Mercoledì 26 giugno 2013. — Presidenza della Presidente Laura BOLDRINI.
La seduta comincia alle 9.20.
Comunicazioni della Presidente sulla possibilità che le Commissioni procedano all'audizione dei soggetti designati a nomine governative.
Laura BOLDRINI, Presidente, informa che il Presidente della Commissione Ambiente Realacci, con una lettera del 10 giugno, le ha rappresentato l'opportunità di superare la disciplina vigente che esclude la possibilità per le Commissioni di procedere all'audizione dei designati a nomine governative sulle quali le Commissioni stesse siano chiamate ad esprimere un parere. Con una lettera del 18 giugno, il Presidente Realacci ha chiesto, più specificamente, di valutare la possibilità che, in via interpretativa e sperimentale, e nelle more delle riforme regolamentari in corso, sia consentito da subito alle Commissioni di procedere, se lo ritengano, ad audizioni informali dei candidati a nomine governative.
Rileva che la vigente disciplina contraria risale ad un parere della Giunta per il Regolamento del 17 gennaio 1979, sempre confermato successivamente, che – nel silenzio del Regolamento – ha escluso la possibilità di audizione dei designati alle nomine, posto che in tal modo potrebbero essere definiti, in maniera impropria, indirizzi gestionali relativi agli enti cui si riferisce la nomina. Questo divieto col tempo sembra divenuto inattuale e limitativo dei poteri del Parlamento sulla verifica dei presupposti professionali dei soggetti interessati. Ciò anche alla luce del fatto che sono intervenute alcune leggi che prevedono ora le audizioni dei soggetti designati alla nomina in alcune importanti autorità indipendenti o enti pubblici.
Chiede di conoscere l'avviso dei membri della Giunta sulla questione prospettata.
Antonio LEONE, premesso di non avere obiezioni sostanziali all'accoglimento Pag. 4della richiesta, anche alla luce del fatto che la possibilità di audire i soggetti designati è già prevista dalla normativa vigente nelle ipotesi di maggior rilievo, quali ad esempio alcune Autorità di garanzia, richiama l'attenzione della Giunta sulla necessità sia di tenere conto della ratio del parere parlamentare sulle proposte di nomina governativa, che risiede nella verifica della sussistenza dei requisiti che emergono dal curriculum, sia di evitare che l'audizione divenga la sede per la verifica degli indirizzi di gestione: ciò, infatti, determinerebbe una lesione delle prerogative del Governo, organo competente a procedere alla nomina. Rileva dunque l'opportunità di individuare precisi limiti entro i quali ammettere l'audizione.
Generoso MELILLA si dichiara favorevole all'introduzione della possibilità di audire informalmente i candidati a nomine governative, anche in via sperimentale ed in attesa di procedere ad una modifica regolamentare. Richiamando l'esperienza, a suo avviso molto positiva, degli Stati Uniti, nella quale si realizza un pieno coinvolgimento degli organi parlamentari nelle nomine dell'Esecutivo, osserva come, in attesa di modifiche regolamentari più ampie, la previsione della possibilità di svolgere l'audizione dei candidati designati offrirebbe alle Commissioni un ulteriore strumento di valutazione.
Gianclaudio BRESSA ritiene che la richiesta avanzata sia ragionevole, anche in considerazione della non univocità del quadro normativo e delle prassi nei due rami del Parlamento. Rilevato come l'esperienza statunitense non sia mutuabile, attesa la radicale diversità dei due ordinamenti costituzionali, osserva peraltro come il parere della Giunta per il Regolamento del 1979, seppure molto risalente, sia fondato su argomenti tuttora meritevoli di considerazione, in quanto connessi alla necessità di evitare un'impropria interferenza parlamentare nella definizione degli indirizzi di gestione. Concorda pertanto sulla proposta di individuare, con riferimento alle audizioni informali dei designati alle nomine, precisi limiti funzionali.
Danilo TONINELLI valuta molto positivamente la richiesta del Presidente della Commissione Ambiente che si colloca pienamente nell'alveo delle istanze più importanti che il MoVimento 5 Stelle intende portare avanti in tema di trasparenza, di pubblicità e di controllo dell'attività del Governo da parte del Parlamento. Rilevato che attualmente la materia in esame è disciplinata dalla legge n. 14 del 1978 e da alcune successive leggi speciali che disciplinano fattispecie specifiche, nel ribadire la piena adesione all'ipotesi di una modifica regolamentare, si domanda se non sia opportuno anche un intervento legislativo organico volto a razionalizzare le procedure di nomina con particolare riferimento all'espressione ed al seguito dei pareri parlamentari.
Laura BOLDRINI, Presidente, preso atto degli orientamenti emersi dal dibattito, si riserva di formulare una proposta di parere.
Comunicazioni della Presidente sulle forme di pubblicità delle riunioni delle Commissioni dedicate ad audizioni informali.
Laura BOLDRINI, Presidente, precisa che questo punto all'ordine del giorno attiene alla richiesta di alcuni Presidenti di Commissione di trasmettere sulla web-tv della Camera le riunioni delle Commissioni dedicate alle audizioni informali.
Ricorda che la disciplina della pubblicità sulla web-tv e sul canale satellitare si applica allo stato solo alle audizioni formali ed è contenuta nel parere della Giunta per il Regolamento del 14 luglio 2004 che l'ha autorizzata in via di principio. In caso di obiezioni, si procede alla ripresa televisiva quando vi sia il consenso dei rappresentanti dei gruppi pari ad almeno i tre quarti dei membri della Camera.
La richiesta formulata dai Presidenti di Commissione riguarda la possibilità di trasmissione Pag. 5sulla web-tv (e, quindi, sul circuito chiuso) anche delle audizioni informali. Ciò potrebbe avvenire alle seguenti condizioni:
a) che vi sia il consenso del soggetto audito;
b) che vi sia il consenso dei rappresentanti dei gruppi pari ad almeno i tre quarti dei membri della Camera, da verificare all'atto dell'iscrizione dell'audizione in calendario o all'ordine del giorno.
Constatato che vi è consenso unanime sulla soluzione proposta su questo punto, prospetta una proposta di parere sul complesso delle due questioni fin qui affrontate dalla Giunta, che tiene conto del dibattito svoltosi (vedi allegato 1).
La Giunta approva all'unanimità.
Danilo TONINELLI apprezza molto il parere espresso, che reputa un primo passo verso una maggiore trasparenza e pubblicità dei lavori parlamentari, auspicando anzi, in proposito, che tale apertura possa estendersi anche a sedi tradizionalmente più riservate, come la Conferenza dei Presidenti di Gruppo e le Giunte.
Antonio LEONE sottolinea che a suggerire una maggiore riservatezza delle riunioni di alcuni organi (come, ad esempio, la Giunta per le autorizzazioni) sono proprio le loro competenze, idonee ad incidere sulla sfera di riservatezza dei singoli.
Laura BOLDRINI, Presidente, osserva come la questione sia suscettibile di essere considerata sotto diverse angolazioni, come del resto è emerso nel dibattito svolto in proposito nella riunione della Conferenza dei Presidenti di Commissione dello scorso 18 giugno. In pratica, l'esigenza della massima pubblicità dei lavori può risultare talvolta confliggente con la necessità di mantenere una maggiore riservatezza di alcune sedi, anche presso le Commissioni permanenti, al fine di favorire la mediazione e la conseguente formazione di decisioni. Ciò suggerisce la necessità di svolgere una riflessione molto attenta su questa questione.
Quel che non le appare corretto – come ha già avuto modo di precisare in altra sede, formulando un apposito invito in tal senso – è che i partecipanti a riunioni riservate di organi parlamentari procedano a divulgare in tempo reale sui social network i contenuti dei dibattiti.
Comunicazioni della Presidente sul regime di ammissibilità degli emendamenti per l'estraneità di materia della copertura finanziaria.
Laura BOLDRINI, Presidente, ricorda che nel corso dell'esame del decreto-legge sulle emergenze ambientali, lo scorso 19 giugno, la Presidenza ha dichiarato l'inammissibilità di alcuni emendamenti, peraltro non previamente presentati in Commissione, relativi a norme di copertura finanziaria. L'inammissibilità dipendeva dal fatto che tali emendamenti, sotto le sembianze di disposizioni di copertura, contenevano rilevanti modificazioni dell'ordinamento giuridico su materie non comprese nel decreto-legge. Tra gli interventi proposti, rammenta in particolare gli emendamenti recanti di misure di carattere ordinamentale, in quanto volti a sopprimere una serie enti e organi (quali il Comitato italiano per il collegamento fra Governo italiano e la FAO, l'Istituto diplomatico, la Scuola superiore dell'economia e delle finanze, la Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno). Al riguardo, precisa che si trattava di materie di competenza di Commissioni permanenti diverse dalla Commissione Ambiente, alle quali, se gli emendamenti fossero stati dichiarati ammissibili, sarebbe stato sottratto, in modo surrettizio, qualunque vaglio.
La questione all'ordine del giorno non è nuova, essendo già stata affrontata in Assemblea, con specifico riferimento ai decreti-legge, in precedenti occasioni; reputa doveroso – anche tenuto conto dell'elevato numero di decreti-legge che la Camera dovrà esaminare nel mese di luglio – fornire al riguardo un chiaro indirizzo Pag. 6interpretativo, garantendo così un corretto svolgimento dei lavori parlamentari in Commissione ed in Aula ed il rispetto del riparto delle competenze fra le Commissioni.
In proposito, ritiene che tale indirizzo potrebbe essere articolato, in analogia con quanto precisato dalla Presidenza nella seduta dell'Assemblea del 4 giugno 2008, nei termini che seguono:
ad eccezione dei disegni di legge che compongono la manovra economica che rechino disposizioni incidenti su una pluralità di materie, le norme di copertura che intervengono su materie non strettamente attinenti a quelle oggetto di un decreto-legge sono da ritenersi normalmente inammissibili;
in particolare, gli emendamenti contenenti norme di copertura finanziaria, anche a carattere compensativo, sono considerati ammissibili ove la clausola di copertura abbia carattere accessorio, strumentale e proporzionato rispetto alla norma principale cui si accompagna e non ecceda la sua funzione compensativa;
ove invece la parte di copertura rappresenti il contenuto prevalente dell'emendamento, essa sarà ritenuta ammissibile solo quando risulti strettamente attinente alle materie trattate dal decreto-legge;
resta ferma l'ammissibilità degli emendamenti recanti riduzioni degli accantonamenti sui fondi speciali che, ai sensi della disciplina contabile, sono destinati alla copertura delle iniziative legislative;
resta altresì ferma, in via generale, la regola della previa presentazione in Commissione degli emendamenti;
in caso di opposizione alla dichiarazione di inammissibilità pronunziata in Commissione, ovvero in tutti i casi in cui l'ammissibilità appaia dubbia, la questione dovrà essere rimessa al Presidente della Camera;
per i progetti di legge diversi dai disegni di legge di conversione, si tiene conto, ai fini dell'applicazione dei principi sopra esposti, del carattere più ampio del criterio di ammissibilità, riferito all'estraneità per materia.
Invita i colleghi ad esprimersi sulla questione in modo tale che, ove vi sia l'accordo in seno alla Giunta, le indicazioni testé fornite possano confluire in un parere della Giunta.
Gianclaudio BRESSA chiede precisazioni sulla portata dell'indicazione testé fornita dalla Presidente, laddove ha affermato che le norme di copertura che intervengono su materie non strettamente attinenti a quelle oggetto di un decreto-legge debbano ritenersi «normalmente» inammissibili, tenuto conto che l'ambiguità della anzidetta locuzione potrebbe dare adito ad incertezze applicative.
Laura BOLDRINI, Presidente, chiarisce che la locuzione in questione risulta specificata dal successivo capoverso: cioè, ferma la generale inammissibilità delle norme di copertura che intervengano su materie non strettamente attinenti a quelle oggetto di decreti legge, gli emendamenti contenenti norme di copertura finanziaria, anche a carattere compensativo, debbono essere considerati ammissibili ove la suddetta clausola abbia carattere accessorio, strumentale e proporzionato rispetto alla norma principale cui si accompagna.
Dopo che Danilo TONINELLI, muovendo dal caso concreto dal quale la questione all'ordine del giorno trae origine, chiede chiarimenti su quali debbano essere i criteri da seguire al fine di abbinare coperture finanziarie e proposte emendative senza incorrere nel rischio della declaratoria di inammissibilità delle proposte stesse, Laura BOLDRINI, Presidente, chiarisce come, nella seduta del 19 giugno scorso, la problematica si fosse posta in relazione ad emendamenti che non avevano esclusiva finalità di copertura, ma recavano interventi di carattere ordinamentale, andando ad impattare su settori dell'ordinamento non disciplinati Pag. 7dal decreto, senza essere stati oggetto di previo esame in Commissione. Ribadisce che si trattava di emendamenti vertenti su materie non rientranti nell'ambito delle competenze proprie della Commissione Ambiente, competente in sede referente.
Roberto GIACHETTI, Vicepresidente della Camera, tornando alla questione posta dal collega Bressa circa la portata normativa dell'avverbio «normalmente», chiede se con esso non si intenda fare riferimento anche alla possibilità – a suo avviso discutibile – di riconsiderare in Assemblea l'ammissibilità di emendamenti dichiarati inammissibili in Commissione, in presenza dell'unanimità dei consensi dei Gruppi. Poiché si tratta di una questione assai delicata, che chiama in causa anche la presunta, spesso lamentata politicizzazione di valutazioni che dovrebbero avere carattere squisitamente tecnico, si chiede se l'uso dell'avverbio in questione non stia proprio a significare che l'inammissibilità sarebbe la regola, salva verifica dell'unanimità su una valutazione opposta. Al fine di fugare ogni dubbio al riguardo, ritiene che il dibattito odierno possa essere l'occasione per affermare una volta per tutte che il giudizio di ammissibilità sugli emendamenti effettuato dalla presidenza – dell'Assemblea o della Commissione – non possa essere superato sulla base di valutazioni politiche.
Giancarlo GIORGETTI, alla luce della sua esperienza di presidente della Commissione Bilancio, intende soffermarsi su alcuni aspetti connessi alle questioni poste dalla Presidente. In primo luogo, fa presente che, al fine di scongiurare un'eventuale declaratoria di inammissibilità della proposta emendativa in quanto recante una copertura estranea rispetto alla materia oggetto del decreto-legge, è sufficiente, per provvedimenti diversi da quelli collegati alla manovra, che la copertura stessa non venga apposta: sull'emendamento in questione si registrerà il parere contrario della Commissione Bilancio, ma l'emendamento potrà comunque essere posto in votazione; sarà presumibilmente respinto, ma si consentirà comunque al suo presentatore di svolgere su di esso la propria battaglia politica.
In secondo luogo, intende soffermarsi sul tema della strumentalità e della proporzionalità della copertura rispetto alla norma principale cui afferisce. In proposito, fa presente che, mentre in relazione a decreti-legge dal contenuto sostanzialmente omogeneo, concernenti una singola materia, la copertura degli emendamenti dovrebbe essere di carattere finanziario, risultando dunque più agevole verificarne l'eventuale estraneità, tale valutazione risulta assai più complessa ove ci si trovi in presenza di decreti-legge cosiddetti omnibus. In questi casi, infatti, salvo il caso limite di coperture che costituiscano esse stesse l'intervento principale o abbiano carattere ordinamentale, appare difficile parlare di estraneità per materia o di lesione delle sfere di competenza di altre Commissioni permanenti.
Da ultimo, pone all'attenzione della Giunta una questione ulteriore che attiene alla diversa valutazione in termini di ammissibilità o inammissibilità delle proposte emendative in relazione alla relativa copertura finanziaria ed in conseguenza della loro diversa provenienza. Si sono infatti registrati molti casi in cui i singoli parlamentari hanno apposto agli emendamenti coperture che, pur redatte sulla falsariga di quelle abbinate a emendamenti del Governo – basate cioè essenzialmente su tagli lineari delle voci di spesa di parte corrente – sono state però giudicate poi inidonee dalla Ragioneria generale, con conseguente declaratoria di inammissibilità da parte della Presidenza della Commissione Bilancio, in quanto si traducevano in una sostanziale soppressione degli enti sulle cui risorse finanziarie si interveniva. A tale proposito, reputa indispensabile che ci si adoperi al fine di assicurare che i criteri di valutazione circa l'idoneità delle coperture siano sempre coincidenti, sia che si tratti di emendamenti di iniziativa parlamentare, sia che si tratti di emendamenti di origine governativa, eventualmente definendo preventivamente, con il Ministero dell'economia e Pag. 8con la Ragioneria generale, linee di indirizzo cui la Presidenza potrebbe attenersi nelle proprie valutazioni.
Pino PISICCHIO, nell'associarsi alle parole del collega Giorgetti, e ferma restando la necessità che siano introdotti nell'ordinamento accorgimenti volti ad arginare il fenomeno della dilatazione dei contenuti dei provvedimenti d'urgenza, ritiene che la proposta della Presidente vada nel senso della responsabilizzazione dei singoli deputati e della razionalizzazione del procedimento legislativo, rappresentando un primo passo rispetto al più complessivo progetto di riforma del Regolamento che è all'esame della Giunta, che ha, tra i propri obiettivi, anche quello di garantire l'effettività del ruolo del Parlamento nell'ambito del procedimento legislativo. In questo senso, dunque, concorda pienamente con il collega Giorgetti laddove ha sollecitato che venga posto in essere ogni sforzo affinché i criteri utilizzati per la valutazione dell'idoneità delle coperture degli emendamenti siano omogenei a prescindere dal fatto che essi siano di origine governativa ovvero parlamentare. Conclusivamente, ritiene la proposta della Presidente funzionale all'obiettivo di razionalizzazione delle procedure parlamentari, di cui rappresenta un buon viatico oltre che un buon inizio.
Gianclaudio BRESSA ritiene che la questione cui ha fatto riferimento il Vicepresidente Giachetti, di particolare delicatezza ed importanza, non attenga al cuore della tematica oggi in discussione presso la Giunta e debba essere considerata comunque in un'ottica idonea a salvaguardare le situazioni nelle quali si realizzi un concorso di volontà di tutti i Gruppi.
Per quanto riguarda l'oggetto specifico del tema in discussione, attinente alla valutazione di ammissibilità delle norme di copertura, conviene sulla necessità che le valutazioni risultino omogenee indipendentemente dal fatto se l'iniziativa emendativa sia governativa o parlamentare.
Giancarlo GIORGETTI rinnova le considerazioni circa l'opportunità di adottare criteri di valutazione idonei ad evitare che si verifichino discrasie in sede applicativa in relazione alla diversa origine degli emendamenti.
Andrea GIORGIS è consapevole della difficoltà del nodo che la Giunta si trova a dover dipanare, enucleando un soddisfacente paradigma, generale ed astratto, di valutazione delle clausole di copertura. Da un lato, infatti, vi è l'esigenza di preservare la ponderatezza e la necessaria istruttoria dovuta a soluzioni legislative che realizzino riforme ordinamentali e mutamenti di istituti giuridici, requisiti che sarebbero inevitabilmente lesi ove tali misure si presentino sotto la forma della norma di copertura o della norma compensativa. A fronte di questo, tuttavia, sta il rischio che una valutazione di inammissibilità fondata su considerazioni relative all'eterogeneità delle norme di copertura sia suscettibile di determinare un giudizio di inammissibilità generalizzato degli emendamenti.
Laura BOLDRINI, Presidente, richiama nuovamente all'attenzione dei colleghi i criteri interpretativi enunciati dalla Presidenza della Camera nella seduta del 4 giugno 2008, che rappresentano un'imprescindibile bussola per la definizione della questione in discussione ed alla cui luce formula alla Giunta una proposta di parere (vedi allegato 2).
La Giunta approva all'unanimità.
Sui lavori della Giunta per il Regolamento.
Laura BOLDRINI, Presidente, chiede ai componenti del Gruppo di lavoro sulla riforma del Regolamento della Camera informazioni sullo stato di avanzamento dell'istruttoria informale che essi stanno conducendo in vista della conclusione del lavoro, prevista per la metà di luglio.
Antonio LEONE rassicura la Presidenza sulla prosecuzione del lavoro istruttorio da parte di tutti i membri del Pag. 9Gruppo, lavoro che già adesso si trova in una fase di esame di specifiche disposizioni normative rivolte in plurime direzioni, nella consapevolezza che, se su alcuni punti la sensibilità e le soluzioni possono essere comuni, su aspetti più nodali della riforma la definizione di interventi condivisi appare in fieri.
Danilo TONINELLI, sul piano metodologico e partendo da un punto di vista che vuole essere costruttivo e non di pregiudiziale contrarietà, reputa auspicabile che all'interno del Gruppo di lavoro non vi siano compartimentazioni in ordine ai temi da istruire, ma che tutti i rappresentanti dei Gruppi siano posti nelle condizioni di svolgere puntualmente e specificamente un attento lavoro istruttorio su ciascun tema che risulti possibile oggetto di riforma regolamentare. È ovvio che l'adozione di un metodo siffatto esige una tempistica congrua e adeguata a questo tipo di approfondimento e che il termine indicato dalla Presidenza appaia, in quest'ottica, troppo stretto.
Laura BOLDRINI, Presidente, considera l'articolazione temporale prospettata idonea a scandire i diversi passaggi attraverso i quali tutte le forze politiche avranno modo di misurarsi con i temi oggetto di riforma, senza pericoli di strozzature o forzature. Del resto, alla conclusione dell'istruttoria da parte del Gruppo di lavoro seguirà la successiva fase di esame da parte della Giunta nella sua composizione plenaria e, all'esito di questo, si potranno discutere in Assemblea le proposte di modifica elaborate dalla Giunta.
Antonio LEONE conferma la piena disponibilità personale ad operare in modo da assicurare la più ampia condivisione dei percorsi istruttori da parte di tutti i componenti del Gruppo di lavoro.
Donata LENZI evidenzia come le diverse sedi di discussione (Gruppo di lavoro, Giunta plenaria e Assemblea) delle proposte di riforma possano evidenziare livelli di consenso non sempre perfettamente coincidenti sulle proposte elaborate; un accordo testato su una linea indirizzo di carattere generale può, infatti, successivamente indebolirsi quando quella linea sia concretizzata nella forma di specifiche disposizioni normative.
Danilo TONINELLI ribadisce l'esigenza di massima condivisione e partecipazione di tutti i rappresentanti dei Gruppi al complesso lavoro istruttorio richiesto al Gruppo informale: è per questo che gli sembra che il prospettato termine di metà luglio sia sufficiente solo per concludere il lavoro su alcuni specifici punti e non per il complesso delle questioni in campo.
Gianclaudio BRESSA, anche al fine di favorire la speditezza e l'intensità del lavoro dei componenti del Gruppo, chiede alla Presidenza di valutare la possibilità che essi vengano considerati in missione ai fini del numero legale per i momenti in cui convengano di svolgere collegialmente il loro lavoro istruttorio.
Laura BOLDRINI, Presidente, accoglie la proposta avanzata dal collega Bressa, che risulta condivisa; ribadisce che con la prospettata cronologia di lavoro della Giunta sulle riforme regolamentari non si intende in alcun modo pregiudicare la linea della condivisione delle soluzioni che matureranno, per arrivare alle quali appare necessario procedere nel cammino intrapreso.
Dopo che Giancarlo GIORGETTI ha sottolineato il grave pericolo di ingorgo dei lavori parlamentari che si prospetta in questo frangente, per via dei numerosi decreti-legge in corso di adozione da parte del Governo e che dovranno essere esaminati nei mesi estivi dalle Camere, Laura BOLDRINI, Presidente, assicura che la questione sarà senz'altro affrontata nelle sedi competenti.
La seduta termina alle 10.30.
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