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Il Fondo per il finanziamento ordinario delle università
informazioni aggiornate a mercoledì, 28 gennaio 2015
1. L'istituzione e la struttura del Fondo per il finanziamento ordinario delle università

Il Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), istituito nello stato di previsione del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica (ora, MIUR) dall'art. 5, co. 1, lett. a), della L. 537/1993, è relativo alla quota a carico del bilancio statale delle spese per il funzionamento e le attività istituzionali delle università, comprese le spese per il personale docente, ricercatore e non docente, per l'ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per la ricerca scientifica, ad eccezione della quota destinata ai progetti di ricerca di interesse nazionale – destinata a confluire nel Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) (art. 1, co. 870, L. 296/2006) – e della spesa per le attività sportive universitarie.

Lo stesso art. 5, co. 1, della L. 537/1993 ha previsto, altresì, l'istituzione del Fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche (lett. b)), relativo alla quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti per le università in infrastrutture edilizie e in grandi attrezzature scientifiche, compresi i fondi destinati alla costruzione di impianti sportivi, e del Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario (lett. c)), relativo al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, compreso il finanziamento di nuove iniziative didattiche.

La legge istitutiva del FFO – come successivamente modificata, in particolare, dall'art. 51 della L. 449/1997 – ha previsto che il fondo sia articolato in una quota base, da ripartirsi tra le università in misura proporzionale alla somma dei trasferimenti statali e delle spese sostenute direttamente dallo Stato per ciascuna università nell'esercizio 1993, e una quota di riequilibrio, da ripartirsi sulla base di criteri determinati con decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, sentito il CUN e la CRUI, relativi a standard dei costi di produzione per studente, al minore valore percentuale della quota relativa alla spesa per il personale di ruolo sul FFO e agli obiettivi di qualificazione della ricerca. Ha, altresì, stabilito che, a partire dal 1995, la quota base è progressivamente ridotta e la quota di riequilibrio è aumentata almeno di pari importo. 

2. Lo stanziamento del Fondo per il finanziamento ordinario delle università

Il Fondo per il finanziamento ordinario delle università è allocato sul cap. 1694 (Missione 2. Istruzione universitaria, Programma 2.3. Sistema universitario e formazione post-universitaria) dello stato di previsione del MIUR.

Fino al 2010, l'importo del FFO è stato determinato annualmente in tabella C della legge finanziaria. A partire dalla legge di bilancio e dalla legge di stabilità per il 2011, il cap. 1694 non è più esposto in tab. C, dalla quale, ai sensi dell'art. 52 della nuova legge di contabilità (L. 196/2009), sono state espunte le spese obbligatorie (sono tali le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa: art. 21, co. 6, L. 196/2009).

Per l'anno 2015 lo stanziamento del cap. 1694 - quale risultante dal Decreto 101094 del 29 dicembre 2014 -Ripartizione in capitoli delle Unità di voto parlamentare relative al bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2015 e per il triennio 2015-2017 -   è pari ad € 6.904,8.

L'andamento delle risorse (in milioni di euro) allocate sul cap. 1694 negli anni 2008-2014 è consultabile al seguente link .

In materia, si ricordano, in particolare, gli interventi disposti dal D.L. 69/2013 (L. 98/2013), dal D.L. 76/2013 (L. 99/2013), dal D.L. 90/2014 e dalla L. 190/2014 (legge di stabilità 2015).

In particolare, l'art. 60 del D.L. 69/2013 ha disposto che, a decorrere dal 2014, nel Fondo di finanziamento ordinario delle università statali (e nel contributo alle università non statali legalmente riconosciute) confluiscono le risorse già destinate alla programmazione dello sviluppo del sistema universitario (cap. 1690), alle borse di studio post laurea (cap. 1686/pg.2), nonché al Fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti (cap. 1713).

Incrementi e riduzioni del Fondo sono stati, invece, previsti da:

  • art. 58, D.L. 69/2013: aumento di € 21,4 mln nel 2014 e di € 42,7 mln dal 2015, al fine di consentire agli atenei - tramite la modifica dell'art. 66 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008) - di procedere ad assunzioni, già nel 2014, nella misura del 50% (in luogo del 20%) della spesa relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente;
  • art. 59, D.L. 69/2013: aumento di € 5 mln annui nel 2013 e 2014 e di € 7 mln nel 2015, finalizzata all'erogazione di borse per la mobilità in favore di studenti meritevoli che intendano iscriversi nell'a.a. 2013/2014 ad una università che abbia sede in una regione diversa da quella di residenza. Al riguardo si segnala, tuttavia, che durante l'esame parlamentare è stata stabilita l'iscrizione di tali somme non più direttamente al FFO, ma al Fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti, il quale, peraltro, in base al citato art. 60 del D.L., confluisce, a decorrere dal 2014, in parte nel medesimo FFO e in parte nel contributo statale per le università non statali legalmente riconosciute;
  • artt. 2, co. 10, e 12, co. 1, lett. f), D.L. 76/2013: riduzione di € 7,6 mln nel 2014, da destinare al sostegno delle attività di tirocinio curriculare da parte degli studenti iscritti ai corsi di laurea nell'a.a. 2013-2014, finalizzato alla promozione dell'alternanza tra studio e lavoro;
  • art. 15, D.L. 90/2014: riduzione di € 1,8 mln nel 2016, da destinare alla formazione dei medici specialisti;
  • art. 1, co.  172, L. 190/2014: aumento di € 150 mln dal 2015, al fine di aumentare la quota premiale; 
  • art. 1, co. 339, L. 190/2014: riduzione di € 34 mln nel 2015 e di € 32 mln dal 2016, in considerazione della razionalizzazione della spesa per acquisto di beni e servizi;
  • art. 1, co. 338, L. 190/2014: soppressione del contributo statale alla Scuola di ateneo per la formazione europea Jean Monnet, costituita presso la Seconda università degli studi di Napoli (autorizzazione di spesa prima rientrante nel Fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti e poi confluita nel FFO in base all'art. 60 del D.L. 69/2013)

3. La ripartizione del Fondo per finanziamento ordinario delle università

Il riparto del FFO fra gli atenei è effettuato con decreto ministeriale.

In prima applicazione è stato adottato un modello di ripartizione predisposto dalla Commissione Tecnica Spesa Pubblica (Ministero del Tesoro); nel 1998 è stato predisposto dall'Osservatorio nazionale per la valutazione del sistema universitario del Ministero un nuovo modello di riparto della quota di riequilibrio (Doc 3/98), che è stato applicato fino al 2003.

Nel gennaio 2004 è stato predisposto dal Comitato per la valutazione del sistema universitario (CNVSU) un ulteriore modello per la ripartizione annuale del FFO (Doc 1/04), poi approvato, con alcune integrazioni e precisazioni richieste dalla CRUI, con  DM 24 luglio 2004, n. 246. Il modello è stato adottato dal 2004 al 2009.

In sintesi, il modello teneva conto dei seguenti elementi:

  • 30%: domanda da soddisfare (numero di iscritti);
  • 30%: risultati di processi formativi (CFU acquisiti dagli studenti);
  • 30%: risultati della ricerca scientifica; il "potenziale di ricerca" è calcolato in base al numero di docenti, ricercatori, borsisti, assegnisti, ecc., opportunamente pesati secondo la categoria di appartenenza e ulteriormente ponderati per indicatori di partecipazione e di successo nella richiesta di fondi PRIN nel triennio precedente, cui si aggiunge il numero di ricercatori "virtuali" calcolato in base ai fondi esterni ottenuti dall'ateneo per attività di ricerca;
  • 10%: incentivi speciali.

Al riguardo, nel luglio 2007 la Commissione tecnica per la finanza pubblica (CTFP) del Ministero dell'Economia e delle finanze (istituita dalla legge finanziaria per il 2007) osservò come, a causa della situazione di crescente squilibrio finanziario delle università, "il FFO sia stato allocato quasi esclusivamente sulla base delle quote storiche di spesa, nonostante la predisposizione, da parte del CNVSU, di un modello di ripartizione", ed evidenziò che ciò aveva determinato università finanziate in eccesso (fino al 36%) e università finanziate per difetto (fino al 43,1%).

Si veda il  Doc. 2007/3 bis, Misure per il risanamento finanziario e l'incentivazione dell'efficacia e dell'efficienza del sistema universitario, in particolare: pag. 8 e Tabella 4.

Dal 2010, come si evince anche dalla premessa al decreto di riparto del FFO per l'annualità indicata ( DM 655/2010), a seguito delle disposizioni introdotte, a decorrere dal 2009, dall'art. 2, D.L. 180/2008 – in base alle quali una quota non inferiore al 7% del FFO, con incrementi negli anni successivi, è ripartita tra le università in relazione allaqualita' dell'offerta formativa e dei risultati dei processi formativi, alla qualità della ricerca scientifica, alla qualità, efficacia ed efficienza delle sedi didattiche – si è ritenuto opportuno adottare un modello unico di finanziamento, all'interno del quale confluiscono gli elementi distintivi del modello di finanziamento teorico di cui al documento del CNVSU (Doc 1/04) e i criteri utilizzati per l'assegnazione della quota premiale.
Sulla misura della quota premiale è, poi, intervenuto l'art. 13 della L. 240/2010 che, in particolare, ha disposto che gli incrementi della quota premiale sono disposti annualmente in misura compresa tra lo 0,5% e il 2%.
Da ultimo, l'art. 60 del D.L. 69/2013 (L. 98/2013) ha disposto che la quota premiale è determinata in misura non inferiore al 16% per l'anno 2014, al 18% per l'anno 2015 e al 20% per l'anno 2016, con successivi incrementi annuali non inferiori al 2% e fino ad un massimo del 30% del FFO; di tale quota, almeno 3/5 sono ripartiti tra le università sulla base dei risultati conseguiti nella Valutazione della qualità della ricerca (VQR) e 1/5 sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento (al riguardo si ricorda che l'art. 5, commi 1, lett. c), e 5, della L. 240/2010 ha previsto l'attribuzione di una quota non superiore al 10% del FFO correlata alla valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei, da effettuare in base a meccanismi elaborati dall'ANVUR. In attuazione, è intervenuto l'art. 9 del d.lgs. 49/2012). L'applicazione delle previsioni sulla misura della quota premiale non può, comunque, determinare la riduzione della quota del FFO spettante a ciascuna università e a ciascun anno in misura superiore al 5% dell'anno precedente.

Sempre con riferimento alle modalità di ripartizione del Fondo, l'art. 11 della L. 240/2010 ha previsto che, al fine di accelerare il processo di riequilibrio delle università statali, a decorrere dal 2011, una quota pari almeno all'1,5% del FFO è ripartita fra le università che, sulla base delle differenze percentuali del valore del FFO consolidato del 2010, presentino un situazione di sottofinanziamento superiore al 5% rispetto al modello per la ripartizione teorica del medesimo FFO elaborato dagli organi di valutazione del sistema universitario.

L'intervento perequativo è ridotto proporzionalmente laddove la situazione di sottofinanziamento deriva dall'applicazione delle misure di valutazione della qualità previste, in particolare, dall'art. 2 del D.L. 180/2008. Inoltre, il calcolo degli squilibri finanziari dei singoli atenei può tenere conto della specificità delle università che siano sede di facoltà di medicina e chirurgia collegate ad aziende ospedaliere nate da ex policlinici a gestione diretta, con esclusione di ogni intervento per il ripiano di eventuali disavanzi.

Inoltre, l'art. 5, co. 4, lett. f),  della L. 240/2010 ha previsto l'introduzione del costo standard unitario di formazione per studente in corso, calcolato secondo indici commisurati alle diverse tipologie dei corsi di studio e ai differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università, cui collegare l'attribuzione di una percentuale della parte di FFO non assegnata per la quota premiale.
In attuazione di tale previsione, l'art. 8 del d.lgs. 49/2012ha disposto che il costo standard unitario di formazione per studente in corso è il costo di riferimento attribuito al singolo studente iscritto entro la durata normale del corso di studio e ha previsto che lo stesso doveva essere definito con decreto interministeriale, sentita l'ANVUR, considerando le voci di costo relative a:
a) attività didattiche e di ricerca, in termini di dotazione di personale docente e ricercatore destinato alla formazione dello studente;
b) servizi didattici, organizzativi e strumentali, compresa la dotazione di personale tecnico-amministrativo;
c) dotazione infrastrutturale, di funzionamento e di gestione delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio dei diversi ambiti disciplinari;
d) ulteriori voci di costo finalizzate a qualificare gli standard di riferimento e commisurate alla tipologia degli ambiti disciplinari.
E', conseguentemente intervenuto il D.I. 9 dicembre 2014, n. 893, le cui disposizioni si intendono  riferite al triennio 2014-2016 e sono comunque confermate anche per gli anni successivi fino all'emanazione del decreto di modifica.

Per l'anno 2014, il Decreto Ministeriale 4 novembre 2014 n. 815 ha ripartito € 7.010.580.532 fra gli atenei. In particolare:

  • € 4.911.407.231 sono assegnati in proporzione al peso di ogni università (20% in proporzione al peso come risultante dal modello del costo standard di formazione per studente in corso; 80% in proporzione al peso riferito alla somma algebrica della quota base 2013, dell'intervento perquativo 2013, di ulteriori interventi consolidabili);
  • € 1.215.000.000 sono assegnati per le finalità premiali di cui all'art. 2 del D.L. 180/2008 (70% in base ai risultati conseguiti nella Valutazione della qualità della ricerca 2004-2010, 20% in base alla valutazione delle politiche di reclutamento, 10% in base ai risultati della didattica, con specifico riferimento alla componente internazionale);
  • € 105.000.000 sono assegnati a fini perequativi;
  • € 3.500.000 sono destinati a copertura, in regime di cofinanziamento, di chiamate dirette nei ruoli dei docenti di studiosi ed esperti stranieri o italiani impegnati all'estero, ai sensi dell'art. 1, co. 9, della L. 230/2005;
  • € 5.000.000 sono destinati alla prosecuzione del programma per giovani ricercatori "Rita Levi Montalcini";
  • € 49.700.000 sono destinati al sostegno finanziario in regime di cofinanziamento dei Consorzi interuniversitari;
      • € 6.500.000 sono destinati a interventi a favore degli studenti diversamente abili (L. 17/1999) e degli studenti dislessici (L. 170/2010);
      • € 171.748.716 sono destinati alla chiamata di professori di seconda fascia relativi al consolidamento del piano straordinario 2011-2013 di cui all'art. 1, co. 24, della L. 220/2010 e all'art. 29, co. 9, della L. 240/2010;
      • € 259.296.174 sono destinati agli interventi di cui all'art. 60 del D.L. 69/2013(in particolare: € 7.600.000 per le borse post laurea, € 65.185.469 per il Fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti, € 42.611.580 per la quota 2014 riferita alla programmazione dello sviluppo del sistema universitario 2013-2015); € 3.452.825 quale contributo alla Scuola di ateneo per la formazione europea Jean Monnet).

      Sulla ripartizione del FFO per il 2014, si veda anche la risposta all'interrogazione a risposta in Commissione 5-04197 il 22 gennaio 2015.