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Temi dell'attività parlamentare

Le deleghe per la revisione della struttura del bilancio e per il potenziamento del bilancio di cassa
informazioni aggiornate a giovedì, 17 marzo 2016
La delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio

La legge di contabilità (legge n. 196/2009) demanda il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato all'attuazione di una specifica delega al Governo, contenuta nell'articolo 40. Il termine di esercizio di tale delega (originariamente fissato in due anni dalla data di entrata in vigore della legge n.196/2009, vale a dire entro il 1° gennaio 2012, poi posposto di due anni) era scaduto al 1° gennaio 2014. La legge n. 89/2014 ha rinnovato la delega, senza tuttavia intervenire sui principi e criteri direttivi, e ne ha stabilito un nuovo termine di attuazione alla data del 31 dicembre 2015, da ultimo prorogato al 15 febbraio 2016 ad opera della legge n.9 del 2016. Secondo il comma 3 dell'articolo 1 della legge n.89, qualora il termine per l'espressione del parere scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine finale per l'esercizio della delega o successivamente, il termine medesimo è prorogato di novanta giorni.

Il 15 febbraio 2016 è stato trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo A.G. 264, recante disposizioni in materia di completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, che reca un consistente intervento normativo incentrato principalmente sulla legge di contabilità e finanza pubblica n.196/2009, cui, oltre a numerose modifiche ed integrazioni all'attuale testo, vengono aggiunti ulteriori dieci articoli. I principali obiettivi del provvedimento possono riassuntivamente ricondursi:

  • alla revisione delle missioni, dei programmi e della struttura del bilancio dello Stato, intervenendo in particolare sull'attuale articolo 21 della legge di contabilità, nel cui ambito, tra l'altro, l'attuale distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili è sostituita da una nuova classificazione articolata in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno;
  • nella introduzione, in sostituzione degli attuali capitoli, delle azioni quale ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa ed unità elementari di bilancio – che a loro volta possono essere ripartite in articoli - ai fini della gestione e rendicontazione. Le azioni, sulla cui base dovrà essere predisposto il bilancio previsionale 2017, ai fini di una loro successiva entrata a regime, potranno contenere spese di natura economica diversa, ad eccezione di quelle di personale;
  • alla modifica della struttura delle note integrative del disegno di legge di bilancio, in sede previsionale, nonché di quelle allegate al rendiconto, che per le entrate espongono le risultanze della gestione e per la spesa sono articolate per missioni e programmi, in parallelo con quelle esposte nel bilancio di previsione: Queste ultime dovranno tra l'altro  indicare per ciascuna azione le risorse finanziarie per il triennio di riferimento.;
  • nel riordino delle appendici e degli allegati al bilancio dello Stato, che verranno ora a ricomprendere anche i principi contabili generali, definiti in conformità a quelli già previsti per le amministrazioni statali dal decreto legislativo n.91 del 2011 in tema di armonizzazione dei bilanci; nell'aggiornamento, poi, delle modalità di programmazione delle risorse finanziarie, anche prevedendo più stingenti vincoli nella definizione degli obiettivi di spesa di ciascun Ministero mediante appositi accordi tra il ministro dell'economia e gli altri ministri di spesa ed un processo più sistematico di monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi di spesa;
  • nell'ampliamento, rispetto a quanto attualmente previsto nella legge di contabilità, della flessibilità di bilancio, sia in fase di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, prevedendosi, ad esempio, che l'ambito applicativo delle rimodulazioni, ora limitato alle spese di fabbisogno, sia esteso a tutte le tipologie di spesa salvo quelle predeterminate per legge;
  • nell'introduzione della contabilità integrata – vale a dire di un sistema di contabilità economico-patrimoniale – in  affiancamento alla contabilità finanziaria, nonché del piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico patrimoniali, entrambi redatti secondo comuni criteri di contabilizzazione;
  • nella modifica delle disposizioni inerenti la disciplina delle contabilità speciali, al fine della progressiva eliminazione delle gestioni da ricondurre a contabilità ordinaria;
  • nell'introduzione del bilancio di genere, mediante l'avvio da parte della ragioneria Generale dello Stato di un'apposita sperimentazione in tal senso (con il DPCM 16 giugno 2017 è stata avviata la sperimentazione e definita la metodologia generale di rendicontazione, in attuazione dell'articolo 38-septies sul bilancio di genere, inserito appositamente nella legge di contabilità).

Su tale schema di decreto legislativo la Camera dei Deputati ha espresso parere favorevole con condizioni nella seduta del 12 aprile 2016. Il parere sull'atto 264 della 5a Commissione del Senato è stato espresso nella seduta del 13 aprile. 

Nella Gazzetta Ufficiale del 30 maggio 2016 è stato pubblicato il D.Lgs 12 maggio 2016, n. 90, che ha recepito le condizioni poste dalle Commissioni parlamentari e attuato la delega per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato.

La delega per il potenziamento del bilancio di cassa

Per quanto concerne la di delega sul potenziamento della funzione del bilancio di cassa, la stessa viene attuata con un altro schema di decreto legislativo, presentato alle Camere il 16 febbraio 2016 (A.G. 265) contestualmente allo schema sulla riforma della struttura del bilancio sopra illustrato. Lo schema fa riferimento alla delega contenuta nell'articolo 42, comma 1, della legge di contabilità, che, nel disporre che al potenziamento della funzione del bilancio di cassa si debba procedere rimanendo comunque ferma la redazione del bilancio anche in termini di competenza, detta principi e criteri direttivi mediante cui si prevede:

  • la razionalizzazione della disciplina dell'accertamento delle entrate e dell'impegno delle spese, nonché di quella relativa alla formazione ed al regime contabile dei residui attivi e passivi, al fine di assicurare una maggiore trasparenza e omogeneità di trattamento di analoghe fattispecie contabili;
  • la realizzazione di un raccordo tra le autorizzazioni di cassa del bilancio statale e la gestione di tesoreria;
  • l'obbligo a carico del dirigente responsabile ai fini del rafforzamento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa, di predisporre un apposito piano finanziario che tenga conto della fase temporale di assunzione delle obbligazioni, sulla base del quale ordina e paga le spese;
  • la revisione del sistema dei controlli preventivi sulla legittimità contabile e amministrativa dell'obbligazione assunta dal dirigente responsabile del pagamento;
  • la rilevazione delle informazioni necessarie al raccordo dei dati di bilancio con i criteri previsti per la redazione del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche secondo i criteri adottati nell'ambito dell'Unione europea;
  • la previsione, infine, di un periodo transitorio per l'attuazione della nuova disciplina.

Sulla base di tali principi e criteri, gli obiettivi del provvedimento possono individuarsi, in rapida sintesi, nei seguenti.

In primo luogo il rafforzamento della funzione svolta dalle previsioni di cassa, nel senso di rendere più diretto il legame tra la decisione legislativa (approvazione della legge di bilancio) sull'allocazione delle risorse in bilancio ed il momento in cui queste incidono effettivamente nel sistema economico attraverso l'erogazione delle stesso con i pagamenti. In tal senso rileva principalmente l'articolo 3 dello schema di decreto, che tra le altre misure prevede l'avvicinamento delle fasi dell'impegno di spesa e dell'accertamento di entrata a quelle, rispettivamente, del pagamento e della riscossione. La nuova definizione di impegno prevede in particolare che (a partire dall'anno 2018) l'obbligazione sia imputata contabilmente nell'anno in cui essa diviene esigibile, anziché, come attualmente, nell'esercizio in cui l'obbligazione stessa sia stata assunta. Il nuovo articolo 34 della legge di contabilità (introdotto dall'articolo 3 dello schema) rafforza tale funzione mediante l'indicazione puntuale degli elementi essenziali dell'impegno, che ne costituiscono presupposto: la ragione del debito, gli importi da pagare, gli esercizi finanziari su cui gravano le scadenze di pagamento, l'univoca individuazione del soggetto creditore.

Il secondo obiettivo attiene al rafforzamento della programmazione dei flussi di cassa, da cui dovrebbe conseguire un miglioramento della gestione del fabbisogno e dei riflessi dello stesso sulla dinamica del debito. A tal fine l'articolo 1 introduce l'obbligo per i responsabili della gestione dei programmi di formulare le previsioni di spesa, sia di competenza che di cassa, mediante la predisposizione di un Piano finanziario dei pagamenti, vale a dire il cronoprogramma: questo è redatto per un triennio, distinguendo le risorse di cassa destinate a pagamenti in conto residui rispetto a quelle ricolte a pagamenti in conto competenza, in tal modo introducendo uno stretto vincolo tra quanto iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma. Nella stessa direzione concorre la programmazione dei flussi di cassa delle autorizzazioni di spesa pluriennali regolamentata dall'articolo 2 del provvedimento: in esso si stabilisce che per tali spese le amministrazioni potranno operare l'adeguamento degli stanziamenti di competenza in relazione alla previsione degli effettivi pagamenti che si prevedono, fermo restando il limite complessivo di spesa autorizzato.

Un terzo obiettivo è poi individuabile nella revisione e razionalizzazione, anche in termini quantitativi, dei residui di bilancio. Oltre a risultare ridimensionata dalla nuova definizione dell'impegno e dal rafforzamento della programmazione di cassa connessa al cronoprogramma, la (annosa) questione dei residui risulterà ridotta anche sulla base di quanto dispone l'articolo 6. Questo introduce nella legge n. 196/2009 due ulteriori articoli (34-bis e 34-ter), con i quali prolunga di un anno il termine biennale di conservazione in bilancio dei residui di parte corrente – ma esclusivamente per le spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, confermandolo invece per tutti gli altri casi -, e prolunga altresì di un anno – ma in via generale – dei termini di conservazione di quelli in conto capitale. All' allungamento dei termini di conservazione si affianca una flessibilità di tipo orizzontale che in fase previsionale consente di reiscrivere nella competenza degli esercizi successivi le somme residue derivanti da spese pluriennali di conto capitale provenienti da esercizi precedenti.

Il provvedimento è poi completato con disposizioni volte alla razionalizzazione delle procedure contabili ed al miglioramento delle risultanze gestionali di entrata (articolo 4), alla modifica del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (articolo 5) ed al raccordo tra bilancio statale e gestione della tesoreria dello Stato ( articolo 7).

Si prevede infine (articolo 9) a partire dal 1° ottobre 2016 una sperimentazione di durata massima annuale.

Su tale schema di decreto legislativo la Camera dei Deputati ha espresso parere favorevole con condizioni nella seduta del 12 aprile 2016. Nella seduta del 13 aprile la 5a Commissione del Senato ha espresso il parere sull'atto 265. 

Nella Gazzetta Ufficiale del 1° giugno 2016 è stato pubblicato il D.Lgs 12 maggio 2016, n. 93, che ha recepito le condizioni poste dalle Commissioni parlamentari e attuato la delega per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato (art. 42).

La delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio

La legge di contabilità (legge n. 196/2009) demanda il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato all'attuazione di una specifica delega al Governo, contenuta nell'articolo 40. Il termine di esercizio di tale delega (originariamente fissato in due anni dalla data di entrata in vigore della legge n.196/2009, vale a dire entro il 1° gennaio 2012, poi posposto di due anni) era scaduto al 1° gennaio 2014. La legge n. 89/2014 ha rinnovato la delega, senza tuttavia intervenire sui principi e criteri direttivi, e ne ha stabilito un nuovo termine di attuazione alla data del 31 dicembre 2015, da ultimo prorogato al 15 febbraio 2016 ad opera della legge n.9 del 2016. Secondo il comma 3 dell'articolo 1 della legge n.89, qualora il termine per l'espressione del parere scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine finale per l'esercizio della delega o successivamente, il termine medesimo è prorogato di novanta giorni.

Il 15 febbraio 2016 è stato trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo A.G. 264, recante disposizioni in materia di completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, che reca un consistente intervento normativo incentrato principalmente sulla legge di contabilità e finanza pubblica n.196/2009, cui, oltre a numerose modifiche ed integrazioni all'attuale testo, vengono aggiunti ulteriori dieci articoli. I principali obiettivi del provvedimento possono riassuntivamente ricondursi:

  • alla revisione delle missioni, dei programmi e della struttura del bilancio dello Stato, intervenendo in particolare sull'attuale articolo 21 della legge di contabilità, nel cui ambito, tra l'altro, l'attuale distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili è sostituita da una nuova classificazione articolata in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno;
  • nella introduzione, in sostituzione degli attuali capitoli, delle azioni quale ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa ed unità elementari di bilancio – che a loro volta possono essere ripartite in articoli - ai fini della gestione e rendicontazione. Le azioni, sulla cui base dovrà essere predisposto il bilancio previsionale 2017, ai fini di una loro successiva entrata a regime, potranno contenere spese di natura economica diversa, ad eccezione di quelle di personale;
  • alla modifica della struttura delle note integrative del disegno di legge di bilancio, in sede previsionale, nonché di quelle allegate al rendiconto, che per le entrate espongono le risultanze della gestione e per la spesa sono articolate per missioni e programmi, in parallelo con quelle esposte nel bilancio di previsione: Queste ultime dovranno tra l'altro  indicare per ciascuna azione le risorse finanziarie per il triennio di riferimento.;
  • nel riordino delle appendici e degli allegati al bilancio dello Stato, che verranno ora a ricomprendere anche i principi contabili generali, definiti in conformità a quelli già previsti per le amministrazioni statali dal decreto legislativo n.91 del 2011 in tema di armonizzazione dei bilanci; nell'aggiornamento, poi, delle modalità di programmazione delle risorse finanziarie, anche prevedendo più stingenti vincoli nella definizione degli obiettivi di spesa di ciascun Ministero mediante appositi accordi tra il ministro dell'economia e gli altri ministri di spesa ed un processo più sistematico di monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi di spesa;
  • nell'ampliamento, rispetto a quanto attualmente previsto nella legge di contabilità, della flessibilità di bilancio, sia in fase di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, prevedendosi, ad esempio, che l'ambito applicativo delle rimodulazioni, ora limitato alle spese di fabbisogno, sia esteso a tutte le tipologie di spesa salvo quelle predeterminate per legge;
  • nell'introduzione della contabilità integrata – vale a dire di un sistema di contabilità economico-patrimoniale – in  affiancamento alla contabilità finanziaria, nonché del piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico patrimoniali, entrambi redatti secondo comuni criteri di contabilizzazione;
  • nella modifica delle disposizioni inerenti la disciplina delle contabilità speciali, al fine della progressiva eliminazione delle gestioni da ricondurre a contabilità ordinaria;
  • nell'introduzione del bilancio di genere, mediante l'avvio da parte della ragioneria Generale dello Stato di un'apposita sperimentazione in tal senso (con il DPCM 16 giugno 2017 è stata avviata la sperimentazione e definita la metodologia generale di rendicontazione, in attuazione dell'articolo 38-septies sul bilancio di genere, inserito appositamente nella legge di contabilità).

Su tale schema di decreto legislativo la Camera dei Deputati ha espresso parere favorevole con condizioni nella seduta del 12 aprile 2016. Il parere sull'atto 264 della 5a Commissione del Senato è stato espresso nella seduta del 13 aprile. 

Nella Gazzetta Ufficiale del 30 maggio 2016 è stato pubblicato il D.Lgs 12 maggio 2016, n. 90, che ha recepito le condizioni poste dalle Commissioni parlamentari e attuato la delega per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato.

La delega per il potenziamento del bilancio di cassa

Per quanto concerne la di delega sul potenziamento della funzione del bilancio di cassa, la stessa viene attuata con un altro schema di decreto legislativo, presentato alle Camere il 16 febbraio 2016 (A.G. 265) contestualmente allo schema sulla riforma della struttura del bilancio sopra illustrato. Lo schema fa riferimento alla delega contenuta nell'articolo 42, comma 1, della legge di contabilità, che, nel disporre che al potenziamento della funzione del bilancio di cassa si debba procedere rimanendo comunque ferma la redazione del bilancio anche in termini di competenza, detta principi e criteri direttivi mediante cui si prevede:

  • la razionalizzazione della disciplina dell'accertamento delle entrate e dell'impegno delle spese, nonché di quella relativa alla formazione ed al regime contabile dei residui attivi e passivi, al fine di assicurare una maggiore trasparenza e omogeneità di trattamento di analoghe fattispecie contabili;
  • la realizzazione di un raccordo tra le autorizzazioni di cassa del bilancio statale e la gestione di tesoreria;
  • l'obbligo a carico del dirigente responsabile ai fini del rafforzamento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa, di predisporre un apposito piano finanziario che tenga conto della fase temporale di assunzione delle obbligazioni, sulla base del quale ordina e paga le spese;
  • la revisione del sistema dei controlli preventivi sulla legittimità contabile e amministrativa dell'obbligazione assunta dal dirigente responsabile del pagamento;
  • la rilevazione delle informazioni necessarie al raccordo dei dati di bilancio con i criteri previsti per la redazione del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche secondo i criteri adottati nell'ambito dell'Unione europea;
  • la previsione, infine, di un periodo transitorio per l'attuazione della nuova disciplina.

Sulla base di tali principi e criteri, gli obiettivi del provvedimento possono individuarsi, in rapida sintesi, nei seguenti.

In primo luogo il rafforzamento della funzione svolta dalle previsioni di cassa, nel senso di rendere più diretto il legame tra la decisione legislativa (approvazione della legge di bilancio) sull'allocazione delle risorse in bilancio ed il momento in cui queste incidono effettivamente nel sistema economico attraverso l'erogazione delle stesso con i pagamenti. In tal senso rileva principalmente l'articolo 3 dello schema di decreto, che tra le altre misure prevede l'avvicinamento delle fasi dell'impegno di spesa e dell'accertamento di entrata a quelle, rispettivamente, del pagamento e della riscossione. La nuova definizione di impegno prevede in particolare che (a partire dall'anno 2018) l'obbligazione sia imputata contabilmente nell'anno in cui essa diviene esigibile, anziché, come attualmente, nell'esercizio in cui l'obbligazione stessa sia stata assunta. Il nuovo articolo 34 della legge di contabilità (introdotto dall'articolo 3 dello schema) rafforza tale funzione mediante l'indicazione puntuale degli elementi essenziali dell'impegno, che ne costituiscono presupposto: la ragione del debito, gli importi da pagare, gli esercizi finanziari su cui gravano le scadenze di pagamento, l'univoca individuazione del soggetto creditore.

Il secondo obiettivo attiene al rafforzamento della programmazione dei flussi di cassa, da cui dovrebbe conseguire un miglioramento della gestione del fabbisogno e dei riflessi dello stesso sulla dinamica del debito. A tal fine l'articolo 1 introduce l'obbligo per i responsabili della gestione dei programmi di formulare le previsioni di spesa, sia di competenza che di cassa, mediante la predisposizione di un Piano finanziario dei pagamenti, vale a dire il cronoprogramma: questo è redatto per un triennio, distinguendo le risorse di cassa destinate a pagamenti in conto residui rispetto a quelle ricolte a pagamenti in conto competenza, in tal modo introducendo uno stretto vincolo tra quanto iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma. Nella stessa direzione concorre la programmazione dei flussi di cassa delle autorizzazioni di spesa pluriennali regolamentata dall'articolo 2 del provvedimento: in esso si stabilisce che per tali spese le amministrazioni potranno operare l'adeguamento degli stanziamenti di competenza in relazione alla previsione degli effettivi pagamenti che si prevedono, fermo restando il limite complessivo di spesa autorizzato.

Un terzo obiettivo è poi individuabile nella revisione e razionalizzazione, anche in termini quantitativi, dei residui di bilancio. Oltre a risultare ridimensionata dalla nuova definizione dell'impegno e dal rafforzamento della programmazione di cassa connessa al cronoprogramma, la (annosa) questione dei residui risulterà ridotta anche sulla base di quanto dispone l'articolo 6. Questo introduce nella legge n. 196/2009 due ulteriori articoli (34-bis e 34-ter), con i quali prolunga di un anno il termine biennale di conservazione in bilancio dei residui di parte corrente – ma esclusivamente per le spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, confermandolo invece per tutti gli altri casi -, e prolunga altresì di un anno – ma in via generale – dei termini di conservazione di quelli in conto capitale. All' allungamento dei termini di conservazione si affianca una flessibilità di tipo orizzontale che in fase previsionale consente di reiscrivere nella competenza degli esercizi successivi le somme residue derivanti da spese pluriennali di conto capitale provenienti da esercizi precedenti.

Il provvedimento è poi completato con disposizioni volte alla razionalizzazione delle procedure contabili ed al miglioramento delle risultanze gestionali di entrata (articolo 4), alla modifica del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (articolo 5) ed al raccordo tra bilancio statale e gestione della tesoreria dello Stato ( articolo 7).

Si prevede infine (articolo 9) a partire dal 1° ottobre 2016 una sperimentazione di durata massima annuale.

Su tale schema di decreto legislativo la Camera dei Deputati ha espresso parere favorevole con condizioni nella seduta del 12 aprile 2016. Nella seduta del 13 aprile la 5a Commissione del Senato ha espresso il parere sull'atto 265. 

Nella Gazzetta Ufficiale del 1° giugno 2016 è stato pubblicato il D.Lgs 12 maggio 2016, n. 93, che ha recepito le condizioni poste dalle Commissioni parlamentari e attuato la delega per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato (art. 42).

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