La fornitura gratuita o in comodato dei libri di testo

La fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole primarie era stata inizialmente disposta con l'art. 1, primo comma, della L. 719/1964, poi trasfuso nell'art. 156, comma 1, del d.lgs. 297/1994 che ha confermato la stessa da parte dei comuni, secondo modalità indicate dalla legge regionale.

Successivamente, l'art. 27 della L. 448/1998 aveva sostanzialmente esteso tale previsione, disponendo che, nell'a.s. 1999-2000, i comuni dovevano garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo agli alunni della scuola dell'obbligo (allora comprendente i 3 anni della scuola secondaria di I grado), in possesso dei requisiti richiesti, e dovevano assicurare la fornitura anche in comodato agli studenti delle scuole secondarie di II grado, sempre in possesso dei requisiti richiesti.

Per l'individuazione dei requisiti, aveva previsto l'intervento di un DPCM, al contempo autorizzando una spesa non superiore a 200 mld di lire per il 1999.

Il DPCM 320/1999, conseguentemente intervenuto, precisando che, per la fornitura di libri agli alunni delle scuole primarie continuava ad applicarsi l'art. 156, co. 1, del d.lgs. 297/1994 – che, come già visto, ne prevedeva la gratuità – aveva indicato in 30 mln di lire (pari a € 15.493,71) il reddito annuale massimo del nucleo familiare necessario per l'accesso ai benefici per la scuola secondaria di I e di II grado.

In seguito, l'art. 1, comma 628, della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006) ha previsto – in relazione all'elevazione dell'obbligo scolastico ad almeno dieci anni, disposto dal co. 622 – l'estensione della gratuità parziale dei libri di testo agli studenti dei primi due anni dell'istruzione secondaria superiore. A tali fini, aveva rifinanziato (in tab. D), per € 103,3 mln annui, dal 2007 al 2009, l'autorizzazione di spesa recata dall'art. 27 della L. 448/1998.

Per gli anni 2010, 2011 e 2012 le risorse – divenute pari a € 103 mln annui – erano state individuate dalle leggi finanziarie (poi, di stabilità) nell'ambito del Fondo per le esigenze urgenti e indifferibili, istituito dall'art. 7-quinquies, co. 1, del D.L. 5/2009 (L. 33/2009) nello stato di previsione del MEF.

Ancora in seguito, l'art. 23, comma 5, del D.L. 95/2012 (L. 135/2012) ha autorizzato in via permanente, a decorrere dal 2013, la spesa di € 103 mln.

In seguito, l'art. 1, comma 258, della L. 208/2015 (L. di stabilità 2016) ha istituito un nuovo Fondo nello stato di previsione dell'allora MIUR – con una dotazione di € 10 mln per ciascuno degli anni del triennio 2016-2018 – finalizzato a sostenere le spese, non coperte da contributi o sostegni pubblici di altra natura, per l'acquisto di libri di testo e di altri materiali didattici, anche digitali, relativi ai corsi di istruzione scolastica fino all'assolvimento dell'obbligo.

Successivamente, pari stanziamento è stato previsto dall'art. 7, comma 4, del d.lgs. 63/2017, per ciascuno degli anni 2019 e 2020.

Inoltre, l'art. 7, co. 2, del medesimo d.lgs. 63/2017 ha disposto che per gli studenti iscritti ad un corso di studi secondario di primo e secondo grado, fermo restando quanto già garantito dall'art. 27 della L. 448/1998, le istituzioni scolastiche possono promuovere servizi di comodato d'uso gratuito per la fornitura di libri di testo e di dispositivi digitali, stipulando specifiche convenzioni in accordo con gli enti locali.

I termini per l'adozione dei libri di testo e la relativa pubblicità

L'art. 5 del D.L. 137/2008 (L. 169/2008) aveva stabilito che l'adozione dei libri di testo – che in base all'art. 151 del d.lgs. 297/1994 compete al collegio dei docenti – doveva avvenire con cadenza pluriennale (ogni 5 anni nella scuola primaria, e ogni 6 nella scuola secondaria), a meno che non ricorressero specifiche e motivate esigenze.

Aveva disposto, altresì, che i competenti organi scolastici dovevano adottare libri di testo in relazione ai quali l'editore si fosse impegnato a mantenere invariato il contenuto per un quinquennio, fatta salva l'eventuale predisposizione di appendici di aggiornamento, da rendere comunque disponibili separatamente.

Successivamente, l'art. 11 del D.L. 179/2012 (L. 221/2012), abrogando, a decorrere dal 1° settembre 2013, il citato art. 5 del D.L. 137/2008, ha soppresso il vincolo temporale per le nuove adozioni dei libri di testo.

Ancora in seguito, l'art. 6 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), novellando il citato art. 151 del d.lgs. 297/1994, ha reso facoltativa l'adozione dei libri di testo da parte del collegio dei docenti.

Da ultimo, la nota MIUR 4586 del 15 marzo 2019 ha confermato che le adozioni dei testi scolastici sono deliberate dal collegio dei docenti nella seconda decade di maggio per tutti gli ordini e gradi di scuola.

In materia, il 22 maggio 2017 il MIUR e l'Associazione italiana editori hanno sottoscritto un protocollo di intesa per la raccolta e la pubblicazione dei dati connessi con le adozioni dei libri di testo delle scuole ed istituti del primo e del secondo ciclo di istruzione.

Le altre misure per il contenimento della spesa delle famiglie e per l'innovazione

Preliminarmente, si ricorda che il già citato art. 27 della L. 448/1998 ha introdo tto anche la previsione di un "tetto" alla spesa delle famiglie per i testi scolastici prevedendo che, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, dovevano essere individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell'obbligo, da assumere come limite all'interno del quale i docenti dovevano operare le proprie scelte.

Successivamente, il già citato art. 1, co. 628, della L. 296/2006, ha disposto che anche per gli anni scolastici successivi al secondo dell'istruzione secondaria superiore dovevano essere individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria, e ha introdotto la facoltà per istituzioni scolastiche, reti di scuole, associazioni di genitori, di noleggiare testi agli studenti.

Più recentemente, la disciplina dei "tetti massimi" è stata ridefinita, unitamente all'introduzione di altre misure volte a contenere la spesa delle famiglie, dall'art. 15 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008), poi modificato dall'art. 11 del D.L. 179/2012 (L. 221/2012) e dall'art. 6 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013).

In particolare, a seguito delle modifiche introdotte, l'art. 15 ha previsto che il prezzo dei libri di testo nella scuola primaria e i tetti di spesa dell'intera dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola secondaria di I e di II grado sono stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Ha inoltre stabilito che:

• lo Stato promuove lo sviluppo della cultura digitale, definisce politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e favorisce l'alfabetizzazione informatica anche tramite una nuova generazione di testi scolastici preferibilmente su piattaforme aperte che prevedano la possibilità di azioni collaborative tra docenti, studenti ed editori;
• dall'a.s. 2014/2015, il collegio dei docenti adotta esclusivamente libri nella versione digitale, o nella versione mista, costituita da un testo in formato cartaceo e da contenuti digitali integrativi, oppure da una combinazione di contenuti digitali e contenuti integrativi accessibili o acquistabili in rete anche in modo disgiunto. Il medesimo decreto ministeriale di natura non regolamentare definisce anche le caratteristiche tecniche dei libri nella versione cartacea, le caratteristiche tecnologiche dei libri nella versione digitale, nonché i criteri per ottimizzare l'integrazione tra diverse tipologie di libri;
• la scuola assicura la disponibilità dei contenuti digitali, nonché dei supporti tecnologici necessari alla fruizione degli stessi con oneri a carico delle famiglie (entro lo specifico limite individuato con il citato decreto di natura non regolamentare);
• i libri di testo possono essere realizzati in sezioni tematiche, corrispondenti ad unità di apprendimento, di costo contenuto e suscettibili di successivi aggiornamenti e integrazioni;
• i testi consigliati possono essere indicati dal collegio dei docenti solo se hanno carattere di approfondimento o monografico;
• dal medesimo a.s. 2014/2015, gli istituti scolastici possono elaborare materiali didattici digitali da utilizzare come libri di testo, che sono registrati con licenza che consenta la distribuzione gratuita e la disponibilità per tutte le scuole statali.

In attuazione di quanto previsto dall'art. 15 del D.L. 112/2008, era intervenuto dapprima il DM 8 aprile 2009, n. 41 che, in particolare, oltre a stabilire le caratteristiche tecniche e tecnologiche dei libri di testo nelle varie versioni, aveva fissato, per l'a.s. 2009/2010, i tetti di spesa entro cui i docenti erano tenuti a mantenere il costo dell'intera dotazione libraria di ciascuna classe della scuola secondaria di I e II grado (qui gli allegati).

Successivamente, con riferimento alle adozioni dei libri di testo per le scuole di ogni ordine e grado per l'a.s. 2019/2020, con la già citata nota 4586 del 15 marzo 2019 il MIUR ha confermato le disposizioni in materia di tetti di spesa nella scuola secondaria previste dal DM 781/2013 (e dalla nota 2581/2014).

La fornitura gratuita o in comodato dei libri di testo

La fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole primarie era stata inizialmente disposta con l'art. 1, primo comma, della L. 719/1964, poi trasfuso nell'art. 156, comma 1, del d.lgs. 297/1994 che ha confermato la stessa da parte dei comuni, secondo modalità indicate dalla legge regionale.

Successivamente, l'art. 27 della L. 448/1998 aveva sostanzialmente esteso tale previsione, disponendo che, nell'a.s. 1999-2000, i comuni dovevano garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo agli alunni della scuola dell'obbligo (allora comprendente i 3 anni della scuola secondaria di I grado), in possesso dei requisiti richiesti, e dovevano assicurare la fornitura anche in comodato agli studenti delle scuole secondarie di II grado, sempre in possesso dei requisiti richiesti.

Per l'individuazione dei requisiti, aveva previsto l'intervento di un DPCM, al contempo autorizzando una spesa non superiore a 200 mld di lire per il 1999.

Il DPCM 320/1999, conseguentemente intervenuto, precisando che, per la fornitura di libri agli alunni delle scuole primarie continuava ad applicarsi l'art. 156, co. 1, del d.lgs. 297/1994 – che, come già visto, ne prevedeva la gratuità – aveva indicato in 30 mln di lire (pari a € 15.493,71) il reddito annuale massimo del nucleo familiare necessario per l'accesso ai benefici per la scuola secondaria di I e di II grado.

In seguito, l'art. 1, comma 628, della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006) ha previsto – in relazione all'elevazione dell'obbligo scolastico ad almeno dieci anni, disposto dal co. 622 – l'estensione della gratuità parziale dei libri di testo agli studenti dei primi due anni dell'istruzione secondaria superiore. A tali fini, aveva rifinanziato (in tab. D), per € 103,3 mln annui, dal 2007 al 2009, l'autorizzazione di spesa recata dall'art. 27 della L. 448/1998.

Per gli anni 2010, 2011 e 2012 le risorse – divenute pari a € 103 mln annui – erano state individuate dalle leggi finanziarie (poi, di stabilità) nell'ambito del Fondo per le esigenze urgenti e indifferibili, istituito dall'art. 7-quinquies, co. 1, del D.L. 5/2009 (L. 33/2009) nello stato di previsione del MEF.

Ancora in seguito, l'art. 23, comma 5, del D.L. 95/2012 (L. 135/2012) ha autorizzato in via permanente, a decorrere dal 2013, la spesa di € 103 mln.

In seguito, l'art. 1, comma 258, della L. 208/2015 (L. di stabilità 2016) ha istituito un nuovo Fondo nello stato di previsione dell'allora MIUR – con una dotazione di € 10 mln per ciascuno degli anni del triennio 2016-2018 – finalizzato a sostenere le spese, non coperte da contributi o sostegni pubblici di altra natura, per l'acquisto di libri di testo e di altri materiali didattici, anche digitali, relativi ai corsi di istruzione scolastica fino all'assolvimento dell'obbligo.

Successivamente, pari stanziamento è stato previsto dall'art. 7, comma 4, del d.lgs. 63/2017, per ciascuno degli anni 2019 e 2020.

Inoltre, l'art. 7, co. 2, del medesimo d.lgs. 63/2017 ha disposto che per gli studenti iscritti ad un corso di studi secondario di primo e secondo grado, fermo restando quanto già garantito dall'art. 27 della L. 448/1998, le istituzioni scolastiche possono promuovere servizi di comodato d'uso gratuito per la fornitura di libri di testo e di dispositivi digitali, stipulando specifiche convenzioni in accordo con gli enti locali.

I termini per l'adozione dei libri di testo e la relativa pubblicità

L'art. 5 del D.L. 137/2008 (L. 169/2008) aveva stabilito che l'adozione dei libri di testo – che in base all'art. 151 del d.lgs. 297/1994 compete al collegio dei docenti – doveva avvenire con cadenza pluriennale (ogni 5 anni nella scuola primaria, e ogni 6 nella scuola secondaria), a meno che non ricorressero specifiche e motivate esigenze.

Aveva disposto, altresì, che i competenti organi scolastici dovevano adottare libri di testo in relazione ai quali l'editore si fosse impegnato a mantenere invariato il contenuto per un quinquennio, fatta salva l'eventuale predisposizione di appendici di aggiornamento, da rendere comunque disponibili separatamente.

Successivamente, l'art. 11 del D.L. 179/2012 (L. 221/2012), abrogando, a decorrere dal 1° settembre 2013, il citato art. 5 del D.L. 137/2008, ha soppresso il vincolo temporale per le nuove adozioni dei libri di testo.

Ancora in seguito, l'art. 6 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), novellando il citato art. 151 del d.lgs. 297/1994, ha reso facoltativa l'adozione dei libri di testo da parte del collegio dei docenti.

Da ultimo, la nota MIUR 4586 del 15 marzo 2019 ha confermato che le adozioni dei testi scolastici sono deliberate dal collegio dei docenti nella seconda decade di maggio per tutti gli ordini e gradi di scuola.

In materia, il 22 maggio 2017 il MIUR e l'Associazione italiana editori hanno sottoscritto un protocollo di intesa per la raccolta e la pubblicazione dei dati connessi con le adozioni dei libri di testo delle scuole ed istituti del primo e del secondo ciclo di istruzione.

Le altre misure per il contenimento della spesa delle famiglie e per l'innovazione

Preliminarmente, si ricorda che il già citato art. 27 della L. 448/1998 ha introdo tto anche la previsione di un "tetto" alla spesa delle famiglie per i testi scolastici prevedendo che, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, dovevano essere individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell'obbligo, da assumere come limite all'interno del quale i docenti dovevano operare le proprie scelte.

Successivamente, il già citato art. 1, co. 628, della L. 296/2006, ha disposto che anche per gli anni scolastici successivi al secondo dell'istruzione secondaria superiore dovevano essere individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria, e ha introdotto la facoltà per istituzioni scolastiche, reti di scuole, associazioni di genitori, di noleggiare testi agli studenti.

Più recentemente, la disciplina dei "tetti massimi" è stata ridefinita, unitamente all'introduzione di altre misure volte a contenere la spesa delle famiglie, dall'art. 15 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008), poi modificato dall'art. 11 del D.L. 179/2012 (L. 221/2012) e dall'art. 6 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013).

In particolare, a seguito delle modifiche introdotte, l'art. 15 ha previsto che il prezzo dei libri di testo nella scuola primaria e i tetti di spesa dell'intera dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola secondaria di I e di II grado sono stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Ha inoltre stabilito che:

• lo Stato promuove lo sviluppo della cultura digitale, definisce politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e favorisce l'alfabetizzazione informatica anche tramite una nuova generazione di testi scolastici preferibilmente su piattaforme aperte che prevedano la possibilità di azioni collaborative tra docenti, studenti ed editori;
• dall'a.s. 2014/2015, il collegio dei docenti adotta esclusivamente libri nella versione digitale, o nella versione mista, costituita da un testo in formato cartaceo e da contenuti digitali integrativi, oppure da una combinazione di contenuti digitali e contenuti integrativi accessibili o acquistabili in rete anche in modo disgiunto. Il medesimo decreto ministeriale di natura non regolamentare definisce anche le caratteristiche tecniche dei libri nella versione cartacea, le caratteristiche tecnologiche dei libri nella versione digitale, nonché i criteri per ottimizzare l'integrazione tra diverse tipologie di libri;
• la scuola assicura la disponibilità dei contenuti digitali, nonché dei supporti tecnologici necessari alla fruizione degli stessi con oneri a carico delle famiglie (entro lo specifico limite individuato con il citato decreto di natura non regolamentare);
• i libri di testo possono essere realizzati in sezioni tematiche, corrispondenti ad unità di apprendimento, di costo contenuto e suscettibili di successivi aggiornamenti e integrazioni;
• i testi consigliati possono essere indicati dal collegio dei docenti solo se hanno carattere di approfondimento o monografico;
• dal medesimo a.s. 2014/2015, gli istituti scolastici possono elaborare materiali didattici digitali da utilizzare come libri di testo, che sono registrati con licenza che consenta la distribuzione gratuita e la disponibilità per tutte le scuole statali.

In attuazione di quanto previsto dall'art. 15 del D.L. 112/2008, era intervenuto dapprima il DM 8 aprile 2009, n. 41 che, in particolare, oltre a stabilire le caratteristiche tecniche e tecnologiche dei libri di testo nelle varie versioni, aveva fissato, per l'a.s. 2009/2010, i tetti di spesa entro cui i docenti erano tenuti a mantenere il costo dell'intera dotazione libraria di ciascuna classe della scuola secondaria di I e II grado (qui gli allegati).

Successivamente, con riferimento alle adozioni dei libri di testo per le scuole di ogni ordine e grado per l'a.s. 2019/2020, con la già citata nota 4586 del 15 marzo 2019 il MIUR ha confermato le disposizioni in materia di tetti di spesa nella scuola secondaria previste dal DM 781/2013 (e dalla nota 2581/2014).