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Il Piano di Azione Coesione
informazioni aggiornate a lunedì, 12 febbraio 2018

Ii ritardo di attuazione dei fondi strutturali 2007-2013 e l'origine del Piano di azione e coesione

Il Piano di Azione Coesione è stato attuato attraverso la rimodulazione strategica delle risorse dei singoli programmi operativi - con la riprogrammazione di alcuni programmi regionali maggiormente in ritardo e lo spostamento di risorse dei fondi strutturali verso quelli maggiormente performanti - e la riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale nell'ambito dei programmi operativi delle Regioni dell'obiettivo Convergenza e, in parte, dei programmi delle altre regioni del Mezzogiorno (Sardegna, Molise e Abruzzo), che, dato il forte ritardo di attuazione, rischiavano il disimpegno automatico delle risorse, con il conseguente trasferimento delle relative risorse nazionali al di fuori dei programmi operativi stessi.

 

Il modesto tasso di assorbimento finanziario riscontrato al 2011 (soltanto il 18% della dotazione era stata spesa a più della metà del periodo di Programmazione) ha indotto il Governo italiano, d'intesa con la Commissione europea e in condivisione con le Regioni e le Amministrazioni centrali interessate, ad adottare un "Piano di Azione Coesione", allo scopo di rilanciare i Programmi in grave ritardo, mediante una revisione radicale della programmazione in corso.

Particolarmente in ritardo, rispetto agli obiettivi prefissati, risultava, nell'ambito dell'obiettivo Convergenza, lo stato di attuazione dei programmi operativi regionali (POR) della Campania e della Sicilia a valere sulle risorse del Fondo sociale europeo (FSE), della regione Abruzzo (sia su quelli del Fondo sociale europeo che su quelli del Fondo europeo di sviluppo regionale - FESR), nonché il programma operativo nazionale (PON) "Ricerca e competitività" e il programma operativo interregionale (POIN) "Attrattori culturali, naturali e turismo".

La riprogrammazione straordinaria attuata con il PAC ha fatto leva sulla riduzione della quota nazionale di cofinanziamento. In sostanza, in accordo con le Istituzioni europee, fermo restando l'importo, in valori assoluti, del finanziamento comunitario dei Programmi Operativi in ritardo di attuazione, l'intervento comunitario è venuto ad assumere un peso percentuale maggiore (da 50 al 75 per cento) consentendo la riduzione della quota percentuale di cofinanziamento nazionale (dal 50 al 25 per cento). Le risorse nazionali rese disponibili da tale operazione, fuoriuscite dai programmi attuativi dei fondi strutturali, sono confluite nel Piano di azione e coesione, quale programmazione parallela ai Fondi strutturali, focalizzata su obiettivi e interventi considerati prioritari.

L'utilizzo delle risorse nazionali liberate a favore del PAC è vincolato per legge ad un principio di territorialità (art. 23, comma 4, legge di stabilità 2012).

Risorse del Piano

Il Piano di Azione Coesione (PAC), attuato attraverso 5 fasi di programmazione, ha raggiunto l'ammontare complessivo di oltre 13,5 miliardi di euro, cui concorrono risorse nazionali derivanti dalla riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi dei Fondi strutturali 2007-2013 per circa 11,6 miliardi di euro e risorse riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi Programmi, per circa 2 miliardi di euro.

L'utilizzo, per mezzo del Piano di Azione Coesione (PAC), di quota parte delle risorse di cofinanziamento per il finanziamento delle azioni e degli interventi previsti nel PAC stesso, nelle medesime regioni, ha evitato il disimpegno delle risorse comunitarie non utilizzate nell'ambito dei Programmi Operativi, che avrebbe generato, a sua volta, un effetto doppio in quanto sarebbe andata persa anche la corrispettiva quota di cofinanziamento nazionale.

Con l'introduzione del sistema degli obiettivi (target) è stato infine definito l'ammontare della quota percentuale di realizzazione da raggiungere alle scadenze prefissate, in modo da fornire alle amministrazioni interessate una tabella di marcia maggiormente definita.

L'organo titolato all'approvazione dei programmi del PAC e che ne sorveglia l'attuazione, anche ai fini di eventuali riprogrammazioni di risorse, è il Gruppo di Azione Coesione, istituito con D.M. del Ministro della coesione territoriale 1° agosto 2012, la cui composizione è stata recentemente modificata alla luce dell'istituzione dell'Agenzia per la Coesione Territoriale.

La revisione delle scelte di investimento ha riguardato una serie di ambiti ritenuti di prioritario interesse strategico nazionale, quali istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale, occupazione, con particolare attenzione ai giovani, inclusione sociale e contrasto alla povertà, potenziamento dei servizi di cura ad anziani e bambini, competitività del sistema produttivo, digitalizzazione del sistema giudiziario.

Una prima fase di programmazione (PAC I), varata il 15 dicembre 2011 e aggiornata a febbraio 2012, ha determinato una riallocazione di risorse pari a 3,5 miliardi, che sono stati concentrati in quattro ambiti prioritari di interesse strategico nazionale, a favore di istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale e occupazione (nello specifico, formazione e credito di imposta per lavoratori svantaggiati). E' stata inoltre prevista la costituzione di un Fondo da 1,5 miliardi di euro a favore di investimenti su reti e nodi ferroviari.

La seconda fase (PAC II), varata il 15 maggio 2012 (circa 2,9 miliardi), riguardante soprattutto i fondi gestiti da Amministrazioni centrali (Programmi operativi nazionali o interregionali, è stata orientata in modo più deciso verso obiettivi di crescita e inclusione sociale con particolare attenzione a misure dirette al contrasto della grave situazione della disoccupazione giovanile soprattutto al Sud. In particolare, le risorse sono state riprogrammate a favore della cura per l'infanzia e per gli anziani non autosufficienti, dei giovani, della competitività e innovazione delle imprese e delle aree di attrazione culturale. Per 1,9 miliardi si tratta di fondi assegnati al Piano di Azione Coesione; per il resto di riprogrammazioni all'interno dei programmi.

La terza fase di riprogrammazione (PAC III), nel dicembre 2012 d'intesa con le Regioni (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Valle D'Aosta) e con i Ministeri interessati, ha riguardato un importo di circa 5,7 miliardi, destinati a misure con funzione anticiclica oltre che al conseguimento di obiettivi di "salvaguardia" di progetti di rilievo strategico e all'avvio di "nuove azioni", anche con carattere prototipale, funzionale alla preparazione della programmazione 2014-2020, di cui 4,9 miliardi quale riduzione del cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali e 0,8 miliardi di rimodulazione all'interno dei programmi operativi.

Nel corso del 2013 sono intervenute altre due fasi di riprogrammazione del PAC. Le misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, soprattutto giovanile, e la coesione sociale, previste, nell'estate 2013, dal D.L. n. 76/2013, costituiscono i contenuti della quarta fase di riprogrammazione (PAC IV) che ha mobilitato risorse pari a circa 2,1 miliardi modificando anche la destinazione di risorse già assegnate. La quinta fase di riprogrammazione (PAC V), avviata a dicembre 2013, prevede la rimodulazione di 1,8 miliardi già programmati nel Piano di Azione Coesione su azioni non avviate o comunque in ritardo di attuazione. Gli investimenti sono destinati a misure specifiche per le imprese, per l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali.

Nel corso del tempo, la dotazione finanziaria del PAC e la destinazione di tali risorse hanno subito modifiche a causa sia delle riprogrammazioni interne attuate dalle Amministrazioni titolari, sia delle riprogrammazioni attuate mediante provvedimenti legislativi, che ne hanno ridotto la dotazione finanziaria di circa 4,5 miliardi di euro: la prima, del valore di 995 milioni di euro, per il finanziamento delle "Misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, in particolare giovanile e la coesione sociale" (D.L. n. 76 del 28 giugno 2013), la seconda, del valore di 3,5 miliardi di euro, per il finanziamento degli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato ai sensi della legge di stabilità 2015 (art. 1, commi 118, 122 e 123, legge n. 190/2014).

Le riprogrammazioni, in particolare quelle ope legis, hanno determinato un significativo spostamento delle risorse da interventi principalmente infrastrutturali e di incentivazione alle imprese per la competitività e la produttività, ad azioni dirette alla promozione dell'occupazione.

Ciò ha peraltro determinato un allentamento del vincolo di territorialità nell'utilizzo di quelle risorse del PAC che sono state destinate a coprire le anzidette misure di decontribuzione a vantaggio delle imprese; cosa che ha portato alcune Regioni (Campania, Puglia, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Molise, Umbria), interessate dai tagli ad avviare, peraltro senza successo, contenziosi avverso le disposizioni normative di rimodulazione.

Tra la fine del 2015 e gli inizi del 2016, inoltre, sono intervenute nuove adesioni al meccanismo del PAC, sia da parte di Amministrazioni che vi hanno aderito per la prima volta, sia da parte di Amministrazioni che hanno aumentato la propria partecipazione al PAC, assestandone complessivamente la dotazione finanziaria a circa 10 miliardi di euro.

Nel corso del 2016, infine, secondo quanto disposto dall'art. 1 comma 109 della legge n. 208 del 2015 (Legge di stabilità 2016), è stata avviata una ricognizione delle risorse PAC per verificare l'eventuale disponibilità di ulteriori risorse da destinare al sostegno delle politiche per l'occupazione del Mezzogiorno. Sulla base delle conclusioni del Gruppo di Azione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha accertato l'insussistenza di risorse disponibili per le finalità della suddetta norma.

Lo stato di attuazione del Piano

Lo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione viene monitorato dal Sistema Informatico della Ragioneria Generale dello Stato che assicura, sulla base delle informazioni periodicamente inviate dalle Amministrazioni titolari degli interventi, una situazione aggiornata sul livello degli impegni e dei pagamenti.

Secondo le informazioni fornite dalla Ragioneria generale dello Stato sullo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione, al 31 ottobre 2017 risultano impegni giuridicamente vincolanti pari a 8.733,7 milioni di euro, pari all'84,1% delle risorse programmate. I pagamenti ammontano a 4.442,9 milioni di euro, pari al 42,8% delle risorse, come evidenziato nella tabella che segue:

 

Si segnala che nel sito del Dipartimento politiche di Sviluppo (DPS) Open Coesione sono presenti i dati relativi ai pagamenti dei singoli programmi.

Ii ritardo di attuazione dei fondi strutturali 2007-2013 e l'origine del Piano di azione e coesione

Il Piano di Azione Coesione è stato attuato attraverso la rimodulazione strategica delle risorse dei singoli programmi operativi - con la riprogrammazione di alcuni programmi regionali maggiormente in ritardo e lo spostamento di risorse dei fondi strutturali verso quelli maggiormente performanti - e la riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale nell'ambito dei programmi operativi delle Regioni dell'obiettivo Convergenza e, in parte, dei programmi delle altre regioni del Mezzogiorno (Sardegna, Molise e Abruzzo), che, dato il forte ritardo di attuazione, rischiavano il disimpegno automatico delle risorse, con il conseguente trasferimento delle relative risorse nazionali al di fuori dei programmi operativi stessi.

 

Il modesto tasso di assorbimento finanziario riscontrato al 2011 (soltanto il 18% della dotazione era stata spesa a più della metà del periodo di Programmazione) ha indotto il Governo italiano, d'intesa con la Commissione europea e in condivisione con le Regioni e le Amministrazioni centrali interessate, ad adottare un "Piano di Azione Coesione", allo scopo di rilanciare i Programmi in grave ritardo, mediante una revisione radicale della programmazione in corso.

Particolarmente in ritardo, rispetto agli obiettivi prefissati, risultava, nell'ambito dell'obiettivo Convergenza, lo stato di attuazione dei programmi operativi regionali (POR) della Campania e della Sicilia a valere sulle risorse del Fondo sociale europeo (FSE), della regione Abruzzo (sia su quelli del Fondo sociale europeo che su quelli del Fondo europeo di sviluppo regionale - FESR), nonché il programma operativo nazionale (PON) "Ricerca e competitività" e il programma operativo interregionale (POIN) "Attrattori culturali, naturali e turismo".

La riprogrammazione straordinaria attuata con il PAC ha fatto leva sulla riduzione della quota nazionale di cofinanziamento. In sostanza, in accordo con le Istituzioni europee, fermo restando l'importo, in valori assoluti, del finanziamento comunitario dei Programmi Operativi in ritardo di attuazione, l'intervento comunitario è venuto ad assumere un peso percentuale maggiore (da 50 al 75 per cento) consentendo la riduzione della quota percentuale di cofinanziamento nazionale (dal 50 al 25 per cento). Le risorse nazionali rese disponibili da tale operazione, fuoriuscite dai programmi attuativi dei fondi strutturali, sono confluite nel Piano di azione e coesione, quale programmazione parallela ai Fondi strutturali, focalizzata su obiettivi e interventi considerati prioritari.

L'utilizzo delle risorse nazionali liberate a favore del PAC è vincolato per legge ad un principio di territorialità (art. 23, comma 4, legge di stabilità 2012).

Risorse del Piano

Il Piano di Azione Coesione (PAC), attuato attraverso 5 fasi di programmazione, ha raggiunto l'ammontare complessivo di oltre 13,5 miliardi di euro, cui concorrono risorse nazionali derivanti dalla riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi dei Fondi strutturali 2007-2013 per circa 11,6 miliardi di euro e risorse riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi Programmi, per circa 2 miliardi di euro.

L'utilizzo, per mezzo del Piano di Azione Coesione (PAC), di quota parte delle risorse di cofinanziamento per il finanziamento delle azioni e degli interventi previsti nel PAC stesso, nelle medesime regioni, ha evitato il disimpegno delle risorse comunitarie non utilizzate nell'ambito dei Programmi Operativi, che avrebbe generato, a sua volta, un effetto doppio in quanto sarebbe andata persa anche la corrispettiva quota di cofinanziamento nazionale.

Con l'introduzione del sistema degli obiettivi (target) è stato infine definito l'ammontare della quota percentuale di realizzazione da raggiungere alle scadenze prefissate, in modo da fornire alle amministrazioni interessate una tabella di marcia maggiormente definita.

L'organo titolato all'approvazione dei programmi del PAC e che ne sorveglia l'attuazione, anche ai fini di eventuali riprogrammazioni di risorse, è il Gruppo di Azione Coesione, istituito con D.M. del Ministro della coesione territoriale 1° agosto 2012, la cui composizione è stata recentemente modificata alla luce dell'istituzione dell'Agenzia per la Coesione Territoriale.

La revisione delle scelte di investimento ha riguardato una serie di ambiti ritenuti di prioritario interesse strategico nazionale, quali istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale, occupazione, con particolare attenzione ai giovani, inclusione sociale e contrasto alla povertà, potenziamento dei servizi di cura ad anziani e bambini, competitività del sistema produttivo, digitalizzazione del sistema giudiziario.

Una prima fase di programmazione (PAC I), varata il 15 dicembre 2011 e aggiornata a febbraio 2012, ha determinato una riallocazione di risorse pari a 3,5 miliardi, che sono stati concentrati in quattro ambiti prioritari di interesse strategico nazionale, a favore di istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale e occupazione (nello specifico, formazione e credito di imposta per lavoratori svantaggiati). E' stata inoltre prevista la costituzione di un Fondo da 1,5 miliardi di euro a favore di investimenti su reti e nodi ferroviari.

La seconda fase (PAC II), varata il 15 maggio 2012 (circa 2,9 miliardi), riguardante soprattutto i fondi gestiti da Amministrazioni centrali (Programmi operativi nazionali o interregionali, è stata orientata in modo più deciso verso obiettivi di crescita e inclusione sociale con particolare attenzione a misure dirette al contrasto della grave situazione della disoccupazione giovanile soprattutto al Sud. In particolare, le risorse sono state riprogrammate a favore della cura per l'infanzia e per gli anziani non autosufficienti, dei giovani, della competitività e innovazione delle imprese e delle aree di attrazione culturale. Per 1,9 miliardi si tratta di fondi assegnati al Piano di Azione Coesione; per il resto di riprogrammazioni all'interno dei programmi.

La terza fase di riprogrammazione (PAC III), nel dicembre 2012 d'intesa con le Regioni (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Valle D'Aosta) e con i Ministeri interessati, ha riguardato un importo di circa 5,7 miliardi, destinati a misure con funzione anticiclica oltre che al conseguimento di obiettivi di "salvaguardia" di progetti di rilievo strategico e all'avvio di "nuove azioni", anche con carattere prototipale, funzionale alla preparazione della programmazione 2014-2020, di cui 4,9 miliardi quale riduzione del cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali e 0,8 miliardi di rimodulazione all'interno dei programmi operativi.

Nel corso del 2013 sono intervenute altre due fasi di riprogrammazione del PAC. Le misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, soprattutto giovanile, e la coesione sociale, previste, nell'estate 2013, dal D.L. n. 76/2013, costituiscono i contenuti della quarta fase di riprogrammazione (PAC IV) che ha mobilitato risorse pari a circa 2,1 miliardi modificando anche la destinazione di risorse già assegnate. La quinta fase di riprogrammazione (PAC V), avviata a dicembre 2013, prevede la rimodulazione di 1,8 miliardi già programmati nel Piano di Azione Coesione su azioni non avviate o comunque in ritardo di attuazione. Gli investimenti sono destinati a misure specifiche per le imprese, per l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali.

Nel corso del tempo, la dotazione finanziaria del PAC e la destinazione di tali risorse hanno subito modifiche a causa sia delle riprogrammazioni interne attuate dalle Amministrazioni titolari, sia delle riprogrammazioni attuate mediante provvedimenti legislativi, che ne hanno ridotto la dotazione finanziaria di circa 4,5 miliardi di euro: la prima, del valore di 995 milioni di euro, per il finanziamento delle "Misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, in particolare giovanile e la coesione sociale" (D.L. n. 76 del 28 giugno 2013), la seconda, del valore di 3,5 miliardi di euro, per il finanziamento degli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato ai sensi della legge di stabilità 2015 (art. 1, commi 118, 122 e 123, legge n. 190/2014).

Le riprogrammazioni, in particolare quelle ope legis, hanno determinato un significativo spostamento delle risorse da interventi principalmente infrastrutturali e di incentivazione alle imprese per la competitività e la produttività, ad azioni dirette alla promozione dell'occupazione.

Ciò ha peraltro determinato un allentamento del vincolo di territorialità nell'utilizzo di quelle risorse del PAC che sono state destinate a coprire le anzidette misure di decontribuzione a vantaggio delle imprese; cosa che ha portato alcune Regioni (Campania, Puglia, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Molise, Umbria), interessate dai tagli ad avviare, peraltro senza successo, contenziosi avverso le disposizioni normative di rimodulazione.

Tra la fine del 2015 e gli inizi del 2016, inoltre, sono intervenute nuove adesioni al meccanismo del PAC, sia da parte di Amministrazioni che vi hanno aderito per la prima volta, sia da parte di Amministrazioni che hanno aumentato la propria partecipazione al PAC, assestandone complessivamente la dotazione finanziaria a circa 10 miliardi di euro.

Nel corso del 2016, infine, secondo quanto disposto dall'art. 1 comma 109 della legge n. 208 del 2015 (Legge di stabilità 2016), è stata avviata una ricognizione delle risorse PAC per verificare l'eventuale disponibilità di ulteriori risorse da destinare al sostegno delle politiche per l'occupazione del Mezzogiorno. Sulla base delle conclusioni del Gruppo di Azione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha accertato l'insussistenza di risorse disponibili per le finalità della suddetta norma.

Lo stato di attuazione del Piano

Lo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione viene monitorato dal Sistema Informatico della Ragioneria Generale dello Stato che assicura, sulla base delle informazioni periodicamente inviate dalle Amministrazioni titolari degli interventi, una situazione aggiornata sul livello degli impegni e dei pagamenti.

Secondo le informazioni fornite dalla Ragioneria generale dello Stato sullo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione, al 31 ottobre 2017 risultano impegni giuridicamente vincolanti pari a 8.733,7 milioni di euro, pari all'84,1% delle risorse programmate. I pagamenti ammontano a 4.442,9 milioni di euro, pari al 42,8% delle risorse, come evidenziato nella tabella che segue:

 

Si segnala che nel sito del Dipartimento politiche di Sviluppo (DPS) Open Coesione sono presenti i dati relativi ai pagamenti dei singoli programmi.