La prescrizione del reato è la rinuncia dello Stato a far valere la propria pretesa punitiva, in considerazione del tempo trascorso dalla commissione del reato.

L'istituto è disciplinato dal codice penale (art. 157 e ss.) e trova fondamento nel fatto che, a distanza di molto tempo, si ritiene che venga meno l'interesse dello Stato sia a punire un comportamento penalmente rilevante, sia a tentare il reinserimento sociale del reo. Nel nostro ordinamento, a partire dal 2005 (legge n. 251 del 2005, c.d. legge ex Cirielli) per calcolare il tempo necessario a prescrivere un reato si fa riferimento alla pena massima prevista per il reato stesso, con due limiti: nel caso di delitto, il tempo non può mai essere inferiore ai 6 anni; nel caso di contravvenzione, non può mai essere inferiore a 4 anni.

La lunghezza del nostro processo penale, articolato fino a tre gradi di giudizio, fa sì che siano molti i reati per i quali scatta la prescrizione, talvolta nonostante il riconoscimento della colpevolezza del reo in più gradi di giudizio. Le allarmanti statistiche degli ultimi anni hanno segnato il dibattito parlamentare su questo tema ed hanno condotto in XVII legislatura all'approvazione della legge di parziale riforma dell'istituto.

La disciplina della prescrizione prima della riforma

La disciplina della prescrizione del reato (articoli da 157 a 161 del codice penale) in vigore prima della riforma introdotta dalla legge n. 103 de 2017 deriva dall'approvazione, in XIV legislatura, della legge 5 dicembre 2005, n. 251, recante Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione (c.d. Legge Cirielli).

In particolare, l'articolo 6 della c.d. legge Cirielli ha riscritto l'articolo 157 del codice penale relativo al tempo necessario a prescrivere sostituendo il criterio precedente - delle classi di reato individuate per fasce di pena - con il criterio che equipara il tempo necessario a prescrivere al massimo della pena edittale stabilita dalla legge per ogni singolo reato, e precisando che comunque, in caso di delitto, il tempo necessario a prescrivere non può essere inferiore a 6 anni mentre in caso di contravvenzione non può essere inferiore a 4 anni.

Al fine dell'individuazione del massimo della pena edittale, si stabilisce che non si debba tener conto né delle aggravanti né delle attenuanti, salvo che delle circostanze aggravanti ad effetto speciale (che comportano cioè un aumento della pena superiore ad un terzo) e di quelle per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria. Analogamente, non si tiene conto della disciplina del concorso di circostanze aggravanti e attenuanti. Se il reato è punito congiuntamente o alternativamente con pena pecuniaria si dovrà tener conto della sola pena detentiva, mentre in caso di pene di natura diversa il termine di prescrizione è fissato in tre anni.

L'istituto della prescrizione è sempre rinunciabile dall'imputato.

I reati puniti con l'ergastolo sono imprescrittibili mentre per alcuni particolari delitti i termini di prescrizione, calcolati ai sensi dell'articolo 157 c.p., sono raddoppiati.

L'articolo 158 del codice penale stabilisce che il termine della prescrizione decorre:

• per il reato consumato, dal giorno della consumazione;
• per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l'attività del colpevole;
• per il reato permanente dal giorno in cui è cessata la permanenza;
• per il reato punibile a querela, dal giorno del commesso reato.

Quando invece la legge fa dipendere la punibilità del reato dal verificarsi di una condizione, il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata. Su questa disposizione è poi intervenuta la riforma del 2017 (v. infra).

La sospensione del corso della prescrizione è disciplinata dall'articolo 159 in base al quale il corso della prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare norma di legge, oltre che nei casi di:

• autorizzazione a procedere;
• deferimento della questione ad altro giudizio;
• sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore.

La riforma del 2005 ha posto un limite alla durata della sospensione derivante da impedimento delle parti o dei difensori, stabilendo che l'udienza non possa essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento, dovendosi avere riguardo, in caso contrario (di non fissazione, cioè, dell'udienza) al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni. E' questa la disposizione maggiormente interessata dalla riforma del 2017 (v. infra).

L'articolo 160 del codice penale disciplina l'interruzione del corso della prescrizione collegandola:

• alla sentenza di condanna o decreto di condanna;
• all'ordinanza che applica le misure cautelari personali;
• all'ordinanza di convalida del fermo o dell'arresto;
• all'interrogatorio reso davanti al pubblico ministero o al giudice;
• all'invito a presentarsi al pubblico ministero per rendere l'interrogatorio;
• al provvedimento del giudice di fissazione dell'udienza in camera di consiglio per la decisione sulla richiesta di archiviazione;
• alla richiesta di rinvio a giudizio;
• al decreto di fissazione della udienza preliminare;
• all'ordinanza che dispone il giudizio abbreviato;
• al decreto di fissazione dell'udienza per la decisione sulla richiesta di applicazione della pena;
• alla presentazione o alla citazione per il giudizio direttissimo;
• al decreto che dispone il giudizio immediato;
• al decreto che dispone il giudizio e il decreto di citazione a giudizio.

La prescrizione interrotta comincia nuovamente a decorrere dal giorno della interruzione. Se più sono gli atti interruttivi, la prescrizione decorre dall'ultimo di essi. La riforma del 2005 ha ribadito che l'interruzione non può portare ad un prolungamento dei termini stabiliti dall'art. 157 oltre i termini fissati dall'art. 161, co. 2 – fatta eccezione per i gravi reati di associazione mafiosa e terrorismo di cui all'art. 51, commi 3-bis e 3-quater c.p.p.

Per quanto riguarda gli effetti dell'interruzione, l'articolo 161 del codice penale individua un limite (variabile a seconda della tipologia di reato) all'aumento del tempo complessivamente necessario a prescrivere derivante da una interruzione: l'interruzione della prescrizione non può, infatti, comportare l'aumento di più di 1/4 del tempo necessario a prescrivere ovvero di più della metà in caso di recidiva aggravata dalle circostanze di cui all'art. 99, co. 2, di più di 2/3 in caso di recidiva reiterata, di più del doppio nei casi di delinquente abituale, professionale (artt. 102, 103 e 105 c.p.). Il suddetto limite non si applica ai delitti di competenza della procura distrettuale (es. mafia e terrorismo).

Le statistiche sulla prescrizione del reato

Il quadro normativo delineato dagli articoli 157 e seguenti del codice penale ha prodotto nel nostro ordinamento un elevatissimo numero di procedimenti penali che si concludono con la dichiarazione di avvenuta prescrizione del reato: nel decennio 2004-2013, oltre un milione e mezzo di procedimenti.

Per quanto riguarda il 2016, dall'ultima Relazione di inaugurazione dell'anno giudiziario del Primo Presidente della Corte di cassazione si apprende che «negli uffici di merito si registra complessivamente un apprezzabile aumento delle prescrizioni (139.488, +3,3%). Le prescrizioni dichiarate dai Tribunali ordinari sono state 31.610 (+6,9 rispetto al periodo 2014-2015) e, per contro, sono diminuite quelle dichiarate dalle Corti di appello (22.380, -6,6%). La maggior parte delle prescrizioni è dichiarata dagli uffici GIP, nei procedimenti contro noti e contro ignoti, e negli uffici GUP (complessivamente 82.923, 59,4%)».

Quanto alla Corte di cassazione, nel 2016 «I procedimenti definiti con dichiarazione di prescrizione del reato (1,3% del totale delle definizioni) sono stati 767, con un incremento rispetto al precedente anno di 90 unità».

Ufficio statistica Corte di Cassazione

Il dibattito sulla riforma della prescrizione e i precedenti parlamentari della XVI legislatura

A fronte di questi numeri, negli ultimi anni si sono moltiplicate le proposte di riforma dell'istituto prescrizionale, in sede parlamentare e dottrinale; proposte di riforma che possono essere distinte in due macrocategorie:

• quelle che confermano la scelta, operata dal legislatore con il codice Rocco prima e con la legge 251/2005 poi, di strutturare la prescrizione attorno ad un unico compasso temporale che inizia dalla commissione del fatto di reato e si chiude con la pronuncia della sentenza che definisce il processo con forza di giudicato. In questa direzione andavano il progetto di riforma del codice penale elaborato dalla Commissione Nordio nel 2005 ma anche il c.d. progetto Mastella, ovvero il disegno di legge del Governo Prodi A.C. 2664 presentato alla Camera il 16 maggio 2007;
• quelle che attribuiscono al decorso temporale un diverso valore, e diversi effetti, prima e dopo l'instaurazione del procedimento penale a carico del presunto autore del reato, distinguendo tra una prescrizione ‘sostanziale' (o ‘del reato') e una prescrizione ‘processuale' (o ‘dell'azione'), caratterizzate da distinte rationes e distinte modalità di funzionamento. In questa direzione andavano la proposta di legge Kessler A.C. 1302, presentata alla Camera all'inizio della XIV legislatura, ma anche in dottrina la proposta avanzata dal Prof. Grevi e poi dal Prof. Giostra, nonché dalla Commissione Pisapia del 2006.

Per venire ai più recenti lavori parlamentari, nella scorsa legislatura si segnala l'avvio dell'esame in Commissione Giustizia dell'A.C. 1235, volto a ripristinare la disciplina previgente la Cirielli. Il provvedimento non ha concluso l'esame in sede referente.

Un più ampio dibattito, sempre nella XVI legislatura, si è svolto sull'A.S. 1880, presentato dal Sen. Gasparri nel 2010 e recante Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell'art. 111 Cost. e 6 CEDU (meglio noto come disegno di legge in materia di prescrizione breve). Anche questo progetto – pur non utilizzando esplicitamente questa terminologia – si ispirava in effetti alla distinzione tra prescrizione del reato e prescrizione del processo. In particolare, con l'intento di garantire tutela al principio di ragionevole durata del processo, il provvedimento proponeva l'introduzione di termini prefissati ex lege per ogni grado di giudizio, sulla base del criterio della gravità dei reati; confermando però al tempo stesso la disciplina della prescrizione del reato, con conseguente parziale sovrapponibilità dei due termini prescrizionali (del reato e del processo), che avrebbe conferito all'imputato la possibilità di giovarsi della prescrizione ‘sostanziale' anche prima della scadenza dei termini previsti per le singole fasi del giudizio. Il disegno di legge, approvato dal Senato nel gennaio del 2011, è passato poi all'esame della Camera che lo ha ampiamente modificato, eliminando in particolare il meccanismo di estinzione del processo per irragionevole durata, che costituiva il fulcro della proposta.

Infine, sempre in XVI legislatura, è stata pubblicata la proposta di riforma dell'istituto della prescrizione formulata dalla c.d. Commissione Fiorella (istituita con D.M. del 29 novembre 2012 dall'allora Ministro Severino) con l'obiettivo di individuare una soluzione capace di contemperare «l'interesse a che i processi penali si concludano con un accertamento nel merito, con l'altrettanto irrinunciabile esigenza pratica di conservare alla prescrizione la sua attuale funzione di stimolo a una definizione in tempi non troppo estesi dei processi penali». La Commissione aveva proposto tre correttivi fondamentali:

• l'individuazione di due successive cause di sospensione della prescrizione legate, rispettivamente, al deposito della sentenza di condanna di primo e di secondo grado. L'idea di fondo da cui muove tale previsione è che «ad ogni riscontro processuale della fondatezza dell'ipotesi accusatoria corrisponda la necessità di bloccare almeno temporaneamente il decorso della prescrizione, così da assegnare alla giurisdizione un tempo ragionevole per compiere la verifica della correttezza della decisione nei gradi di impugnazione»;
• il ritorno al sistema di individuazione del tempo necessario a prescrivere fondato sulla distinzione dei reati in diverse fasce di gravità e il ripensamento del rapporto intercorrente tra termine prescrizionale di base e aumento dello stesso in presenza di atti interruttivi;
• l'individuazione di un termine massimo, a partire dall'iscrizione della notizia di reato, entro il quale il pubblico ministero è tenuto ad assumere le proprie determinazioni in ordine all'esercizio dell'azione penale o alla richiesta di archiviazione. La ratio è quella di evitare che il pubblico ministero, «concluse ritualmente le indagini, non si attivi in tempi ragionevoli per le sue decisioni, finendo col chiedere il rinvio a giudizio o l'archiviazione in prossimità della scadenza dei termini prescrizionali, con il connesso rischio che la prescrizione maturi comunque precocemente, impedendo la definizione del processo».

L'iter parlamentare della riforma della prescrizione in XVII legislatura

In XVII legislatura, la Commissione Giustizia della Camera ha avviato, nel maggio 2014, l'esame di tre proposte di legge di iniziativa parlamentare (C. 1174 Colletti, C. 1528 Mazziotti Di Celso e C. 2150 Ferranti), volte a riformare l'istituto della prescrizione,  deliberando di svolgere un'indagine conoscitiva (da giugno a novembre 2014).

Il 24 marzo 2015 l'Assemblea della Camera dei deputati ha approvato il provvedimento di modifica della disciplina della prescrizione del reato, trasmettendo il provvedimento al Senato (A.S. 1844). La riforma approvata in prima lettura dalla Camera:

• determinava un aumento del termine di prescrizione per i reati di corruzione;
• prevedeva che la decorrenza della prescrizione per taluni reati concernenti i minori decorra dal raggiungimento della maggiore età della vittima;
• introduceva nuove ipotesi di sospensione dei termini di prescrizione, tra cui quelle conseguenti a condanna non definitiva;
• precisava che anche l'interrogatorio reso alla polizia giudiziaria, su delega del PM, determina l'interruzione del corso della prescrizione;
• stabiliva che la sospensione ha effetto solo per gli imputati nei cui confronti si sta procedendo.

Nel frattempo, procedeva di pari passo l'iter parlamentare del disegno di legge del Governo C. 2798, di complessiva riforma del processo penale, che prevedeva anche una disciplina della sospensione del corso della prescrizione analoga a quella contenuta nel provvedimento approvato dalla Camera. Si trovavano dunque contemporaneamente all'esame del Senato, dopo l'approvazione alla Camera,

• l'A.S. 1844, relativo esclusivamente alla modifica della prescrizione e
• l'A.S. 2067, relativo alla riforma del processo penale.

Il 15 marzo 2017 il Senato ha approvato in testo unificato, oltre che una pluralità di disegni di legge di iniziativa di senatori, tre progetti di legge già approvati dalla Camera: il disegno di legge di iniziativa governativa C. 2798 (Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi nonché all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena, S. 2067), la proposta di legge Ferranti ed altri C. 2150 (Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato, S. 1844) e la proposta di legge Molteni C. 1129 (Modifiche all'articolo 438 del codice di procedura penale, in materia di inapplicabilità e di svolgimento del giudizio abbreviato, S. 2032). Il disegno di legge, a seguito della approvazione di un maxiemendamento del Governo, è costituito da un unico articolo, suddiviso in 95 commi che la Camera ha approvato senza modifiche il 14 giugno 2017.

Il contenuto della riforma

La riforma dell'istituto della prescrizione è dunque oggi contenuta nella legge n. 103 del 23 giugno 2017, articolo 1, commi da 10 a 15.

La prescrizione del reato è la rinuncia dello Stato a far valere la propria pretesa punitiva, in considerazione del tempo trascorso dalla commissione del reato.

L'istituto è disciplinato dal codice penale (art. 157 e ss.) e trova fondamento nel fatto che, a distanza di molto tempo, si ritiene che venga meno l'interesse dello Stato sia a punire un comportamento penalmente rilevante, sia a tentare il reinserimento sociale del reo. Nel nostro ordinamento, a partire dal 2005 (legge n. 251 del 2005, c.d. legge ex Cirielli) per calcolare il tempo necessario a prescrivere un reato si fa riferimento alla pena massima prevista per il reato stesso, con due limiti: nel caso di delitto, il tempo non può mai essere inferiore ai 6 anni; nel caso di contravvenzione, non può mai essere inferiore a 4 anni.

La lunghezza del nostro processo penale, articolato fino a tre gradi di giudizio, fa sì che siano molti i reati per i quali scatta la prescrizione, talvolta nonostante il riconoscimento della colpevolezza del reo in più gradi di giudizio. Le allarmanti statistiche degli ultimi anni hanno segnato il dibattito parlamentare su questo tema ed hanno condotto in XVII legislatura all'approvazione della legge di parziale riforma dell'istituto.

La disciplina della prescrizione prima della riforma

La disciplina della prescrizione del reato (articoli da 157 a 161 del codice penale) in vigore prima della riforma introdotta dalla legge n. 103 de 2017 deriva dall'approvazione, in XIV legislatura, della legge 5 dicembre 2005, n. 251, recante Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione (c.d. Legge Cirielli).

In particolare, l'articolo 6 della c.d. legge Cirielli ha riscritto l'articolo 157 del codice penale relativo al tempo necessario a prescrivere sostituendo il criterio precedente - delle classi di reato individuate per fasce di pena - con il criterio che equipara il tempo necessario a prescrivere al massimo della pena edittale stabilita dalla legge per ogni singolo reato, e precisando che comunque, in caso di delitto, il tempo necessario a prescrivere non può essere inferiore a 6 anni mentre in caso di contravvenzione non può essere inferiore a 4 anni.

Al fine dell'individuazione del massimo della pena edittale, si stabilisce che non si debba tener conto né delle aggravanti né delle attenuanti, salvo che delle circostanze aggravanti ad effetto speciale (che comportano cioè un aumento della pena superiore ad un terzo) e di quelle per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria. Analogamente, non si tiene conto della disciplina del concorso di circostanze aggravanti e attenuanti. Se il reato è punito congiuntamente o alternativamente con pena pecuniaria si dovrà tener conto della sola pena detentiva, mentre in caso di pene di natura diversa il termine di prescrizione è fissato in tre anni.

L'istituto della prescrizione è sempre rinunciabile dall'imputato.

I reati puniti con l'ergastolo sono imprescrittibili mentre per alcuni particolari delitti i termini di prescrizione, calcolati ai sensi dell'articolo 157 c.p., sono raddoppiati.

L'articolo 158 del codice penale stabilisce che il termine della prescrizione decorre:

• per il reato consumato, dal giorno della consumazione;
• per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l'attività del colpevole;
• per il reato permanente dal giorno in cui è cessata la permanenza;
• per il reato punibile a querela, dal giorno del commesso reato.

Quando invece la legge fa dipendere la punibilità del reato dal verificarsi di una condizione, il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata. Su questa disposizione è poi intervenuta la riforma del 2017 (v. infra).

La sospensione del corso della prescrizione è disciplinata dall'articolo 159 in base al quale il corso della prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare norma di legge, oltre che nei casi di:

• autorizzazione a procedere;
• deferimento della questione ad altro giudizio;
• sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore.

La riforma del 2005 ha posto un limite alla durata della sospensione derivante da impedimento delle parti o dei difensori, stabilendo che l'udienza non possa essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento, dovendosi avere riguardo, in caso contrario (di non fissazione, cioè, dell'udienza) al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni. E' questa la disposizione maggiormente interessata dalla riforma del 2017 (v. infra).

L'articolo 160 del codice penale disciplina l'interruzione del corso della prescrizione collegandola:

• alla sentenza di condanna o decreto di condanna;
• all'ordinanza che applica le misure cautelari personali;
• all'ordinanza di convalida del fermo o dell'arresto;
• all'interrogatorio reso davanti al pubblico ministero o al giudice;
• all'invito a presentarsi al pubblico ministero per rendere l'interrogatorio;
• al provvedimento del giudice di fissazione dell'udienza in camera di consiglio per la decisione sulla richiesta di archiviazione;
• alla richiesta di rinvio a giudizio;
• al decreto di fissazione della udienza preliminare;
• all'ordinanza che dispone il giudizio abbreviato;
• al decreto di fissazione dell'udienza per la decisione sulla richiesta di applicazione della pena;
• alla presentazione o alla citazione per il giudizio direttissimo;
• al decreto che dispone il giudizio immediato;
• al decreto che dispone il giudizio e il decreto di citazione a giudizio.

La prescrizione interrotta comincia nuovamente a decorrere dal giorno della interruzione. Se più sono gli atti interruttivi, la prescrizione decorre dall'ultimo di essi. La riforma del 2005 ha ribadito che l'interruzione non può portare ad un prolungamento dei termini stabiliti dall'art. 157 oltre i termini fissati dall'art. 161, co. 2 – fatta eccezione per i gravi reati di associazione mafiosa e terrorismo di cui all'art. 51, commi 3-bis e 3-quater c.p.p.

Per quanto riguarda gli effetti dell'interruzione, l'articolo 161 del codice penale individua un limite (variabile a seconda della tipologia di reato) all'aumento del tempo complessivamente necessario a prescrivere derivante da una interruzione: l'interruzione della prescrizione non può, infatti, comportare l'aumento di più di 1/4 del tempo necessario a prescrivere ovvero di più della metà in caso di recidiva aggravata dalle circostanze di cui all'art. 99, co. 2, di più di 2/3 in caso di recidiva reiterata, di più del doppio nei casi di delinquente abituale, professionale (artt. 102, 103 e 105 c.p.). Il suddetto limite non si applica ai delitti di competenza della procura distrettuale (es. mafia e terrorismo).

Le statistiche sulla prescrizione del reato

Il quadro normativo delineato dagli articoli 157 e seguenti del codice penale ha prodotto nel nostro ordinamento un elevatissimo numero di procedimenti penali che si concludono con la dichiarazione di avvenuta prescrizione del reato: nel decennio 2004-2013, oltre un milione e mezzo di procedimenti.

Per quanto riguarda il 2016, dall'ultima Relazione di inaugurazione dell'anno giudiziario del Primo Presidente della Corte di cassazione si apprende che «negli uffici di merito si registra complessivamente un apprezzabile aumento delle prescrizioni (139.488, +3,3%). Le prescrizioni dichiarate dai Tribunali ordinari sono state 31.610 (+6,9 rispetto al periodo 2014-2015) e, per contro, sono diminuite quelle dichiarate dalle Corti di appello (22.380, -6,6%). La maggior parte delle prescrizioni è dichiarata dagli uffici GIP, nei procedimenti contro noti e contro ignoti, e negli uffici GUP (complessivamente 82.923, 59,4%)».

Quanto alla Corte di cassazione, nel 2016 «I procedimenti definiti con dichiarazione di prescrizione del reato (1,3% del totale delle definizioni) sono stati 767, con un incremento rispetto al precedente anno di 90 unità».

Ufficio statistica Corte di Cassazione

Il dibattito sulla riforma della prescrizione e i precedenti parlamentari della XVI legislatura

A fronte di questi numeri, negli ultimi anni si sono moltiplicate le proposte di riforma dell'istituto prescrizionale, in sede parlamentare e dottrinale; proposte di riforma che possono essere distinte in due macrocategorie:

• quelle che confermano la scelta, operata dal legislatore con il codice Rocco prima e con la legge 251/2005 poi, di strutturare la prescrizione attorno ad un unico compasso temporale che inizia dalla commissione del fatto di reato e si chiude con la pronuncia della sentenza che definisce il processo con forza di giudicato. In questa direzione andavano il progetto di riforma del codice penale elaborato dalla Commissione Nordio nel 2005 ma anche il c.d. progetto Mastella, ovvero il disegno di legge del Governo Prodi A.C. 2664 presentato alla Camera il 16 maggio 2007;
• quelle che attribuiscono al decorso temporale un diverso valore, e diversi effetti, prima e dopo l'instaurazione del procedimento penale a carico del presunto autore del reato, distinguendo tra una prescrizione ‘sostanziale' (o ‘del reato') e una prescrizione ‘processuale' (o ‘dell'azione'), caratterizzate da distinte rationes e distinte modalità di funzionamento. In questa direzione andavano la proposta di legge Kessler A.C. 1302, presentata alla Camera all'inizio della XIV legislatura, ma anche in dottrina la proposta avanzata dal Prof. Grevi e poi dal Prof. Giostra, nonché dalla Commissione Pisapia del 2006.

Per venire ai più recenti lavori parlamentari, nella scorsa legislatura si segnala l'avvio dell'esame in Commissione Giustizia dell'A.C. 1235, volto a ripristinare la disciplina previgente la Cirielli. Il provvedimento non ha concluso l'esame in sede referente.

Un più ampio dibattito, sempre nella XVI legislatura, si è svolto sull'A.S. 1880, presentato dal Sen. Gasparri nel 2010 e recante Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell'art. 111 Cost. e 6 CEDU (meglio noto come disegno di legge in materia di prescrizione breve). Anche questo progetto – pur non utilizzando esplicitamente questa terminologia – si ispirava in effetti alla distinzione tra prescrizione del reato e prescrizione del processo. In particolare, con l'intento di garantire tutela al principio di ragionevole durata del processo, il provvedimento proponeva l'introduzione di termini prefissati ex lege per ogni grado di giudizio, sulla base del criterio della gravità dei reati; confermando però al tempo stesso la disciplina della prescrizione del reato, con conseguente parziale sovrapponibilità dei due termini prescrizionali (del reato e del processo), che avrebbe conferito all'imputato la possibilità di giovarsi della prescrizione ‘sostanziale' anche prima della scadenza dei termini previsti per le singole fasi del giudizio. Il disegno di legge, approvato dal Senato nel gennaio del 2011, è passato poi all'esame della Camera che lo ha ampiamente modificato, eliminando in particolare il meccanismo di estinzione del processo per irragionevole durata, che costituiva il fulcro della proposta.

Infine, sempre in XVI legislatura, è stata pubblicata la proposta di riforma dell'istituto della prescrizione formulata dalla c.d. Commissione Fiorella (istituita con D.M. del 29 novembre 2012 dall'allora Ministro Severino) con l'obiettivo di individuare una soluzione capace di contemperare «l'interesse a che i processi penali si concludano con un accertamento nel merito, con l'altrettanto irrinunciabile esigenza pratica di conservare alla prescrizione la sua attuale funzione di stimolo a una definizione in tempi non troppo estesi dei processi penali». La Commissione aveva proposto tre correttivi fondamentali:

• l'individuazione di due successive cause di sospensione della prescrizione legate, rispettivamente, al deposito della sentenza di condanna di primo e di secondo grado. L'idea di fondo da cui muove tale previsione è che «ad ogni riscontro processuale della fondatezza dell'ipotesi accusatoria corrisponda la necessità di bloccare almeno temporaneamente il decorso della prescrizione, così da assegnare alla giurisdizione un tempo ragionevole per compiere la verifica della correttezza della decisione nei gradi di impugnazione»;
• il ritorno al sistema di individuazione del tempo necessario a prescrivere fondato sulla distinzione dei reati in diverse fasce di gravità e il ripensamento del rapporto intercorrente tra termine prescrizionale di base e aumento dello stesso in presenza di atti interruttivi;
• l'individuazione di un termine massimo, a partire dall'iscrizione della notizia di reato, entro il quale il pubblico ministero è tenuto ad assumere le proprie determinazioni in ordine all'esercizio dell'azione penale o alla richiesta di archiviazione. La ratio è quella di evitare che il pubblico ministero, «concluse ritualmente le indagini, non si attivi in tempi ragionevoli per le sue decisioni, finendo col chiedere il rinvio a giudizio o l'archiviazione in prossimità della scadenza dei termini prescrizionali, con il connesso rischio che la prescrizione maturi comunque precocemente, impedendo la definizione del processo».

L'iter parlamentare della riforma della prescrizione in XVII legislatura

In XVII legislatura, la Commissione Giustizia della Camera ha avviato, nel maggio 2014, l'esame di tre proposte di legge di iniziativa parlamentare (C. 1174 Colletti, C. 1528 Mazziotti Di Celso e C. 2150 Ferranti), volte a riformare l'istituto della prescrizione,  deliberando di svolgere un'indagine conoscitiva (da giugno a novembre 2014).

Il 24 marzo 2015 l'Assemblea della Camera dei deputati ha approvato il provvedimento di modifica della disciplina della prescrizione del reato, trasmettendo il provvedimento al Senato (A.S. 1844). La riforma approvata in prima lettura dalla Camera:

• determinava un aumento del termine di prescrizione per i reati di corruzione;
• prevedeva che la decorrenza della prescrizione per taluni reati concernenti i minori decorra dal raggiungimento della maggiore età della vittima;
• introduceva nuove ipotesi di sospensione dei termini di prescrizione, tra cui quelle conseguenti a condanna non definitiva;
• precisava che anche l'interrogatorio reso alla polizia giudiziaria, su delega del PM, determina l'interruzione del corso della prescrizione;
• stabiliva che la sospensione ha effetto solo per gli imputati nei cui confronti si sta procedendo.

Nel frattempo, procedeva di pari passo l'iter parlamentare del disegno di legge del Governo C. 2798, di complessiva riforma del processo penale, che prevedeva anche una disciplina della sospensione del corso della prescrizione analoga a quella contenuta nel provvedimento approvato dalla Camera. Si trovavano dunque contemporaneamente all'esame del Senato, dopo l'approvazione alla Camera,

• l'A.S. 1844, relativo esclusivamente alla modifica della prescrizione e
• l'A.S. 2067, relativo alla riforma del processo penale.

Il 15 marzo 2017 il Senato ha approvato in testo unificato, oltre che una pluralità di disegni di legge di iniziativa di senatori, tre progetti di legge già approvati dalla Camera: il disegno di legge di iniziativa governativa C. 2798 (Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi nonché all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena, S. 2067), la proposta di legge Ferranti ed altri C. 2150 (Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato, S. 1844) e la proposta di legge Molteni C. 1129 (Modifiche all'articolo 438 del codice di procedura penale, in materia di inapplicabilità e di svolgimento del giudizio abbreviato, S. 2032). Il disegno di legge, a seguito della approvazione di un maxiemendamento del Governo, è costituito da un unico articolo, suddiviso in 95 commi che la Camera ha approvato senza modifiche il 14 giugno 2017.

Il contenuto della riforma

La riforma dell'istituto della prescrizione è dunque oggi contenuta nella legge n. 103 del 23 giugno 2017, articolo 1, commi da 10 a 15.