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Stato di emergenza e potere di ordinanza
informazioni aggiornate a giovedì, 24 ottobre 2013

La legge 24 febbraio 1992 n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile) come da ultimo modificata dal D.L. n. 59/2012 (Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile), all'articolo 5 reca norme concernenti lo stato di emergenza e il potere di ordinanza ad esso connesso.

L'art. 1, comma 1, lett. c), del D.L. 59 ha modificato l'articolo 5 in più parti prevedendo alcune rilevanti novità in relazione alla dichiarazione e alla durata dello stato di emergenza, demandando la deliberazione dello stato di emergenza al Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegati, da un Ministro con portafoglio o dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

In particolare l'art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992, così come novellato dal D.L. 59, prevede che la delibera con cui viene dichiarato lo stato di emergenza:

  • può essere emanata non solo al verificarsi degli eventi calamitosi, ma anche nella loro imminenza;
  • dispone in ordine all'esercizio del potere di ordinanza, conferendo al Consiglio dei Ministri una competenza attributiva di tale potere; la norma non effettua una previa individuazione del novero dei potenziali destinatari, fatta salva l'indicazione contenuta nel successivo comma 2, che conferisce potere di ordinanza al Capo del Dipartimento per la protezione civile salvo che sia diversamente stabilito con la deliberazione dello stato di emergenza; l'ordinanza deve essere oggetto di intesa con le regioni territorialmente interessate;
  • deve indicare l'amministrazione pubblica competente in via ordinaria per il coordinamento degli interventi successivi alla scadenza dello stato di emergenza.

Il D.L. 59/2012 ha introdotto anche un nuovo comma 1-bis dell'articolo 5, apportando un'ulteriore novità al sistema di protezione civile attraverso l'introduzione di una durata massima dello stato di emergenza, pari a novanta giorni, prorogabile o rinnovabile di regola una sola volta - previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei Ministri - di ulteriori sessanta giorni.

Inoltre, il comma 2 dell'articolo 5 della legge n. 225/1992, come modificato dal D.L. 59/2012, reca una significativa innovazione alla disciplina previgente attraverso l'attribuzione del potere di ordinanza al Capo del Dipartimento della protezione civile, salvo che non sia diversamente stabilito con la delibera dello stato di emergenza (in tal caso viene comunque ribadito che il Capo del Dipartimento della protezione civile è il soggetto deputato a curarne in ogni caso l'attuazione). Il potere di ordinanza, in deroga alla normativa vigente e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, deve comunque essere esercitato nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di dichiarazione dello stato di emergenza.

Ai sensi dei commi 5 e 6 dell'art. 5 della legge n. 225/1992, le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono essere motivate, contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare, pubblicate nella G.U. e trasmesse ai sindaci interessati per l'ulteriore pubblicazione locale.

Il D.L. 59/2012 era intervenuto anche in merito al contenuto delle ordinanze, prevedendo che esse potessero disporre in ordine:

  • all'organizzazione e all'effettuazione degli interventi di soccorso e di assistenza ai soggetti colpiti dall'evento;
  • alla messa in sicurezza degli edifici pubblici e privati e dei beni culturali gravemente danneggiati;
  • al ripristino delle infrastrutture e delle reti indispensabili per la continuità delle attività economiche e produttive e per la ripresa delle normali condizioni di vita.

Ai sensi dello stesso comma 2, per l'emanazione delle ordinanze da parte del Capo del Dipartimento della protezione civile è necessario acquisire l'intesa delle regioni territorialmente interessate.

Lo stesso D.L. 59/2012, introducendo il comma 2-bis nell'articolo 5 della L. 225/1992, ha previsto, in tema di emanazione ed efficacia delle ordinanze:

  • la trasmissione, per informazione, al Ministro con portafoglio delegato ovvero al Presidente del Consiglio dei Ministri;
  • che le ordinanze emanate entro i primi trenta giorni dall'evento sono trasmesse anche al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), che dovrà comunicare gli esiti della verifica al Presidente del Consiglio dei Ministri e sono immediatamente efficaci;
  • che, successivamente al trentesimo giorno dalla dichiarazione dello stato di emergenza, l'emanazione delle ordinanze necessita del previo concerto del MEF limitatamente ai profili finanziari.
Si ricorda che il concerto con il MEF per l'emanazione delle ordinanze, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, è stato introdotto dall'art. 2, comma 2-quinquies del D.L. 225/2010. A differenza della disciplina previgente, le nuove disposizioni richiedono il concerto con il MEF solo nel caso di ordinanze emanate dopo i primi venti giorni dall'evento e di ordinanze destinate a regolare il rientro nell'ordinarietà (comma 4-ter dell'art. 5 della legge n. 225/1992). Il concerto con il MEF è previsto in ogni caso per le ordinanze che ripartiscono risorse derivanti dall'attuazione dei meccanismi di finanziamento di cui al comma 5-quinquies dell'articolo 5 della legge n. 225/1992.

Il citato D.L. 59/2012 è intervenuto anche sull'art. 2 della L. 225/1992, che distingue gli eventi da fronteggiare e gli ambiti di competenze ai fini dell'attività di protezione civile, come segue:

a) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;

b) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;

c) calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo;

d) alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture, pubbliche e private, danneggiate, nonché dei danni subiti dalle attività economiche e produttive, dai beni culturali e dal patrimonio edilizio, da porre in essere sulla base di procedure definite con la medesima o altra ordinanza;

e) all'avvio dell'attuazione delle prime misure per far fronte alle esigenze urgenti di cui alla lettera d), entro i limiti delle risorse finanziarie disponibili e secondo le direttive dettate con delibera del Consiglio dei ministri, sentita la Regione interessata.

La legge 24 febbraio 1992 n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile) come da ultimo modificata dal D.L. n. 59/2012 (Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile), all'articolo 5 reca norme concernenti lo stato di emergenza e il potere di ordinanza ad esso connesso.

L'art. 1, comma 1, lett. c), del D.L. 59 ha modificato l'articolo 5 in più parti prevedendo alcune rilevanti novità in relazione alla dichiarazione e alla durata dello stato di emergenza, demandando la deliberazione dello stato di emergenza al Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegati, da un Ministro con portafoglio o dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

In particolare l'art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992, così come novellato dal D.L. 59, prevede che la delibera con cui viene dichiarato lo stato di emergenza:

  • può essere emanata non solo al verificarsi degli eventi calamitosi, ma anche nella loro imminenza;
  • dispone in ordine all'esercizio del potere di ordinanza, conferendo al Consiglio dei Ministri una competenza attributiva di tale potere; la norma non effettua una previa individuazione del novero dei potenziali destinatari, fatta salva l'indicazione contenuta nel successivo comma 2, che conferisce potere di ordinanza al Capo del Dipartimento per la protezione civile salvo che sia diversamente stabilito con la deliberazione dello stato di emergenza; l'ordinanza deve essere oggetto di intesa con le regioni territorialmente interessate;
  • deve indicare l'amministrazione pubblica competente in via ordinaria per il coordinamento degli interventi successivi alla scadenza dello stato di emergenza.

Il D.L. 59/2012 ha introdotto anche un nuovo comma 1-bis dell'articolo 5, apportando un'ulteriore novità al sistema di protezione civile attraverso l'introduzione di una durata massima dello stato di emergenza, pari a novanta giorni, prorogabile o rinnovabile di regola una sola volta - previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei Ministri - di ulteriori sessanta giorni.

Inoltre, il comma 2 dell'articolo 5 della legge n. 225/1992, come modificato dal D.L. 59/2012, reca una significativa innovazione alla disciplina previgente attraverso l'attribuzione del potere di ordinanza al Capo del Dipartimento della protezione civile, salvo che non sia diversamente stabilito con la delibera dello stato di emergenza (in tal caso viene comunque ribadito che il Capo del Dipartimento della protezione civile è il soggetto deputato a curarne in ogni caso l'attuazione). Il potere di ordinanza, in deroga alla normativa vigente e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, deve comunque essere esercitato nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di dichiarazione dello stato di emergenza.

Ai sensi dei commi 5 e 6 dell'art. 5 della legge n. 225/1992, le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono essere motivate, contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare, pubblicate nella G.U. e trasmesse ai sindaci interessati per l'ulteriore pubblicazione locale.

Il D.L. 59/2012 era intervenuto anche in merito al contenuto delle ordinanze, prevedendo che esse potessero disporre in ordine:

  • all'organizzazione e all'effettuazione degli interventi di soccorso e di assistenza ai soggetti colpiti dall'evento;
  • alla messa in sicurezza degli edifici pubblici e privati e dei beni culturali gravemente danneggiati;
  • al ripristino delle infrastrutture e delle reti indispensabili per la continuità delle attività economiche e produttive e per la ripresa delle normali condizioni di vita.

Ai sensi dello stesso comma 2, per l'emanazione delle ordinanze da parte del Capo del Dipartimento della protezione civile è necessario acquisire l'intesa delle regioni territorialmente interessate.

Lo stesso D.L. 59/2012, introducendo il comma 2-bis nell'articolo 5 della L. 225/1992, ha previsto, in tema di emanazione ed efficacia delle ordinanze:

  • la trasmissione, per informazione, al Ministro con portafoglio delegato ovvero al Presidente del Consiglio dei Ministri;
  • che le ordinanze emanate entro i primi trenta giorni dall'evento sono trasmesse anche al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), che dovrà comunicare gli esiti della verifica al Presidente del Consiglio dei Ministri e sono immediatamente efficaci;
  • che, successivamente al trentesimo giorno dalla dichiarazione dello stato di emergenza, l'emanazione delle ordinanze necessita del previo concerto del MEF limitatamente ai profili finanziari.
Si ricorda che il concerto con il MEF per l'emanazione delle ordinanze, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, è stato introdotto dall'art. 2, comma 2-quinquies del D.L. 225/2010. A differenza della disciplina previgente, le nuove disposizioni richiedono il concerto con il MEF solo nel caso di ordinanze emanate dopo i primi venti giorni dall'evento e di ordinanze destinate a regolare il rientro nell'ordinarietà (comma 4-ter dell'art. 5 della legge n. 225/1992). Il concerto con il MEF è previsto in ogni caso per le ordinanze che ripartiscono risorse derivanti dall'attuazione dei meccanismi di finanziamento di cui al comma 5-quinquies dell'articolo 5 della legge n. 225/1992.

Il citato D.L. 59/2012 è intervenuto anche sull'art. 2 della L. 225/1992, che distingue gli eventi da fronteggiare e gli ambiti di competenze ai fini dell'attività di protezione civile, come segue:

a) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;

b) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;

c) calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo;

d) alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture, pubbliche e private, danneggiate, nonché dei danni subiti dalle attività economiche e produttive, dai beni culturali e dal patrimonio edilizio, da porre in essere sulla base di procedure definite con la medesima o altra ordinanza;

e) all'avvio dell'attuazione delle prime misure per far fronte alle esigenze urgenti di cui alla lettera d), entro i limiti delle risorse finanziarie disponibili e secondo le direttive dettate con delibera del Consiglio dei ministri, sentita la Regione interessata.