da alcuni nel corso delle ultime sedute del Comitato. Di conseguenza, accogliendo tale osservazione, ha espunto la predetta disposizione dal testo oggi presentato, modificando il citato comma 2 nel senso ora precisato.
Sempre all'articolo 107 è stato inoltre previsto un rigoroso e quanto mai opportuno regime delle incompatibilità per i tutti i magistrati, che troppo spesso svolgono funzioni eccessivamente distanti da quelle giurisdizionali, talvolta a scapito delle stesse e spesso alle dipendenze dell'esecutivo, con quale effetto sulla autonomia della magistratura (e, vorrebbe dire, anche sul prestigio della stessa) è facile immaginare. La disposizione relativa alla necessità che i magistrati che partecipano a competizioni elettorali debbano dimettersi prima della presentazione delle liste elettorali è stata invece ritenuta da alcuni in contrasto con l'articolo 51 della Costituzione, sicché ha alternativamente previsto che tali soggetti sono in ogni caso (ossia indipendentemente dall'esito della competizione elettorale) assegnati ad altra sede.
Il Comitato ha inoltre discusso a lungo dell'opportunità di modificare l'articolo 109, ritenendosi che si dovessero in qualche misura precisare i soggetti che possono disporre della polizia giudiziaria e le relative modalità. Su tale disposizione non si è tuttavia registrata una opinione concorde, sicché ha ritenuto preferibile da ultimo lasciare inalterato il testo vigente, che copre comunque tutte le ipotesi di possibile utilizzazione della polizia giudiziaria da parte della magistratura.
Per quanto riguarda l'articolo 110, sono state più dettagliatamente specificate le competenze spettanti al ministro della giustizia, il quale, oltre che alla organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia provvede, come già accennato, a promuovere la comune formazione propedeutica all'esercizio delle professioni giudiziarie e forensi, esercita la funzione ispettiva sul corretto funzionamento degli uffici giudiziari e promuove l'azione disciplinare. Peraltro, accogliendo istanze avanzate da alcuni nel corso dei lavori del Comitato, è stato previsto un secondo comma, per effetto del quale la legge può individuare altri soggetti titolari in via sussidiaria dell'azione disciplinare.
Il Comitato si è lungamente soffermato sulle disposizioni dell'articolo 111. In particolare sono emerse (per quanto in modo non prevalente) proposte dirette a restringere l'accesso alla Corte di cassazione, al fine di deflazionare l'attività di tale organo. Tali proposte - sulle quali, in verità, nutre talune perplessità e avverte l'esigenza di ulteriori approfondimenti - sono state considerate all'ipotesi di modifica n. 2, che, al comma 2, ammette sempre il ricorso in Cassazione per i provvedimenti contro la libertà personale ed affida, invece, alla legge il compito di individuare i casi in cui tale ricorso è ammesso contro le sentenze.
Sempre all'articolo 111 sono state recepite (vedi ipotesi di modifica n. 1) quelle proposte dirette a costituzionalizzare le coordinate del procedimento penale secondo quanto previsto dall'articolo 6 della già citata Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, diretta inoltre a inserire nella Costituzione una cosiddetta «riserva di codice» per quanto riguarda le norme penali e a chiarire che tali norme non possono essere interpretate né analogicamente né estensivamente.
All'articolo 112 sono state predisposte due ipotesi alternative con riferimento alla largamente evidenziata necessità di rendere effettivo il dichiarato e confermato obbligo di esercitare l'azione penale posto in capo al pubblico ministero. Deve al riguardo segnalare, anzitutto, che la formulazione dell'attuale ipotesi di modifica n. 1 gli sembra suscettibile di ottenere un largo consenso nel Comitato, e, inoltre, che l'intera ipotesi di modifica n. 2 recepisce talune indicazioni emerse durante la seduta di martedì 6 maggio, senz'altro interessanti e rilevanti, ma proprio per questo suscettibili di un necessario maggior approfondimento.
È stato inoltre specificato che il ministro della giustizia deve riferire annualmente al Parlamento sullo stato della giustizia, sull'esercizio dell'azione penale e sull'uso dei mezzi di indagine. Questa ipotesi (che sistematicamente potrebbe anche essere inserita all'articolo 110) esclude che il Parlamento possa interferire direttamente sull'esercizio dell'azione penale, mentre rafforza l'esigenza di un raccordo istituzionale tra Governo e Parlamento su tematiche di grande rilievo, che in quella circostanza verrebbero affrontate in maniera organica e non frammentaria.
Sempre con riferimento all'articolo 112, alcuni componenti del Comitato hanno evidenziato l'opportunità di costituzionalizzare l'improcedibilità dell'azione penale in caso di inoffensività del fatto-reato ovvero qualora si riscontri il difetto di interesse pubblico al perseguimento dello stesso. Tale questione, che ha ritenuto doveroso recepire al comma 2 dell'ipotesi n. 1, gli sembra anch'essa suscettibile di un necessario, ulteriore approfondimento.
Infine, all'articolo 113, comma 1, si è coerentemente espunto il riferimento ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi in coerenza a quanto previsto all'articolo 103, comma 1, prevedendo, peraltro, che la tutela giurisdizionale concessa contro gli atti della pubblica amministrazione deve seguire le modalità indicate dalla legge, onde evitare la possibilità di una legittimazione attiva eccessivamente estesa, la quale in ipotesi potrebbe finire per paralizzare l'attività degli organi giurisdizionali.
Le questioni della giustizia costituzionale sono state affrontate dal Comitato nella piena consapevolezza di agire in un campo che definisce gli elementi «supremi» e «di chiusura» del sistema delle garanzie riferito all'intero ordinamento costituzionale. Le soluzioni definitive che si vorranno adottare su questa materia dovranno pertanto tenere ovviamente conto dei risultati dei lavori degli altri Comitati sui temi di loro competenza e delle successive deliberazioni della Commissione: particolarmente decisive per il ruolo della Corte costituzionale appaiono, in questo senso, le opzioni che si effettueranno sul problema della forma di Stato, con la scelta tra disegni a carattere più marcatamente «competitivo» o «cooperativo».
Pur lasciando aperta la prospettiva di questi possibili sviluppi, il Comitato si è tuttavia concentrato sulle questioni più direttamente concernenti la funzionalità dell'organo di giustizia costituzionale e l'eventuale rimodulazione delle relative competenze alla luce dell'esperienza maturata negli oltre quarant'anni di attività della Corte. Il punto di partenza assunto per la formulazione delle ipotesi di riforma è stato quello di una valutazione positiva del ruolo svolto nel sistema dalla Corte costituzionale, tenendo conto della autorevolezza acquisita da questo organo anche grazie alla sua distanza rispetto alle contingenze del confronto politico. Guardando a tale esperienza, le innovazioni che ha proposto sono state definite mantenendo sempre presente l'esigenza, da un lato, di non incidere negativamente sulla funzionalità dell'istituto, attribuendo ad esso competenze eccessivamente onerose, dall'altro, di rendere possibile il mantenimento da parte della Corte di quei caratteri di imparzialità e neutralità rispetto allo scontro politico, che paiono irrinunciabili per l'organo di giustizia costituzionale. L'alta problematicità e anche le possibili controindicazioni di ciascuno degli interventi proposti sono stati, del resto, pienamente valutati nel corso del dibattito: per una più completa illustrazione di questi aspetti rinvia alla relazione che ha svolto dinanzi al Comitato nella seduta del 23 aprile.
Il Comitato ha in primo luogo esaminato se, in relazione alle nuove competenze attribuite alla Corte anche nella prospettiva di un maggiore intervento di questo organo nella regolazione del sistema delle autonomie, si renda necessario un incremento del numero dei giudici costituzionali. È risultato prevalente un orientamento restrittivo sulla questione, sulla base della convinzione che un eccessivo ampliamento della composizione della Consulta introdurrebbe seri rischi al mantenimento del principio della collegialità e della coerenza della giurisprudenza costituzionale. Per le medesime ragioni è risultata sinora minoritaria la proposta di permettere un'articolazione per sezioni della Corte (che pure ha introdotto quale ipotesi alternativa di revisione dell'articolo 135).
Il testo che ha proposto si limita pertanto a prevedere l'aumento di una sola unità (da 15 a 16) nella composizione della Corte, per permettere la scelta di un eguale numero di giudici da parte di tutti i soggetti titolari del potere di nomina, i quali vengono portati dagli attuali tre a quattro. Al Presidente della Repubblica, al Parlamento in seduta comune e ai vertici della magistratura ordinaria ed amministrativa il testo prevede di aggiungere le Regioni, che esprimerebbero un quarto dei giudici. Nel corso del dibattito nel Comitato è peraltro stata avanzata la proposta di affidare l'espressione di una quota dei giudici alle autonomie regionali attraverso un meccanismo che comunque assicuri un filtro in sede parlamentare, anche nella prospettiva della trasformazione di una delle due Camere in Camera delle Regioni o Camera delle garanzie. Questa soluzione è recepita in una ipotesi alternativa di modifica al primo comma dell'articolo 135, in base alla quale - mantenendo l'attuale composizione della Consulta in 15 membri e riducendo di una unità i giudici di nomina della magistratura - tre dei sei giudici di elezione parlamentare sarebbero nominati su designazione delle Regioni. Per l'ulteriore disciplina del procedimento di nomina, in entrambe le ipotesi, è implicito il rinvio ad una successiva legge costituzionale, in analogia con quanto accaduto con la legge costituzionale n. 2 del 1967 per l'elezione dei giudici di nomina parlamentare e delle supreme magistrature.
Quanto allo status dei giudici, raccogliendo l'orientamento prevalente emerso in seno al Comitato, propone di introdurre un regime delle incompatibilità successive per i giudici della Corte, prevedendo che questi, nei cinque (oppure tre) anni successivi alla scadenza del mandato, non possano ricoprire gli uffici e gli incarichi che saranno stabiliti dalla legge. È invece risultata minoritaria la proposta di allungare i termini del mandato dei giudici, che era stata anch'essa formulata per rafforzare le condizioni di indipendenza dei componenti la Consulta e per depotenziare il problema delle incompatibilità successive: ha comunque riportato nel testo, come formulazione alternativa al terzo comma dell'articolo 135, l'ipotesi di ristabilire la durata del mandato a dodici anni (come originariamente previsto dalla Costituzione, prima della revisione del 1967).
Un'ultima innovazione riguarda infine il mandato del presidente della Corte. Il testo che presenta prevede in proposito che non possano essere eletti a presidente (salvo in caso di riconferma dell'incarico) i giudici negli ultimi due anni del loro mandato: ciò per assicurare almeno un biennio alla durata in carica dei presidenti della Corte, evitando il ripetersi del fenomeno, realizzatosi in passato, di presidenze di breve o brevissima durata, che non paiono in sintonia con le esigenze di prestigio e di autorevolezza di questo alto incarico.
Per quanto riguarda le competenze della Corte, anche in questo campo le ipotesi di riforma esaminate sono partite dalla premessa di un giudizio complessivamente positivo sul sistema su cui si è incentrata sino ad oggi l'attività prevalente della Corte. Il sindacato in via incidentale delle leggi e degli atti aventi forza di legge ha infatti rappresentato una esperienza contrassegnata da grande originalità ed efficacia, che ha permesso alla Consulta di svolgere la propria funzione di controllo sugli atti legislativi non in astratto, ma nel loro concreto operare nell'ordinamento. Il testo che presenta non intende pertanto incidere sulla logica del sindacato incidentale, quanto ampliare gli strumenti disponibili nel sistema per rendere possibile il controllo di costituzionalità su aree per la quali, sulla base dell'esperienza applicativa, è risultata difficile sino ad oggi la possibilità di intervento della Corte. Le innovazioni proposte in materia sono due.
In primo luogo viene riconosciuta la competenza della Corte a giudicare sui ricorsi presentati da chiunque ritenga di essere stato leso in uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione da un atto dei pubblici poteri avverso il quale non sia dato rimedio giurisdizionale. Si introduce in tal modo una forma di «accesso diretto» alla Corte anche da parte dei singoli individui. L'innovazione non configura tuttavia una sorta di «azione popolare» presso la Corte (in quanto richiede non una generica violazione di costituzionalità da parte degli atti impugnati, ma una lesione diretta ed attuale di un diritto costituzionale del ricorrente), né una forma di ricorso ulteriore rispetto alla tutela giurisdizionale che finirebbe per fare della Corte costituzionale una sorta di quarto grado di giurisdizione. L'assenza di mezzi di tutela, che abilita al ricorso costituzionale, deve infatti intendersi come impossibilità di attivare contro determinati atti (si pensi alle leggi e agli atti con forza di legge o ad altre deliberazioni non legislative degli organi parlamentari) gli ordinari rimedi giurisdizionali.
Con questi caratteri, l'istituto del ricorso diretto sembra destinato ad assumere il ruolo di strumento residuale e di chiusura del sistema delle garanzie, la cui utilizzazione dovrebbe avere pertanto carattere eccezionale e tale da non compromettere la funzionalità della Corte. In seno al Comitato sono stati peraltro espressi timori per l'impatto che il ricorso diretto, pur con queste limitazioni, potrebbe produrre sulla funzionalità della Consulta. Sulla base di tali preoccupazioni, è stato così proposto, in alternativa all'ipotesi da lui formulata, di restringere ulteriormente la categoria degli atti impugnabili per tale via, individuando questi ultimi esclusivamente nelle leggi e negli atti con forza di legge e demandando inoltre ad una successiva legge costituzionale la più dettagliata disciplina dell'istituto: questa diversa soluzione è stata recepita nel testo che presenta come ipotesi di modifica n. 2 all'articolo 134.
L'altra innovazione di rilievo, proposta per le competenze della Corte, riguarda il riconoscimento della possibilità, per un quinto dei componenti di una Camera, di impugnare direttamente dinanzi alla Consulta le leggi ritenute incostituzionali entro quindici giorni dalla loro pubblicazione. Con questo nuovo strumento si intende perseguire una doppia finalità. Da un lato si rende con ciò possibile un primo vaglio di costituzionalità (che, se superato, non esclude peraltro il successivo riesame da parte della Corte della medesima legge in sede di giudizio incidentale) per una serie di atti legislativi che per loro natura rendono difficoltoso il controllo in sede incidentale (ad esempio le leggi di organizzazione dei poteri pubblici) o per i quali un sollecito sindacato della Corte si rende particolarmente opportuno prima che sulla base di tali atti si consolidino una serie di complessi rapporti giuridici (si pensi alle leggi tributarie). Al contempo, l'istituto verrebbe a configurare un importante elemento di un nuovo «statuto dell'opposizione», definendo a favore di quest'ultima uno strumento che offra una opportunità di attivazione di sedi di controllo esterne alle decisioni della maggioranza, piuttosto che di interdizione all'interno del processo di decisione parlamentare.
Rispetto alla innovazione che ha ipotizzato, sono state espresse una serie di perplessità in relazione ai rischi che - al carattere neutrale e distaccato dall'immediato confronto politico della Corte - deriverebbero dalla previsione di un intervento della Consulta su impulso dell'opposizione e in una fase immediatamente successiva al confronto parlamentare riguardante un determinato provvedimento. Rispetto a tali rilievi sottolinea, peraltro, come il testo proposto ipotizzi di rendere possibile il ricorso solo dopo la pubblicazione della legge, permettendo così, da un lato, il pieno esplicarsi degli altri poteri di controllo sul procedimento legislativo (in primo luogo la facoltà di rinvio presidenziale) e vanificando, dall'altro, i tentativi di utilizzare in funzione ostruzionistica il ricorso, non avendo questo incidenza sull'entrata in vigore del provvedimento contestato.
Un'ultima categoria di innovazioni contenute nel testo che propone riguardano la natura e il contenuto delle decisioni con cui la Corte svolge le competenze ad essa assegnate.
È stata in primo luogo esaminata dal Comitato l'opportunità di introdurre, come ipotizzato in alcuni progetti all'esame della Commissione bicamerale, una modifica all'articolo 136 della Costituzione, finalizzata a precisare che le decisioni della Corte sono di accoglimento, di rigetto, di inammissibilità. Si tratterebbe di una clausola tesa, nelle intenzioni dei proponenti, a meglio definire la natura degli effetti delle pronunce della Corte sui testi normativi e a incentivare la Consulta ad una più netta scelta in merito al mantenimento o alla caducazione delle norme sottoposte al suo sindacato, allontanando i rischi di uno snaturamento dei caratteri fondamentali del controllo di costituzionalità presenti nella prassi delle sentenze a vario titolo «manipolative» (sentenze interpretative, sentenze additive, ecc.). Questa proposta è tuttavia risultata minoritaria nell'ambito del successivo dibattito del Comitato: l'ha quindi riprodotta soltanto come ipotesi di modifica alternativa al testo principale.
Ha invece raccolto ampio consenso la modifica che il testo ipotizza al secondo comma dello stesso articolo 136 della Costituzione, con cui si dà facoltà alla Corte di modulare l'incidenza temporale delle proprie pronunce, posticipando gli effetti caducatori delle sentenze per un termine massimo di un anno dalla pubblicazione delle decisioni. Si riconosce così formalmente un ampio margine di elasticità agli interventi della Corte (che la stessa Consulta aveva, del resto, in passato tentato di acquisire in via giurisprudenziale): tale innovazione pare opportuna per ridurre gli effetti destabilizzanti che si vengono a determinare in relazione all'immediata applicabilità soprattutto delle sentenze che comportano effetti finanziari. La posticipazione degli effetti di alcune sentenze di incostituzionalità potrebbe infatti permettere al Governo e al Parlamento di provvedere nel frattempo alla copertura dei maggiori oneri comportati o alla revisione dell'intera disciplina su cui incidono le pronunce.
L'ultima innovazione contenuta nel testo che propone riguarda infine, ancora con riferimento all'articolo 136 della Costituzione, l'introduzione della possibilità per i giudici della Corte di esprimere e motivare la propria opinione dissenziente rispetto alle decisioni adottate dalla maggioranza del collegio o alle relative motivazioni. È in questo modo definito uno strumento (la cosiddetta dissenting opinion) la cui introduzione viene considerata dalla maggioranza del Comitato opportuna per rafforzare la responsabilizzazione dell'alta attività svolta dai componenti della Corte e per incentivare una maggiore chiarezza ed univocità delle pronunce della Consulta, attraverso una formale emersione degli orientamenti in dissenso rispetto alle posizioni fatte proprie dalla maggioranza dei giudici.


Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ringrazia il relatore per le parole cortesi che ha appena pronunziato. Fa inoltre suoi i ringraziamenti e le espressioni di stima che lo stesso relatore ha rivolto al Presidente e ai colleghi. Ritiene altresì di interpretare l'opinione unanime dei componenti del Comitato manifestando apprezzamento per la preziosa collaborazione offerta dagli uffici.


Giuliano URBANI, Presidente, rileva che con la seduta odierna si conclude una fase istruttoria che ha consentito al relatore di presentare una sua relazione al Presidente della Commissione; relazione che è stata predisposta sulla base dei lavori svolti dal Comitato, ma che è imputabile non a quest'ultimo, bensì al relatore medesimo. Il Comitato peraltro sarà verosimilmente chiamato a svolgere un ulteriore lavoro istruttorio, in connessione con l'esame degli emendamenti che verranno presentati in Commissione. Fa presente al riguardo che sulle modalità di presentazione di tali emendamenti, nonché, più in generale, su tutta la futura articolazione dei lavori, dovrà ovviamente deliberare l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi, in una delle sue prossime riunioni. È tuttavia possibile cominciare ad elaborare fin da adesso i suddetti emendamenti, sulla base del testo presentato dal relatore.
Ricorda inoltre che è emerso un orientamento inteso a formulare, a conclusione dei lavori della Commissione, un ordine del giorno di indirizzo, nel quale dovranno essere inseriti indicazioni e suggerimenti rivolti al legislatore ordinario, in ordine alla disciplina complementare alla riforma costituzionale ed alla normativa di attuazione. Per quanto concerne il sistema delle garanzie, alla stesura di tale ordine del giorno sarà verosimilmente chiamato a partecipare l'intero Comitato; per parte sua, si dichiara quindi disponibile, insieme con il relatore, a cominciare ad accogliere i suggerimenti e le proposte che i membri del Comitato vorranno formulare in proposito. Ritiene infatti opportuno cominciare a predisporre tale ordine del giorno anche prima che abbia inizio nella Commissione il dibattito sui temi concernenti il sistema delle garanzie, per evitare che manchi poi il tempo per definirne compiutamente i contenuti.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che, ai fini della predisposizione degli emendamenti, occorre fare riferimento, nei casi in cui il relatore abbia formulato ipotesi alternative, alla prima di tali ipotesi. Pertanto, anche le formulazioni normative inserite nel testo del relatore come ipotesi n. 2 dovranno essere presentate esplicitamente come emendamenti da parte dei componenti della Commissione che ritengano di condividerle.
Osserva inoltre che i contenuti dell'ordine del giorno di indirizzo potranno essere compiutamente individuati solo dopo che sarà stato definito il testo dell'articolato che la Commissione presenterà alle Assemblee delle due Camere, in quanto le raccomandazioni al legislatore ordinario potranno ovviamente essere formulate soltanto con riferimento ai temi che non saranno oggetto di proposte di modifica costituzionale.


Giuliano URBANI, Presidente, ribadisce infine che il Comitato potrà tornare a riunirsi in prosieguo, alla luce delle decisioni che saranno adottate dall'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi e dalla Commissione.


La seduta termina alle 18.