XVII Legislatura
dal 15/03/2013 - al 22/03/2018
Temi dell'attività parlamentare
La legge comunitaria annuale e la c.d. fase discendente
informazioni aggiornate a
giovedì, 17 settembre 2009
La legge comunitaria annuale, introdotta per la prima volta dalla legge 86/1989 (c.d. legge "La Pergola") assume una funzione cruciale nel processo di adeguamento dell'ordinamento interno al diritto comunitario, soprattutto a seguito dell'approvazione della legge 11/2005 recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari", che ha riscritto e rafforzato le procedure relative alla partecipazione dell'Italia al processo di formazione, trasposizione e attuazione della normativa comunitaria.
La legge n. 11 del 2005 è stata, tra l'altro, oggetto di modifiche a seguito dell'approvazione delle leggi 13/2007 (comunitaria 2006) e 34/2008 (comunitaria 2007). Le innovazioni hanno riguardato principalmente i seguenti profili:
- la partecipazione del Parlamento e degli altri soggetti interessati alla cosiddetta fase "ascendente" della formazione del diritto comunitario;
- l'introduzione della riserva di esame parlamentare sui progetti di atti comunitari, che il Governo può apporre in sede di Consiglio dei ministri dell'Unione europea;
- la previsione di nuove modalità per il recepimento del diritto comunitario nella cosiddetta fase "discendente";
- la procedimentalizzazione della partecipazione delle regioni, degli enti locali e delle parti sociali a tutto il processo di integrazione dell'ordinamento nazionale con quello dell'Unione europea, anche in relazione alle modifiche apportate al Titolo V della Parte II della Costituzione dalla legge costituzionale 3/2001.
L'articolo 1 della legge n. 11 del 2005 statuisce che le disposizioni ivi contenute sono volte a garantire l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica.
In particolare, la norma chiarisce che tali obblighi derivano:
- dall'emanazione di ogni atto comunitario e dell'Unione europea che vincoli la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione;
- dall'accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell'ordinamento giuridico nazionale con le disposizioni dell'ordinamento comunitario;
- dall'emanazione di decisioni-quadro e di decisioni adottate nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
La legge n. 11 del 2005 dedica alla procedura di presentazione ed approvazione della legge comunitaria gli articoli 8 e 9: l'art. 8 della legge 11/2005 sancisce che lo Stato, le regioni e le province autonome, nelle materie di propria competenza legislativa, sono tenuti a dare tempestiva attuazione alle direttive comunitarie.
La medesima legge definisce la procedura preparatoria alla predisposizione del disegno di legge comunitaria, che vede il coinvolgimento non solo delle Camere, come in precedenza, ma anche delle regioni, con una doppia finalità:
• la verifica sullo stato di conformità dell'ordinamento interno a quello comunitario. Sulla base di tale verifica, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri ministri interessati, presenta il disegno di legge comunitaria entro il 31 gennaio di ogni anno;
• più in generale, sullo schema del disegno di legge comunitaria, attraverso la convocazione in apposita sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni.
Al disegno di legge comunitaria deve essere allegata un'apposita nota aggiuntiva, aggiornata al 31 dicembre, recante i seguenti elementi informativi:
- i dati sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario e sullo stato delle eventuali procedure di infrazione dando conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee relativa alle eventuali inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte della Repubblica italiana;
- l'elenco delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa;
- l'indicazione dell'eventuale omissione dell'inserimento di direttive il cui termine di recepimento sia scaduto o scada nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi previsti per l'esercizio della delega legislativa;
- l'elenco delle direttive attuate con regolamento ai sensi dell'articolo 11 della legge 11/2005, nonché gli estremi degli eventuali regolamenti d'attuazione già adottati;
- l'elenco degli atti normativi regionali e delle province autonome attuativi delle direttive comunitarie, anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni e dalle province autonome.
L'articolo 9 della legge 11/2005 ha inoltre ampliato il contenuto della legge comunitaria che deve prevedere disposizioni:
- modificative o abrogative di norme statali vigenti in contrasto con gli obblighi di attuazione degli atti comunitari, ovvero oggetto di procedure di infrazione (lettere a) e b));
- volte a dare attuazione al diritto comunitario, anche mediante il conferimento al Governo di delega legislativa;
- recanti autorizzazione al Governo per l'attuazione in via regolamentare e amministrativa delle direttive, sulla base di quanto previsto dall'articolo 11;
- volte a dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'Unione europea;
- di individuazione dei princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l'applicazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione;
- recanti delega al Governo, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, per l'adozione di decreti legislativi concernenti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni e dalle province autonome;
- emanate nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, in conformità ai princìpi e nel rispetto dei limiti di cui all'articolo 16, comma 3, della legge 11/2005.
Misure urgenti di attuazione
L'articolo 10 della legge 11/2005 definisce gli strumenti giuridici, diversi dalla legge comunitaria annuale, con i quali è possibile ottemperare agli obblighi comunitari di adeguamento dell'ordinamento nazionale. La condizione per poter usufruire di questo canale ulteriore rispetto allo strumento tradizionale della legge comunitaria è che il termine di adempimento degli obblighi comunitari scada anteriormente alla data presunta di entrata in vigore della legge comunitaria relativa all'anno in corso.
Per quanto riguarda la tipologia di atti, l'articolo 10 prevede che siano provvedimenti, anche urgenti, adottati dal Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie.
Qualora gli "obblighi di adeguamento" riguardino materie rientranti nella competenza legislativa o amministrativa delle regioni e province autonome, si prevede una procedura particolare, secondo la quale il Governo informa gli enti titolari del potere-dovere di provvedere, assegnando un termine per l'adempimento. Ove necessario, il Governo può chiedere di sottoporre la questione alla Conferenza permanente Stato-Regioni per concordare le iniziative da assumere.
In caso di mancato adempimento nei termini da parte dell'ente interessato, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie propongono al Consiglio dei ministri di assumere iniziative volte all'esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli articoli 117, quinto comma, della Costituzione e 120, secondo comma, della Costituzione.
Infine, lo stesso articolo 10 detta specifiche disposizioni per i decreti legislativi di attuazione di normative comunitarie o di modifica di disposizioni attuative, emanati sulla base di deleghe contenute in leggi diverse dalla comunitaria annuale.
Al di là della lettera della norma, la legge comunitaria annuale è affiancata regolarmente da altri provvedimenti, non solo di urgenza, volti a dare attuazione ad obblighi comunitari.
Attuazione in via regolamentare e amministrativa
La possibilità di procedere al recepimento degli atti comunitari anche attraverso i regolamenti governativi era già prevista dalla legge 86/1989. Peraltro, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, sono emersi alcune questioni applicative, soprattutto in relazione all'articolo 117, sesto comma, che limita alle materie di potestà legislativa statale esclusiva l'ambito di intervento dei regolamenti.
Con la legge n. 11 del 2005 si è provveduto ad adeguare al nuovo dettato costituzionale le modalità di attuazione delle direttive in via regolamentare.
In primo luogo, l'articolo 11 della legge 11/2005 stabilisce che l'attuazione in via regolamentare può avvenire solo nelle materie di competenza statale esclusiva (ossia quelle previste all'articolo 117, secondo comma, della Costituzione). In secondo luogo, la norma prevede una differente disciplina a seconda che l'attuazione venga effettuata attraverso:
- regolamenti governativi;
- regolamenti ministeriali o interministeriali.
In merito alla prima tipologia, l'articolo 11 pone dei requisiti stringenti, in quanto tali regolamenti possono essere adottati solo nelle materie
- già disciplinate con legge;
- non coperte da riserva assoluta di legge.
In secondo luogo, si stabilisce che i regolamenti siano adottati ai sensi dell'articolo 17, commi 1 e 2, della legge 400/1988 [[nota: Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.]], su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale prevalente per la materia di concerto con gli altri ministri interessati.
Sugli schemi dei regolamenti deve essere sempre acquisito il parere del Consiglio di Stato e, ove la legge comunitaria disponga in tal senso, anche quello dei competenti organi parlamentari.
La procedura appena descritta può essere utilizzata anche per recepire (ovviamente con fonte di rango regolamentare) le modifiche delle direttive attuate in via regolamentare, se così dispone la legge comunitaria (articolo 12 della legge 11/2005).
I regolamenti in esame devono conformarsi a principi generali espressamente individuati, nel rispetto dei principi e delle disposizioni posti dalle direttive da attuare, e tenendo comunque conto delle eventuali modificazioni della disciplina comunitaria intervenute sino al momento della loro adozione.
In merito alla seconda tipologia di regolamenti, l'articolo 11 pone ulteriori requisiti, in quanto i regolamenti ministeriali o interministeriali (nonché gli atti amministrativi generali) possono intervenire nelle materie:
- non disciplinate dalla legge;
- non disciplinate dai regolamenti governativi;
- non coperte da riserva di legge.
I regolamenti in esame sono adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 400/1988.
Nelle stesse materie, la disciplina di attuazione può essere posta anche a mezzo di atto amministrativo generale adottato dal Ministro con competenza prevalente per materia, di concerto con gli altri Ministri interessati.
In ogni caso, in relazione ad entrambe le tipologie di regolamenti, è sempre necessario l'intervento della legge comunitaria (o di altra legge):
- laddove le direttive lascino spazio alla discrezionalità del legislatore nazionale quanto alle modalità della attuazione, al fine di individuare principi e criteri direttivi;
- per l'adozione delle disposizioni atte a prevedere sanzioni penali o amministrative nonché quelle necessarie per individuare le autorità pubbliche alle quali affidare le funzioni amministrative attinenti all'applicazione della nuova disciplina;
- ove l'attuazione delle direttive comporti l'istituzione di nuovi organi o strutture amministrative;
- ove l'attuazione delle direttive comporti la previsione di nuove spese o minori entrate.
I descritti regolamenti possono essere utilizzati anche per porre rimedio all'eventuale inerzia delle regioni nell'attuazione del diritto comunitario.
Inoltre l'articolo 11-bis della legge 11/2005 reca, in via generale, un'autorizzazione permanente al Governo all'attuazione in via regolamentare – exarticolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988 – delle disposizioni adottate dalla Commissione europea in attuazione di direttive recepite con decreto legislativo.
I regolamenti governativi di esecuzione/attuazione in esame sono adottati secondo quanto disposto dagli articoli 9 e 11 della legge n. 11 del 2005 e con le procedure ivi previste.
Infine, l'articolo 13 della legge 11/2005 prevede che il Governo, nelle materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, dia attuazione in via amministrativa – con decreto del Ministro competente – alle norme comunitarie non autonomamente applicabili, che modifichino caratteristiche di ordine tecnico e modalità esecutive di direttive già recepite nell'ordinamento nazionale.
L'attuazione delle direttive da parte delle regioni e delle province autonome
L'articolo 16 della legge 11/2005 disciplina le competenze delle regioni e delle province autonome nel dare attuazione alle direttive comunitarie.
Al riguardo, si segnala che l'articolo 20 della legge 11/2005 provvede a fare salve le norme previste negli statuti delle regioni ad autonomia differenziata e le relative norme di attuazione. Si tratta di una disposizione volta a salvaguardare l'autonomia delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.
La disciplina introdotta dalla legge n. 11 del 2005 attribuisce a tutte le regioni, nonché alle province autonome di Trento e di Bolzano la facoltà di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie nelle materie di propria competenza. Inoltre, si chiarisce che, nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente, la legge comunitaria indica i princìpi fondamentali cui le regioni e le province autonome sono tenute a conformarsi: tali principi sono qualificati come inderogabili dalla legge regionale o provinciale e prevalenti sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate dalle regioni e province autonome.
Per le direttive che ricadono in materie di legislazione esclusiva dello Stato, il Governo indica i criteri ai quali si devono attenere le regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi internazionali.
I poteri statali sostitutivi
La disciplina dei poteri statali sostitutivi è sostanzialmente quella prevista dall'articolo 11, comma 8, della legge 11/2005, volto a dare attuazione all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione. In particolare si prevede che spetta allo Stato, secondo modalità da stabilirsi con legge, un potere sostitutivo per i casi di inadempienza delle regioni e delle province autonome agli obblighi di attuazione degli atti normativi dell'Unione europea.
La norma prevede una triplice garanzia per le regioni e province autonome:
- gli atti statali attuativi di direttive comunitarie, che intervengono su materie rimesse alla competenza legislativa – concorrente o residuale generale – delle regioni o delle province autonome, entrano in vigore solo alla data di scadenza del termine stabilito per l'attuazione della normativa comunitaria;
- tali atti riguardano esclusivamente le regioni e province autonome che non abbiano ancora adottato la propria normativa di attuazione;
- gli atti statali perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa regionale (o provinciale) di attuazione delle direttive comunitarie, e devono recare l'esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole del potere esercitato e delle disposizioni in essi contenute.
La norma in oggetto persegue una duplice finalità: da un lato, quella di rispettare il riparto di competenze legislative delineato dall'articolo 117 della Costituzione e le funzioni in materia di attuazione degli atti comunitari attribuite alle regioni dal quinto comma del medesimo articolo 117; dall'altro, quella di garantire allo Stato uno strumento per evitare l'insorgere di una responsabilità nei confronti dell'Unione europea e il verificarsi di ritardi tali da esporre l'Italia a procedure di infrazione.
Analogamente, l'articolo 13, comma 2, sempre in attuazione dell'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, stabilisce che i provvedimenti in materia di adeguamenti tecnici possono essere adottati nelle materie di competenza legislativa regionale in caso di inerzia delle regioni e province autonome. In tale caso, i provvedimenti statali adottati si applicano secondo modalità analoghe a quelle definite dall'articolo 11. Infine, l'articolo 16, comma 3, in riferimento all'attuazione regionale delle direttive comunitarie, chiarisce che le disposizioni legislative adottate dallo Stato per l'adempimento degli obblighi comunitari in materie di competenza regionale si applicano "alle condizioni e secondo la procedura di cui all'articolo 11, comma 8".
Il diritto di rivalsa
Di particolare rilievo sono le disposizioni dettate dall'articolo 16-bis della legge 11/2005 , con il quale sono previste misure volte ad assicurare l'adempimento degli obblighi comunitari e internazionali dello Stato derivanti, in particolare, dalle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, dalle sentenze di condanna della Corte di giustizia, dalle sentenze di condanna della Corte europea dei diritti dell'uomo originate dalla violazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (e dei relativi Protocolli addizionali) [[nota: L'articolo 42-ter del decreto-legge 207/2008 ha fornito l'interpretazione autentica dell'art. 16-bis della L. 11/2005, precisando che il diritto di rivalsa nei confronti delle regioni e degli altri enti pubblici può essere esercitato dallo Stato anche in relazione agli oneri finanziari sostenuti per la definizione di controversie presso la Corte europea dei diritti dell'uomo che si siano concluse con sentenza di radiazione o cancellazione dal ruolo. La nuova disposizione consente, quindi, di esercitare il diritto di rivalsa anche nelle ipotesi di controversie cessate con la cancellazione del ricorso dal ruolo, ai sensi dell'art. 37 CEDU http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Basic+Texts/Basic+Texts/The+European+Convention+on+Human+Rights+and+its+Protocols/, o con la conclusione di un regolamento amichevole ex art. 39 CEDU.]].
A tal fine, viene introdotto il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti dei soggetti responsabili dell'inadempimento degli obblighi comunitari e internazionali. In particolare, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici ed i soggetti equiparati devono:
- adottare le misure necessarie a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, loro imputabili, degli obblighi comunitari, al fine di prevenire l'instaurazione delle procedure d'infrazione di cui agli articoli 226 e seguenti del Trattato istitutivo della Comunità europea o per porre termine alle stesse;
- dare esecuzione agli obblighi derivanti dalle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, pronunciate ai sensi dell'articolo 228, paragrafo 1, del Trattato istitutivo della Comunità europea.
In ogni caso, è previsto l'esercizio dei poteri statali sostitutivi nei confronti delle regioni e degli altri enti suindicati, secondo i princìpi e le procedure stabiliti dall'articolo 8 della legge 131/2003 (c.d. legge "La Loggia") e dall'articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005.
Le modalità di esercizio del diritto di rivalsa prevedono che tale facoltà possa essere esercitata in modo differente, a seconda che l'obbligato sia un ente territoriale, ovvero un ente od organismo pubblico diverso assoggettato al sistema di tesoreria unica, ovvero altro ente.
Le sessioni comunitarie della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città
La legge disciplina anche le sessioni comunitarie della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, stabilendo rispettivamente che il Presidente del Consiglio convochi:
- almeno ogni sei mesi - anche su richiesta delle regioni e delle province autonome - una sessione speciale della Conferenza Stato-regioni, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse regionale e provinciale (articolo 17 della legge 11/2005);
- almeno una volta all'anno - anche su richiesta delle associazioni rappresentative degli enti locali ovvero degli enti locali interessati - una sessione speciale della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse degli enti locali (articolo 18 della legge 11/2005).
Dei risultati emersi in tali sedi il Governo è tenuto ad informare tempestivamente le Camere.
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