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RELAZIONE INTRODUTTIVA

DEL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE MASSIMO D'ALEMA

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Relazione introduttiva del Presidente della Commissione

1. L'esame degli emendamenti nel corso della seconda fase del lavoro istruttorio della Commissione. - 2. Continuità del processo di riforma costituzionale di fronte alle difficoltà emergenti. - 3. Le condizioni essenziali per un positivo seguito dei lavori. - 4. La nuova fase della riforma costituzionale nelle Assemblee parlamentari.

1. L'esame degli emendamenti nel corso della seconda fase del lavoro istruttorio della Commissione.

Con la mia relazione introduttiva al disegno di legge di riforma costituzionale presentato a giugno ho delineato il carattere del procedimento di revisione costituzionale in corso e ho dato conto del valore del lavoro istruttorio svolto e dei suoi limiti. Nel corso della seconda fase del lavoro della Commissione si è proceduto, con le medesime modalità, all'esame degli emendamenti presentati da deputati e senatori.
Tra il 30 giugno e il 30 luglio, secondo le scadenze previste dalla legge costituzionale, sono stati presentati dai deputati e dai senatori 40.044 emendamenti (di cui 28.018 emendamenti presentati da un solo deputato). Nel periodo di tempo dal 16 settembre al 4 novembre, nonostante la brevità dei tempi a disposizione, tutti gli emendamenti sono stati presi in considerazione attraverso appropriate tecniche di lavoro adottate dalla Presidenza della Commissione. Gli emendamenti sono stati infatti classificati e riassunti in principi in modo da permettere a ciascun componente della Commissione di prendere diretta conoscenza di tutto l'arco delle proposte avanzate dai parlamentari per ciascun articolo. Il complesso delle proposte emendative è stato analizzato dai relatori e, quindi, organizzato secondo schemi di modifiche elaborate, anche in via alternativa, sulla base di un primo esame svolto dal comitato ristretto. Essi sono stati quindi formalmente votati insieme a tutti gli altri indirizzi o emendamenti su cui si è specificamente insistito da parte di singoli parlamentari o dei gruppi nel corso della discussione. Questa procedura ha consentito di prendere in esame tutte le questioni di principio sollevate e ha messo la Commissione nella condizione di pronunciarsi su ogni singola ipotesi alternativa senza paralizzarne o disperderne i lavori in una votazione continua di ciascuno degli oltre quarantamila emendamenti depositati. Tutti gli altri emendamenti, non assorbiti nelle modifiche approvate, sono stati dunque, implicitamente, respinti in via riassuntiva con l'approvazione di altre proposte e potranno quindi essere ripresentati in Assemblea. Il progetto risultante dalle votazioni consta di un articolo unico di sostituzione dell'intera seconda parte della


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Costituzione, in testuale conformità al compito affidato alla Commissione dalla legge costituzionale.
Si è dunque portata a conclusione la fase istruttoria dell'attività della Commissione, applicando puntualmente la procedura prevista dalla legge costituzionale per aprire anche questa fase preparatoria al contributo di tutti i parlamentari e, attraverso di essi, al giudizio di una opinione pubblica molto attenta e qualificata sui temi costituzionali. L'intenso confronto politico che ne è scaturito ha confermato la solidità dell'impianto sistematico e dell'elaborazione realizzata nel corso della prima fase. Si è avuta conferma del fatto che il progetto di legge approvato a giugno, pur avendo un carattere di prima formulazione, ha avuto la forza di incardinare il processo di revisione costituzionale in un testo compiutamente elaborato in Parlamento, secondo il principio della ricerca della più ampia intesa possibile. Alla complessiva ipotesi delineata nel testo non si è contrapposto, almeno sino a questo punto, un impianto alternativo altrettanto forte. A parte un complesso di soluzioni alternative sostenute da Rifondazione comunista, la discussione si è infatti evoluta lungo le linee di una correzione limitata a singole parti, per quanto significative, del testo approvato a giugno. Tale testo ha pertanto retto all'ulteriore prova determinata dall'esame degli emendamenti dei parlamentari, dimostrandosi una base tecnicamente solida e politicamente realistica.
Da queste considerazioni discende che la seconda fase dei lavori della Commissione ha assunto prevalentemente un carattere di approfondimento e verifica dell'impianto di riforma già trasmesso alle Camere, di cui si dà adeguato conto nelle relazioni di aggiornamento predisposte dai relatori.

2. Continuità del processo di riforma costituzionale di fronte alle difficoltà emergenti.

È bene tuttavia riconoscere che nel corso di questa seconda fase sono intervenuti anche altri fattori più profondi. Lo ha dimostrato il fatto che in certi passaggi le difficoltà incontrate sono state forse superiori a quelle della prima formazione del testo.
Ricordavo infatti, al termine della mia relazione di giugno, che il progredire del progetto di riforma costituzionale è già di per sé ragione di una difficoltà crescente quanto più si passa dalle fasi di studio a quelle di effettiva decisione.
In termini generali è apparso evidente come, in modo parallelo al consolidarsi di una prospettiva di riforma costituzionale, il processo politico ordinario, esterno alla Commissione ma ad essa inevitabilmente intrecciato, abbia manifestato una serie di tensioni tanto nei rapporti interni alla maggioranza di governo che nella relazione tra maggioranza e opposizione, senza escludere le relazioni tra sistema politico e altri poteri o istituzioni dello Stato. Si è trattato, in parte, di dinamiche indipendenti ed estranee al contenuto dei nostri lavori; in parte, come era inevitabile, di conflitti originati dalla prospettiva concreta di una incisiva riforma dell'organizzazione della Repubblica. Il complesso di questi fattori ha sottoposto il testo elaborato a giugno e, più in generale, la Commissione ad una forte prova di resistenza che si conclude, fortunatamente, con l'esito positivo e incoraggiante di consentire per la prima volta di avviare nelle Assemblee la discussione per la riforma costituzionale.
In queste condizioni non ci si può, tuttavia, meravigliare se il processo di riforma costituzionale è stato più volte esposto al pericolo di una interruzione o di una sua dispersione lungo percorsi inconcludenti e paralizzanti. È questa la conseguenza naturale di un processo riformatore che, per profondità, radicalità e realismo, si distingue da ogni altro tentativo precedente.
Le stesse turbolenze, che hanno accompagnato con diverso grado di intensità il lavoro della Commissione da febbraio ad oggi, sono dunque conferma della concretezza del processo in atto e della complessità di un metodo integralmente


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parlamentare, che punta a rendere l'intero sistema politico, con tutte le sue componenti, artefice della propria riforma. In questo senso si può ben dire che si tratta di turbolenze inevitabili quando tutte le forze politiche e la intera società civile fanno valere il complesso delle proprie ragioni nelle condizioni di massima visibilità e trasparenza che il Parlamento assicura. In altre parole la difficoltà del processo costituente è anche espressione della sua vitalità, della larga partecipazione politica, sociale, culturale al suo evolversi.
Tutto ciò può spiegare le ragioni per cui il testo ha subito integrazioni e correzioni che, a giudizio di alcuni osservatori, ma anche di componenti della Commissione, introducono, in taluni punti, nuovi problemi rispetto al testo approvato a giugno o lo migliorano, ma non nella misura che ci si poteva aspettare da una fase di approfondimento. Ciò è anche conseguenza di una scelta che ha puntato, nonostante le difficoltà e i contraccolpi delle già ricordate vicende interne ed esterne sopravvenute, a non disgregare il testo in diversi pezzi, sostenuto ciascuno da una diversa maggioranza, mantenendo invece intatta la sua principale condizione di validità come ipotesi complessiva accettabile, anche se non pienamente soddisfacente, per una larga maggioranza.

3. Le condizioni essenziali per un positivo seguito dei lavori.

Per proseguire su questa strada è necessario che permangano le condizioni reali sulle quali si è finora retto il cammino della riforma. Tali condizioni, iscritte nella matrice stessa del disegno riformatore (e dunque nella legge costituzionale e negli impulsi espressi dalla comunità nazionale), sono le seguenti:
a) La volontà strategica di innestare tale riforma sulla prima parte della Costituzione, introducendo importanti innovazioni organizzative nella continuità della evoluzione costituzionale della Repubblica. A questo proposito è giusto ricordare la decisione iniziale di considerare inammissibili gli emendamenti presentati in materia di autodeterminazione e secessione e quelli che modificavano i limiti della revisione costituzionale. Essi si ponevano tutti, per un verso, oltre il limite stesso del potere di revisione costituzionale sancito dall'articolo 139, in base al quale non si può modificare la forma repubblicana dell'«Italia» e, in parte, per altro verso, contro il principio della Repubblica italiana quale «una e indivisibile» sancito dall'articolo 5 della Costituzione. Il potere di revisione delineato dal procedimento in corso, in base ad una legge speciale, si incardina interamente entro le procedure previste dalla Commissione vigente per la sua modifica con gli articoli 138 e 139 e non può in nessun caso tendere a decisioni di carattere puramente politico come quella di fondare un ordinamento costituzionale nuovo. Gli emendamenti che muovevano in questo senso rappresentavano una rottura della cornice generale entro cui si colloca necessariamente lo stesso concetto di revisione costituzionale e il particolare procedimento in corso limitato alla seconda parte della Costituzione. Tali emendamenti sono stati pertanto esclusi dalla deliberazione della Commissione.
b) L'esigenza di raccordare la riforma con i processi reali di trasformazione del sistema politico e istituzionale, che sono già intervenuti nel corso della transizione, a partire dalla natura bipolare della competizione per il governo e dall'impianto maggioritario delle leggi elettorali adottate. È a questa corrispondenza dinamica tra riforme realizzate e riforme da compiere che va ricondotta, in questa sede, la stessa crisi del governo Prodi, il momento in assoluto più drammatico per le sorti del tentativo riformatore. Non si è mai posta una vera questione di priorità da perseguire tra tenuta della maggioranza di governo e sorti del processo costituente. Il nodo politico è stato invece rappresentato da una crisi di governo che ha rischiato di aprire una contraddizione radicale tra l'esigenza


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reale di stabilità, che il Paese indica come uno dei principi ispiratori della riforma costituzionale, e i comportamenti della classe politica, talvolta ancorati ad una vecchia impostazione. Da questo punto di vista è certo da considerare irrinunciabile uno sbocco della fase costituente coerente con le tendenze reali della transizione italiana, ma è al contempo da contrastare ogni tentativo di ricondurre il confronto politico ordinario ad un contesto e a metodi che hanno preceduto la stagione delle riforme realizzate.
c) La necessità di operare per un compromesso tra tutte le grandi forze del Paese, quale base necessaria e permanente del consenso intorno al complessivo progetto di riforma costituzionale e alle innovazioni fondamentali che esso contiene. Da questa convinzione di metodo politico viene il carattere temperato di tutte le scelte adottate sui punti di contrasto e l'individuazione di un limite alle possibili oscillazioni intorno all'asse di un comune consenso.

4. La nuova fase della riforma costituzionale nelle Assemblee parlamentari.

L'Italia è forse l'unico tra i grandi paesi del mondo che, per la seconda volta nell'ultimo cinquantennio, sta costruendo la sua Costituzione, pezzo a pezzo, con il metodo parlamentare di confronto e votazione sui singoli punti, attraverso fasi successive aperte a tutti gli apporti e a stimoli molteplici. È una grande impresa democratica che, se dovesse concludersi positivamente, darà un premio di credibilità e di legittimazione democratica a quanti avranno partecipato e contribuito, pure da posizioni differenziate, al realizzarsi di quell'obiettivo. Nel contempo questo metodo mette alla prova le istituzioni democratiche e rappresenta una sfida da non sottovalutare per i soggetti politici e per le Assemblee, cui è affidata la responsabilità di corrispondere alle aspettative e alle esigenze di cambiamento del Paese.
Le Assemblee parlamentari sono il vero centro e il motore di questa impresa, dal momento in cui hanno dato vita alla legge costituzionale istitutiva del procedimento. Adesso ne divengono protagoniste in piena luce sulla scena nazionale, assumendo, in una fase oramai avanzata, una speciale responsabilità nel rapporto con l'opinione pubblica.
Occorre perciò attrezzarsi a svolgere un compito nuovo, molto impegnativo e assai diverso da quello parlamentare ordinario. La Commissione mantiene anche in questa fase una funzione organizzativa fondamentale. Essa non ha terminato il suo compito istruttorio, ma deve al contrario apprestarsi a compiere, attraverso l'apposito Comitato e ove necessario con nuove riunioni plenarie, un ulteriore salto di qualità dell'attività fin qui svolta. Un approfondito lavoro preparatorio delle singole sedute in Aula è infatti condizione essenziale per il buon andamento dei lavori. Occorre ricondurre, anche nell'ambito di un più vasto dibattito, problemi e formulazioni alla essenzialità e chiarezza propri di un testo costituzionale. Sarà necessario individuare e mettere a fuoco, a cominciare dalla discussione generale e nella discussione preliminare alle votazioni su ciascun punto, gli assi portanti di ciascuna questione, nonché le implicazioni e i rapporti di coerenza conseguenti alle diverse opzioni. L'Assemblea potrà così essere posta nelle condizioni di decidere su scelte chiare e con piena consapevolezza.
A questo scopo potranno essere ricercate intese per stabilire solidalmente, come è già avvenuto in Commissione, le modalità più utili per organizzare il confronto sui singoli temi, tenendo conto anche della priorità logica e politica delle grandi scelte rispetto a quelle consequenziali e a quelle minori. Ciò consentirebbe non solo all'Assemblea di pronunciarsi sul maggiore numero di questioni, in modo chiaro e ordinato, ma potrebbe anche permettere all'opinione pubblica di seguire e sostenere un appassionante confronto sui grandi temi della democrazia, attraverso appropriate forme di pubblicità diretta mirate sui passaggi determinanti.


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Può essere utile ricordare che all'Assemblea Costituente la fase d'Aula rappresentò un momento di semplificazione e di elevazione politica su molti punti del testo. Si può infatti contare non solo sulla progressiva maturazione di un testo che riesca a individuare un asse politico unificante, ma anche sulla più alta politicità che una vasta Assemblea può esprimere quando è chiamata a pronunciarsi in modo ordinato e coerente sulle massime questioni. Solo se queste condizioni riusciranno a realizzarsi, i singoli deputati e senatori potranno far valere con pienezza la loro responsabilità. Da loro dipenderà in massima parte se questo Paese riuscirà a darsi nuove regole per il funzionamento della sua democrazia. A ciascuno di essi va il mio personale augurio per un lavoro sereno, proficuo, costruttivo, nella speranza che lo spirito riformatore e autenticamente costituente cresciuto e affermatosi in questi mesi non si smarrisca di fronte a singoli, pur rilevanti problemi, ma si realizzi compiutamente rinnovando quel superiore patto di unità di cui il Paese ha bisogno.

Massimo D'ALEMA,
Presidente della Commissione.

4 novembre 1997.

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