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RELAZIONE SULLA FORMA DI STATO

DEL SENATORE FRANCESCO D'ONOFRIO

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1. Il testo relativo alla forma di Stato che si consegna alla valutazione delle Camere costituisce il punto di arrivo di un percorso che la Bicamerale ha iniziato il 22 maggio sulla base del testo-base originario presentato da me; ha proseguito a giugno con la votazione del progetto di legge costituzionale recante la revisione della parte seconda della Costituzione; ha ripreso a settembre ed ha concluso con l'approvazione del nuovo testo di progetto di legge costituzionale, che è stato adottato sulla base delle deliberazioni conseguenti agli emendamenti presentati da deputati e senatori.
Nel corso di questo cammino la Bicamerale ha affrontato il problema della trasformazione della Repubblica italiana in Repubblica federale, nella consapevolezza della molteplicità di significati, storici e costituzionali, del termine «federale», che ha costituito l'asse portante di tutta la riflessione sulla forma di Stato.
Appare pertanto opportuno ripercorrere il cammino della Bicamerale, per cercare di comprendere perché a maggio, nel testo-base da me proposto, si riteneva possibile adoperare l'espressione «federale» riferita all'ordinamento della Repubblica; perché a giugno, al termine del primo esame in Bicamerale, ritenni di proporre la cancellazione dell'aggettivo «federale» dal testo del progetto di legge costituzionale sottoposto alla valutazione e agli emendamenti di deputati e senatori; perché oggi, nel testo del progetto ora sottoposto alla Vostra valutazione l'aggettivo «federale» ritorna ad essere anche da me ritenuto utilizzabile.
Sebbene, dunque, la lettura della relazione che segue possa apparire un po' più faticosa del necessario, ritengo opportuno riproporre, quasi integralmente, il testo della relazione al progetto di legge costituzionale deliberato dalla Bicamerale a giugno, per consentire ai deputati ora e ai senatori in seguito di meglio comprendere le diverse fasi che hanno caratterizzato il passaggio dal vigente ordinamento della Repubblica alla proposta di radicale modifica di esso che viene oggi presentato alla valutazione della Camera dei Deputati.

2. Nella relazione presentata alla Bicamerale il 22 maggio scorso per illustrare la prima proposta di testo-base, affermavo, a pagina 2: «è sempre più evidente che siamo di fronte ad un passaggio storico della nostra esperienza nazionale unitaria: è infatti posta oggi la questione del passaggio ad una Repubblica federale».
Il discrimine tra decentramento territoriale e ordinamento federale veniva individuato nell'esistenza o meno di un patto federativo tra lo Stato, le Regioni e le autonomie territoriali minori. Affermavo pertanto che federale si sarebbe potuto definire l'ordinamento italiano se si fosse dato vita ad un patto costituente tra Stato, Regioni ed autonornie locali concernente la ripartizione delle funzioni legislative, e delle risorse finanziarie, l'organizzazione costituzionale centrale dello Stato, il procedimento di revisione della Costituzione, almeno per le parti concernenti la struttura federale della Repubblica.
La proposta che veniva allora avanzata prevedeva che ciascuna delle Regioni fosse dotata di uno Statuto speciale di rango costituzionale, nel quale fossero definite sia le funzioni - statali, regionali e locali per ciascuna Regione - sia la ripartizione delle risorse finanziarie, lasciando in secondo piano le questioni della revisione


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costituzionale generale, proprio perché il patto federativo veniva stipulato dallo Stato con ciascuna Regione.
La svolta federale della Repubblica italiana veniva in tal modo ancorata ad un modello che si riteneva adeguabile alla realtà italiana con le necessarie modifiche concernenti soprattutto il ruolo dei Comuni, che nella storia italiana rappresentano il primo degli ancoraggi territoriali politicamente capaci di fondare il nuovo ordine costituzionale anche di tipo federale.

3. Il dibattito che si è svolto nella Bicamerale il 26 maggio sulla base della proposta originaria ha posto in evidenza che mentre veniva affermato l'orientamento favorevole ad una svolta federalistica dell'ordinamento italiano, era peraltro respinto dai più il modello costituzionale degli Statuti speciali per ciascuna Regione, ritenuto inidoneo ad assicurare il minimo comune denominatore nazionale di eguaglianza dei diritti, con particolare riferimento ai diritti sociali.
Negli interventi degli esponenti dei diversi gruppi politici risultava in tal modo chiara la preferenza per un modello di federalismo più simile alla esperienza maturata negli Stati Uniti, in Germania, in Austria, o in altri ordinamenti nei quali vi è una ripartizione di funzioni tra centro e periferia identica per tutte le Regioni. Problema ulteriore era rappresentato dalla peculiarità italiana della tradizione municipale.
In conseguenza della constatazione del prevalere, largo anche se non unanime, per una svolta di tipo federalistico della forma di Stato italiana, formulavo una seconda proposta che veniva adottata come testo-base il 3 giugno scorso.
Questa proposta conservava ancora l'istituto dello Statuto speciale di rango costituzionale per ciascuna Regione, ma cercava di rendere più evidente che il modello di federalismo proposto era a tre punte, l'una centrata sui Comuni e sulle Province, l'altra sulle Regioni e l'altra ancora sullo Stato.
Contrariamente a quanto veniva affermato in quei giorni, il modello degli Statuti speciali rimetteva per sua natura intrinseca a ciascuno Statuto la definizione delle materie di competenza statale e delle materie di competenza regionale, sì che era improprio affermare che l'elencazione delle materie di competenza statale subiva arretramenti centralistici per il solo fatto di prevedere un elenco più ampio di materie di competenza statale rispetto al testo originario.
Venivano pertanto presentati gli emendamenti al testo-base, e nelle sedute del 17, del 18 e del 19 giugno scorsi la Commissione procedeva a votare il testo definitivo sulla forma di Stato, che, con la denominazione di Titolo I della Parte seconda della Costituzione veniva allora sottoposto al primo esame di deputati e senatori.
È opportuno pertanto aver presente il fatto che il testo del Progetto non adottava allora più il modello di federalismo fondato sugli Statuti speciali per ciascuna Regione, ma il modello della predeterminazione in Costituzione delle materie di competenza legislativa statale e di quelle di competenza legislativa regionale.
Eravamo, dunque, in presenza di un orientamento che nel modello proposto rendeva necessario valutare, insieme alle due questioni fondamentali (entrambe trattate nel presente Titolo I) relative alla ripartizione delle funzioni legislative e amministrative tra Stato, Regioni, Province e Comuni, e alla ripartizione delle risorse tra i diversi livelli di governo, anche la disciplina che veniva proposta in riferimento alla struttura del Parlamento e della Corte costituzionale, alla revisione costituzionale e al processo di integrazione europea.
Un giudizio complessivo sul nuovo assetto costituzionale, dunque, avrebbe dovuto tener conto dell'insieme delle risposte che sarebbero state date a questi problemi.
Nel passaggio dall'originario testo-base alla disciplina che veniva sottoposta all'esame di deputati e senatori, era dunque mutato il modo attraverso il quale giungere


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ad un ordinamento federalistico della Repubblica. Gli Statuti speciali rappresentavano ad un tempo traguardo e modo, laddove il nuovo assetto costituzionale, se pur consentiva di ritenere sempre possibile l'approdo ad una Repubblica federale, richiedeva che si completassero in senso appunto federale le parti della Costituzione che concernono la struttura degli organi costituzionali nazionali e il processo di revisione costituzionale.

4. Si può pertanto oggi meglio comprendere quali fossero i mutamenti tra l'originario testo-base da me presentato a maggio e il risultato del lavoro condotto dalla Bicamerale a giugno. In breve, si passò allora, a mio giudizio, da un modello dignitosamente definibile come federale, soprattutto per il valore costitutivo degli Statuti speciali previsti per ogni Regione, ad un modello non più definibile come federale proprio per la mancanza di coerenti e compiuti elementi costitutivi di federalismo.
Ritengo quindi opportuno procedere ad illustrare il testo del progetto di legge costituzionale recante la revisione della parte seconda della Costituzione deliberato dalla Bicamerale nel giugno scorso, ed in riferimento al quale i deputati e i senatori hanno esercitato il loro diritto di proposta di emendamento.
Al termine della illustrazione, anche se sommaria, di quel progetto di legge costituzionale, sarà più agevole cogliere le rilevanti modifiche introdotte dalla Bicamerale a settembre ed a ottobre, sulle quali mi soffermerò in seguito.

5. Il testo approvato dalla Bicamerale a giugno comportava comunque una rilevante novità: l'ordinamento della Repubblica, che nella Costituzione vigente inizia con il Parlamento, veniva modificato radicalmente nell'ordine di collocazione delle diverse materie, iniziando proprio dalla forma di Stato. Si veniva in tal modo a cogliere il significato profondo della domanda di federalismo, che consisteva nel porre il territorio a fondamento dell'ordinamento repubblicano, e il principio di sussidiarietà, inteso nel senso della spettanza dei poteri pubblici all'ente locale più vicino ai cittadini, per risalire man mano verso gli enti territorialmente più vasti.
Ma questa modifica radicale dell'ordine di collocazione delle materie non riusciva a permeare di sé l'intero nuovo ordinamento repubblicano.
Ed è per questo che ritenni di proporre allora alla Bicamerale di togliere l'aggettivo «federale» dal testo originariamente da me proposto di Ordinamento federale della Repubblica.
Ciò detto, si può passare a considerare il testo del progetto di legge deliberato a giugno dalla Bicamerale.
I punti essenziali della proposta erano i seguenti:
a) L'articolo 55, con il quale si apriva già allora il Titolo I della nuova Parte Seconda della Costituzione, conteneva la definizione della Repubblica, che è rimasta la medesima dall'originaria proposta presentata il 22 maggio al nuovo testo approvato dalla Commissione.
In base ad esso si afferma che: «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato».
Il grande dibattito che si è sviluppato in Commissione e fuori su questa definizione richiede ancora una volta un chiarimento.
La distinzione tra Stato-ordinamento e Stato-comunità fa parte di una consolidata lettura della Costituzione italiana vigente. Sebbene non si possa affermare che il Costituente del '47 abbia sempre voluto e saputo distinguere tra Repubblica e Stato, si può certamente affermare che con il testo che si propone alla Vostra attenzione non si intende dissolvere l'unità politica della Repubblica, ma più semplicemente, seppur molto significativamente, affermare che non vi è più identificazione tra la Repubblica intesa come comunità nazionale e lo Stato inteso come apparato centrale.
Il principio di sussidiarietà, che diventa il fondamento del nuovo modello di Repubblica, parte pertanto dai Comuni per giungere allo Stato ed oltre, traendo tutte


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le conclusioni possibili dal principio contenuto nell'articolo 5 della Costituzione, in base al quale la Repubblica «riconosce le autonomie locali».
b) Nell'articolo 56 si affrontava anche il rapporto tra gli enti politici territoriali, Stato compreso, e i privati. Si tratta di una questione di principio che ha suscitato attenzione e critiche di particolare rilievo ideale sulle quali è opportuno soffermarsi.
Già nell'articolo 2 della Costituzione la persona umana viene considerata potenzialmente capace di attività di rilievo pubblico e, quindi, tali da limitare fin dall'origine i poteri degli enti politici, locali, regionali o nazionali.
La formulazione dell'articolo 56 del nuovo ordinamento repubblicano intendeva riprodurre questo rapporto tra pubblico e privato nel senso della necessità della motivazione della scelta dello strumento pubblicistico ogni qualvolta la persona dimostri di esser capace di svolgere «più adeguatamente» le attività che l'ente pubblico intenderebbe svolgere.
È di tutta evidenza che si trattava di un passaggio molto rilevante del testo, sì che era prevedibile che su di esso si sarebbero espressi giudizi e si sarebbero formulate valutazioni che avrebbero concorso al dibattito sul nuovo ordinamento della Repubblica italiana.
c) La centralità del Comune nel nuovo ordinamento veniva affermata con l'esplicita indicazione che è attribuita ai Comuni la generalità delle funzioni regolamentari e amministrative, anche nelle materie nelle quali spetta allo Stato o alle Regioni la potestà legislativa, salve le funzioni espressamente attribuite alle Province, alle Regioni o allo Stato dalla Costituzione, dalle leggi costituzionali o dalla legge.
Si realizzava in tal modo il superamento del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative che ha caratterizzato sino ad oggi il decentramento.
Il principio che questo articolo affermava era quello della necessità di una motivazione specifica per le leggi regionali e statali che, disciplinando le materie di rispettiva competenza legislativa, intendessero attribuire funzioni amministrative per la loro attuazione non già al Comune, come da preferenza indicata nel testo, ma alla Provincia o alla Regione o allo Stato medesimo.
E a tutela di questa attribuzione costituzionale di competenza l'articolo 60 prevedeva la facoltà nuova per i Comuni e per le Province di ricorrere direttamente alla Corte costituzionale contro le leggi regionali e statali lesive delle rispettive competenze amministrative.
Una esplicita previsione di ordinamenti differenziati per i piccoli Comuni, per le zone montane e per le aree metropolitane completava l'articolazione costituzionale nuova della Repubblica.
d) Era espressamente sancito, nell'ultimo comma dell'articolo 56, che gli atti dei Comuni, delle Province e delle Regioni non sono sottoposti a controlli preventivi di legittimità o di merito.
e) Se l'originaria proposta prevedeva che la ripartizione delle funzioni legislative tra Stato e Regioni avvenisse negli Statuti speciali di ciascuna Regione, sì che l'elenco delle materie di competenza statale sarebbe stato definito appunto da ciascuno Statuto in modo anche potenzialmente diverso da Regione a Regione, l'articolo 59 del Titolo I, invece, una volta scelto il modello della ripartizione nazionale uniforme delle competenze legislative, conteneva la definizione delle materie di competenza legislativa statale, tutte le altre essendo rimesse alla potestà legislativa delle Regioni.
Si trattava del rovesciamento del principio di ripartizione delle funzioni legislative tra Stato e Regioni operato dall'attuale articolo 117 della Costituzione. Pur non potendo affermarsi che questo rovesciamento configuri di per sé solo la realizzazione del principio federalistico, è certamente vero che un ordinamento non potrebbe essere ritenuto federale se non vi

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fosse affermato il principio della attribuzione allo Stato di potestà legislativa specifica.
L'individuazione delle materie di competenza statale avveniva sulla base di tre distinti interessi: la soggettività internazionale dello Stato; l'organizzazione dello Stato medesimo; i compiti di benessere per i quali viene attribuita allo Stato la potestà legislativa concernente la definizione dei livelli minimi uniformi nazionali per i diritti sociali, economici e civili.
L'unità dell'ordinamento giuridico repubblicano era garantita dal mantenimento della legislazione civile e penale nazionale, e delle relative giurisdizioni.
Tutti gli altri oggetti attribuiti alla competenza legislativa statale possono certamente essere posti in discussione, purché si rilevi che molti di essi sono formalmente attribuiti alla competenza legislativa statale in quasi tutti gli ordinamenti federali stranieri. Ogni dibattito sulla conservazione o meno in capo al Parlamento nazionale di questa o quella circoscritta potestà legislativa fa parte pertanto del dibattito sul modello di federalismo proposto per l'Italia, sì che ogni iniziativa tendente a modificare l'elenco delle materie di competenza statale sarà valutata alla luce del principio di fondo che ha ispirato la formulazione del testo: i livelli minimi sono definiti dal Parlamento nazionale, lasciando alle Assemblee legislative regionali l'articolazione dei livelli ulteriori di copertura dei diritti dei cittadini, e la definizione delle scelte amministrative e finanziarie ritenute opportune per il conseguimento degli obiettivi che ciascuna Regione ritiene di voler perseguire.
Quanto alla norma di chiusura con la quale si attribuiva allo Stato la potestà legislativa «per la tutela di preminenti e imprescindibili interessi nazionali», era ben possibile ragionare sulla sua formulazione e sul suo contenuto, purché fosse chiaro che in ogni ordinamento anche federale esiste, esplicito o implicito, il potere del Parlamento nazionale di far fronte a fatti sopravvenuti o ad interessi che emergano come richiedenti una disciplina nazionale uniforme.
f) Molto significativa era la formula con la quale si afferma che le attività culturali non sono una materia ripartibile tra Stato, Regioni ed enti locali, ma una dimensione dell'essere di ciascuno di questi soggetti istituzionali, sì che essi tutti possono promuovere ed organizzare attività culturali.
g) L'articolo 61 disciplinava gli oggetti degli Statuti ordinari che ciascuna Regione adotterà in piena autonomia, senza alcuna sottoposizione ad approvazione nazionale. Le due novità più significative concernevano la libertà per ciascuna Regione di definire la propria forma di governo e la propria legge elettorale.
Si trattava di due principi di autonomia regionale che sono stati al centro di dibattiti molto appassionati in Commissione e che hanno dato vita ad una affermazione molto rilevante di autonomia politica delle Regioni.
Per quanto concerneva le legge elettorale regionale si prevedeva che essa fosse adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti l'Assemblea legislativa, al fine di evitare che la maggioranza di governo scegliesse da sola la propria legge elettorale.
h) Due novità rilevanti concernevano i rapporti della Regione con l'Unione europea e con Stati o parti di Stati non facenti parte dell'Unione europea.
Per quanto concerne il primo punto, esso era trattato nella parte relativa all'Unione europea, e si fa riferimento ad esso in questo contesto perché la disciplina dell'attività europea delle Regioni è fortemente orientata ad affermare il loro ruolo propositivo ed attuativo.
Per quanto concerne i rapporti delle Regioni con Stati o parti di Stato, si affermava, all'articolo 62, questa facoltà nuova di rapporti internazionali delle Regioni nelle materie di loro competenza, sulla base di una legge statale che disciplini l'assenso, anche tacito, del Governo.

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i) Negli articoli 64 e 65 si disciplinava la parte fiscale del nuovo ordinamento costituzionale.
Quella normativa era stata approvata dalla Bicamerale in alternativa ad una diversa disciplina di federalismo fiscale da me proposta.
Ero consapevole che su questo tema il dibattito nelle settimane successive sarebbe stato particolarmente acceso. Per quanto mi concerne ritenevo che dovessimo operare per un equilibrio tra due esigenze entrambe fondamentali: salvaguardare la certezza per lo Stato di far fronte agli interessi sul debito pubblico attraverso il prelievo fiscale; ripartire tra Stato, Regioni ed enti locali la restante parte del gettito in modo da procedere, anche in questo caso sulla base del principio di sussidiarietà, partendo pertanto dagli enti locali verso lo Stato e non viceversa.
Perequazione e solidarietà devono rappresentare l'aspetto unitivo del federalismo proposto, senza far violenza al principio di responsabilità che deve caratterizzare il rapporto tra enti locali, contribuenti, servizi e giudizio politico conseguente.
Una cosa deve essere certa: il federalismo non può comportare un incremento della pressione fiscale, che per molte attività produttive e lavorative ha già superato la soglia di tollerabilità.
l) Con l'articolo 66, che era l'ultimo della parte relativa alla forma di Stato di mia competenza, si disciplinavano i mutamenti territoriali relativi a Regioni, Province e Comuni.
La novità maggiore concerneva il potere attribuito alla Regione di istituire nuove Province o di mutare i confini o la denominazione delle Province esistenti.
Si tratta di un potere di organizzazione politica del territorio regionale, che già oggi comprende la potestà regionale relativa alla istituzione di nuovi Comuni. Con l'attribuzione di questo potere alle Regioni si operava lo sganciamento tra l'articolazione territoriale di ciascuna Regione e l'organizzazione periferica dello Stato. Nel nuovo assetto istituzionale proposto non vi era infatti più coincidenza tra l'una e l'altra, come invece avviene oggi nello Stato centralizzato articolato in periferia appunto su base provinciale.
In considerazione della rilevante novità istituzionale compiuta in tal modo si affermava, nella II disposizione transitoria, che la potestà legislativa regionale concernente le Province avrebbe potuto essere esercitata a partire dal quinto anno successivo all'entrata in vigore della riforma costituzionale presente. Nella III disposizione transitoria, infatti, si prevedeva che ciascuna Regione decidesse il momento dell'entrata in vigore del nuovo ordinamento costituzionale sul suo territorio, scegliendolo tra il primo ed il quinto anno successivo all'entrata in vigore della riforma. È per questa ragione che la potestà legislativa regionale relativa alle Province avrebbe potuto essere esercitata a partire dal quinto anno successivo all'entrata in vigore del nuovo ordinamento.
Restava confermata la possibilità di dar vita a Regioni che nascessero dalla fusione di due o più Regioni purché con il consenso, espresso mediante referendum, delle popolazioni di ciascuna Regione interessata.
m) Nell'articolo 58 si prevedeva la conferma delle Regioni esistenti, delle autonomie particolari per quelle a Statuto speciale, della articolazione della Regione Trentino-Alto Adige nelle due Province autonome di Trento e Bolzano. Nella I disposizione transitoria si disciplinava il passaggio alle nuove competenze legislative da parte delle Regioni a Statuto speciale, con procedure anche semplificate rispetto a quelle previste dai rispettivi Statuti speciali.
n) Nella III disposizione transitoria si disciplinava il processo di transizione dal vecchio al nuovo ordinamento costituzionale: se le Regioni lo volessero, questo processo sarebbero compiuto in non più di un anno dall'entrata in vigore della riforma.
Il Governo e il Parlamento avrebbero dovuto di conseguenza disciplinare le

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forme e i modi di trasferimento delle funzioni amministrative e dei relativi stanziamenti finanziari ai Comuni, alle Province e alle Regioni.
Nella IV disposizione transitoria si facevano salve le eventuali attribuzioni di competenze amministrative a favore di Comuni, Province e Regioni intervenute prima dell'entrata in vigore della riforma medesima.

6. In considerazione della opportunità di valutare la disciplina costituzionale della pubblica amministrazione con riferimento contestuale allo Stato, alle Regioni e agli enti locali, era stata affidata alla mia responsabilità di relatore sulla forma di Stato anche la proposta della disciplina costituzionale relativa appunto alla pubblica amministrazione.
Nel corso dei lavori della Commissione si è ritenuto opportuno prevedere espressamente, tra le materie di competenza legislativa statale, anche la competenza relativa ai principi dell'organizzazione e dell'attività amministrativa statale e, tra le materie di competenza regionale, l'attribuzione allo Statuto regionale della competenza a disciplinare l'organizzazione e l'attività amministrativa appunto regionali.
In sede di coordinamento finale del testo del progetto di legge costituzionale sottoposto al primo esame di deputati e senatori, si ritenne preferibile dedicare alla pubblica amministrazione una specifica Sezione, immediatamente successiva alla disciplina relativa al Governo.
Nei tre articoli allora approvati in riferimento alla pubblica amministrazione, si affermavano principi costituzionali anche nuovi rispetto a quelli del buon andamento e della imparzialità oggi contenuti nell'articolo 97 della Costituzione.
Si prendeva in particolare atto della necessità di organizzare la pubblica amministrazione in senso sempre più produttivo di risultati utili per i cittadini. In tal senso si prevedeva l'adozione di sistemi di controllo interno di gestione e dei risultati conseguiti, anche con esplicito riferimento alla tutela dei diritti dei cittadini.

7. A conclusione delle brevi considerazioni illustrative del nuovo Titolo I della Parte Seconda della Costituzione, mi sembrò opportuno richiamare un passaggio della relazione che accompagnava l'originario testo-base da me proposto: «Non si rischia pertanto di passare dalla unità nazionale alla disunione nazionale ma, al contrario, dal patto di unità nazionale stipulato con la Costituzione repubblicana vigente ad un nuovo patto di unità nazionale, nella convinzione che il patto federale è oggi capace di dare nuovo vigore e nuova linfa proprio all'unità nazionale che è posta in discussione se si resta immobili nella conservazione dello status quo».
Affermavo in conclusione che il tempo trascorso dal 22 maggio al voto di giugno della Bicamerale rendeva ancor più attuali quelle considerazioni.
Le profonde modifiche introdotte dalla Bicamerale rispetto al testo da essa approvato a giugno mi consentono di affermare che la speranza di allora era ben riposta.
È, infatti, ora possibile passare ad esaminare il Progetto di legge costituzionale recante la revisione della Parte Seconda della Costituzione oggi portato all'esame della Camera dei deputati.

8. Al pari di quanto avvenuto a giugno, la Parte Seconda dell'ordinamento della Repubblica inizia con gli articoli destinati al nuovo assetto federale della Repubblica medesima.
A testimonianza dell'intendimento di fare dell'esito federale l'esito sostanzialmente innovativo della Repubblica italiana, la parte seconda si apre con l'espressione «Ordinamento federale della Repubblica», che illumina di sé l'intera seconda parte e che, a mio giudizio, dovrà costituire parametro di riferimento costituzionale ogni qual volta vi sia incertezza nella ripartizione delle funzioni e delle risorse tra centro e periferia.
È ben chiaro che non si tratta di un ordinamento federale simile a quello statunitense, perché nella proposta della Bicamerale il diritto civile e il diritto


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penale rimangono i medesimi su tutto il territorio nazionale. È anche chiaro che rispetto ad altri ordinamenti tradizionalmente ritenuti federali il modello che la Bicamerale presenta alla Camera contiene più di una modifica, spesso a favore di poteri dello Stato centrale. Per questa ragione è auspicabile che uno sviluppo più compiutamente federalistico della nuova forma di Stato dell'Italia trovi compimento nel dibattito che su questo tema avverrà nelle Camere dell'attuale Parlamento.
Ma non è contestabile che l'insieme delle modifiche introdotte dalla Bicamerale in questo autunno si sono mosse tutte nel senso di una seria apertura alla trasformazione federalistica della nostra Repubblica.

9. L'articolo 55 ribadisce il principio, già contenuto nel testo di giugno, in base al quale la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato.
Al secondo comma si afferma in modo innovativo che non solo le Regioni, ma anche i Comuni e le Province sono enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Al terzo comma si afferma che Roma è la Capitale della Repubblica. Laddove nel testo approvato a giugno si poteva affermare che questa esplicita previsione della natura di Roma colmava soltanto un vuoto di disciplina costituzionale, oggi, in una prospettiva dichiaratamente federalistica, la natura di Capitale della Repubblica non è affermazione puramente ripetitiva di un fatto storicamente acquisito.

10. L'articolo 56 riformula la questione molto complicata della sussidiarietà intesa in senso orizzontale, ossia quale principio di distinzione tra poteri pubblici e poteri privati.
È, questa, una formulazione che ha registrato una divisione culturalmente e politicamente significativa in Bicamerale, sì che è ragionevolmente prevedibile che questo tema resti molto vivo all'attenzione della Camera.
Viene confermato l'orientamento in base al quale la generalità delle funzioni regolamentari e amministrative è attribuita ai Comuni, in base al principio di sussidiarietà verticale, in modo da evitare alla radice il rischio di un accentramento amministrativo regionale o anche provinciale. Viene infatti confermata la scelta compiuta a giugno di rompere il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative.
Con scelta improntata alla cultura della flessibilità degli ordinamenti territoriali, viene affrontato il tema delle aree metropolitane, delle zone montane e, in generale, delle forme associative tra comuni.
Con l'ultimo comma si conferma l'abrogazione di qualunque controllo preventivo di legittimità o di merito su atti di Comuni, Province e Regioni.

11. Con l'articolo 57 si opera un notevole cambiamento rispetto al testo di giugno, fondamentale per il riconoscimento della natura federale del nuovo ordinamento.
Nel confermare, infatti, le Regioni oggi esistenti e le Regioni ad autonomia speciale, si afferma, all'ultimo comma, che con leggi costituzionali possono essere disciplinate forme di autonomie speciali anche per le altre Regioni.
Il principio dello Statuto speciale, che nella mia proposta originaria era considerato un punto essenziale di un ordinamento potenzialmente federale, e che era stato cancellato dal testo approvato dalla Bicamerale a giugno, ritorna nel nuovo testo a rappresentare una possibilità costituzionalmente rilevante per le Regioni che ritenessero la nuova ripartizione delle materie riservate allo Stato insufficiente rispetto alle proprie prospettive di sviluppo.
Ritengo che il dibattito alla Camera e nel Paese sarà particolarmente vivace proprio sul punto delle autonomie regionali speciali.

12. Con l'articolo 58 si riesamina la questione delle materie di competenza legislativa statale.


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Rispetto al testo di giugno è da rilevare il tentativo di distinguere le materie inerenti l'autorganizzazione dello Stato, che non possono evidentemente essere attribuite ad altri soggetti, dalle materie concernenti attività inerenti possibili linee di sviluppo regionale, in ordine alle quali allo Stato spetta soltanto la determinazione con legge della rispettiva disciplina generale.
È necessario leggere contestualmente questo articolo con l'articolo precedente, perché questo articolo costituisce il nuovo assetto costituzionale per le Regioni ad autonomia ordinaria, sì che le Regioni che ritenessero eccessive le materie di competenza statale dovrebbero attivare propri autonomi Statuti speciali.

13. Con l'articolo 59 si disciplina la facoltà di ricorso alla Corte Costituzionale da parte dello Stato contro la Regione che ecceda dalla propria competenza, e da parte della Regione, della Provincia o del Comune, contro leggi o atti aventi valore di legge dello Stato o della Regione invasivi delle proprie competenze.

14. Con l'articolo 60 viene confermata la scelta operata a giugno dalla Bicamerale di attribuire a ciascuna Regione il potere di definire con un proprio Statuto i princìpi fondamentali di organizzazione e di funzionamento.
È confermata la scelta di rimettere alla Regione la decisione in ordine alla propria forma di governo e la decisione relativa alla propria legge elettorale, da adottare, peraltro, «nel rispetto dei principi di democraticità, rappresentatività e stabilità di governo».
È confermata la parificazione dei consiglieri regionali ai parlamentari nazionali per quel che concerne la insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio o a causa delle loro funzioni.

15. Con l'articolo 61 si disciplinano le intese delle Regioni fra di loro per il miglior esercizio delle rispettive funzioni, e le attività di rilievo internazionale delle Regioni medesime.
Si tratta di novità già adottate a giugno dalla Bicamerale e confermate nel nuovo testo, a testimonianza dello spirito complessivamente favorevole anche al rilievo internazionale dell'attività regionale.

16. Con l'articolo 62 si innova radicalmente nella disciplina del cosiddetto federalismo fiscale.
Si tratta di un testo lungo e forse di difficile lettura, che contiene alcuni princìpi totalmente innovatori rispetto anche ad ordinamenti costituzionali federali stranieri.
Per comprendere la portata innovativa di questo articolo occorre aver presente che nel progetto di legge costituzionale ora approvato in via definitiva dalla Bicamerale la struttura del bicameralismo italiano viene radicalmente ridisegnata.
Solo infatti alla Camera dei deputati spetta il potere di togliere la fiducia al Governo. Il Senato della Repubblica viene infatti previsto come Camera di garanzia delle libertà e del federalismo. A tal fine la composizione del Senato tende a corrispondere a questa sua nuova caratterizzazione, sì che ogni volta che nel nuovo testo costituzionale proposto si attribuisce l'una o l'altra materia alla «legge approvata dalle due Camere», occorre aver presente il fatto che non si è più in presenza dell'attribuzione di un potere al Parlamento di uno Stato centrale, ma ad un nuovo Parlamento nel quale le autonomie territoriali sono, anche se indirettamente, rappresentate.
Sono certo che si tratta di una soluzione innovativa anche se ancora provvisoria, perché la complessità del sistema bicamerale che emerge dal nuovo testo sarà sottoposta al vaglio critico dei deputati e della dottrina costituzionalistica.
Resta comunque il fatto che ogni volta che ci si riferisce alla legge approvata dalle due Camere occorre aver presente che si opera in un contesto di ricerca di una soluzione di un Parlamento autenticamente permeato di spirito federale.
Possiamo ora dunque passare ad esaminare il federalismo fiscale contenuto nell'articolo 62 del progetto.


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Al fine di evitare alla radice il rischio di una competizione fiscale tra Comuni, Province e Regioni, si prevede che i principi della legislazione tributaria siano stabiliti da una legge approvata appunto dalle due Camere.
Si tratta di un principio certamente centralista, sebbene non più nel senso di una sovrapposizione gerarchica dello Stato rispetto alle Regioni, alle Province e ai Comuni, ma nel senso di un coordinamento della generale politica tributaria della Repubblica italiana.
A fronte di questo centralismo di coordinamento, vi è la previsione, coraggiosamente federalista, dell'attribuzione alle Regioni, alle Province e ai Comuni di non meno del cinquanta per cento del gettito dei tributi erariali tutti, riferibili al territorio regionale.
La decisione di affermare in Costituzione una percentuale predeterminata di gettito di tributi erariali a favore dei rispettivi territori di riferimento configura una svolta radicale nel panorama del federalismo contemporaneo, che può qualificare il modello italiano in senso anche fortemente innovativo.
A garanzia della perdurante necessità di assicurare la responsabilità nazionale unitaria del debito pubblico, è previsto che gli interessi sul debito siano preventivamente acquisiti dallo Stato per evitare il crollo dei titoli del debito pubblico italiano qualora questo fosse ripartito tra Regioni.
L'esplicita previsione di perequazione tra Regioni e di solidarietà nei confronti di aree particolarmente bisognose di interventi straordinari completa in senso solidaristico il federalismo fiscale proposto e lo rende idoneo a porre in termini profondamente innovativi il rapporto tra aree forti e aree deboli del nostro Paese.
La previsione che i beni demaniali siano attribuiti normalmente ai Comuni, e l'esclusione di ogni garanzia dello Stato per i debiti contratti da Regioni, Province e Comuni completano questo lungo articolo di principi costituzionali nuovi in materia di potestà impositiva e tributaria di Comuni, Province e Regioni medesime.
Non è difficile prevedere che anche su questa parte del progetto di legge costituzionale vi sarà un dibattito molto acuto, perché come tutti i compromessi anche il compromesso indicato in questo articolo può essere attaccato da chi sostiene o tesi radicalmente centralistiche, che non lasciano né spazio né certezze agli enti del territorio, o tesi radicalmente federalistiche, che lasciano le funzioni nazionali nell'incertezza della possibilità di assolverle.

17. Con l'articolo 63 sono disciplinate tutte le fattispecie di modifiche territoriali e di denominazione di Comuni, Province e Regioni.
Resta la necessità della legge costituzionale per disporre la fusione di Regioni esistenti.
Si prevede che con legge approvata dalle due Camere si possa disporre che Comuni che ne facciano richiesta siano staccati da una Regione e aggregati ad un'altra.
Con legge regionale, come già si è detto, si prevede che si possano istituire nuove Province.

18. Con una innovazione di grande rilievo, già nel testo approvato dalla Bicamerale a giugno si era previsto che un quinto dei giudici costituzionali sarebbe stato di designazione regionale. Si conservava, infatti, il numero complessivo di quindici giudici costituzionali e si prevedeva che tre di essi fossero designati dalle Regioni.
Si trattava di una innovazione tendente a garantire una visione compiutamente equilibrata in riferimento alle diverse esigenze centrali e periferiche, anche attraverso una diversa composizione della Corte costituzionale.
Nel testo definitivo votato dalla Bicamerale si prevede, all'articolo 135, che il numero complessivo dei giudici costituzionali è portato a venti e che, significativamente, un quarto di essi sia nominato dal collegio formato dai rappresentati di Comuni, Province e Regioni che integrano il Senato della Repubblica in sessione speciale.


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19. Per quel che concerne le norme costituzionali relative alla revisione della Costituzione, è da rilevare che si è convenuto in Bicamerale che l'articolo 138 della vigente Costituzione resti inalterato, sicché anche le leggi di revisione costituzionale concernenti il nuovo assetto federale della Repubblica dovrebbero essere approvate con legge costituzionale deliberata dalle due Camere, senza alcuna diretta partecipazione delle singole Regioni al procedimento di revisione costituzionale medesimo.
Ho affermato espressamente che mi riservo di presentare in Aula alla Camera, in qualità di relatore sulla forma di Stato, un emendamento all'attuale articolo 138, tendente proprio a prevedere questa formale partecipazione delle Regioni alla revisione costituzionale almeno della parte della Costituzione che attiene alla forma di Stato.
Si tratterebbe, a mio giudizio, di un completamento necessario del nuovo assetto federale della Repubblica, perché sancirebbe in modo solenne ed esplicito la natura pattizia del nuovo ordinamento della Repubblica, necessario anche se, come si è accennato in precedenza, il Senato proposto dalla Bicamerale sarebbe composto da duecento senatori eletti dal popolo e da un numero uguale di delegati di Comuni, Province e Regioni.

20. Con una decisione assunta dalla Bicamerale nell'ultimo giorno dei suoi lavori autunnali, si è stabilito di non formulare alcuna disposizione transitoria, né alcuna disposizione finale, rimettendo alla votazione che la Camera vorrà adottare in riferimento all'intera Seconda Parte della Costituzione la definizione delle premesse istituzionali delle conseguenti norme transitorie e finali.
Si tratta di una decisione molto rispettosa dell'autonoma valutazione che le Camere del Parlamento vorranno esprimere in riferimento alle riforme costituzionali, sì che nessuna considerazione deve più essere espressa in riferimento a queste.

21. Il testo che viene, dunque, sottoposto all'esame delle Camere costituisce a mio giudizio una base utile per una valutazione approfondita e, probabilmente, innovativa.

Francesco D'ONOFRIO,
Relatore sulla forma di Stato.

4 novembre 1997.

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