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Temi dell'attività parlamentare

Le misure per la celere copertura degli uffici giudiziari
informazioni aggiornate a martedì, 13 febbraio 2018

Al 31 ottobre 2017, rispetto ad un organico di magistratura ordinaria che prevede 10.151 magistrati, risultano vacanti presso gli uffici giudiziari 1.265 posti.

Il divario tra l'organico di magistratura ed i magistrati effettivamente in servizio è - come sottolineato in numerosi pareri del CSM - ormai endemico e determina rilevatissimi problemi di scopertura soprattutto negli uffici giudiziari di primo grado meno ambiti.

Per far fronte a queste problematiche, il legislatore ha adottato provvedimenti volti ad accelerare la copertura degli uffici giudiziari vacanti: va in questa direzione la riduzione della durata del tirocinio per i magistrati che prenderanno servizio a breve, l'eliminazione della preclusione ai magistrati di prima nomina di svolgere funzioni monocratiche penali, la modifica della disciplina di attribuzione degli incarichi direttivi ai magistrati da parte del Consiglio superiore della magistratura. Nell'ultima parte della legislatura si è inoltre intervenuti per velocizzare il reclutamento di nuovi magistrati, anche ampliando le facoltà assunzionali del Ministero.

Di seguito si dà conto di questi interventi analizzandoli per come si sono susseguiti nel corso della XVII legislatura.

L'art. 2 del decreto-legge n. 90 del 2014, ha disciplinato la procedura per l'attribuzione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura degli incarichi direttivi e semidirettivi ai magistrati  e, intervenendo sul d.lgs n. 160 del 2006, ha introdotto misure dirette a favorire la rapida conclusione dell'iter per evitare che gli uffici giudiziari restino sprovvisti di dirigenti. Il CSM è chiamato a provvedere:

  • entro la data di vacanza del relativo ufficio, nel caso di collocamento a riposo del titolare per raggiunto limite di età o di decorrenza del termine di otto anni (previsto come limite massimo di permanenza nella funzione direttiva o semidirettiva);
  • entro 6 mesi dalla pubblicazione della vacanza, in tutti gli altri casi.

In ogni caso di inosservanza dei termini (pertanto, non solo in caso di inosservanza ingiustificata), il Presidente della Commissione referente del CSM provvede a formulare la proposta.

E' inoltre modificato il regime delle impugnazioni dei provvedimenti riguardanti il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati: il giudice amministrativo dovrà applicare il rito abbreviato e disposizioni particolari sono dettate per l'azione di ottemperanza.

L'art. 21 del decreto-legge n. 132 del 2014 è intervenuto per ridurre i tempi di scopertura dei posti vacanti all'esito delle procedure di tramutamento orizzontale (cioè quei trasferimenti successivi all'assegnazione di sede dopo il tirocinio iniziale e che non prevedono né il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi né il conferimento delle funzioni ai magistrati di prima nomina).

In base all'art. 10 dell'ordinamento giudiziario (R.D. 12/1941) i magistrati debbono assumere le loro funzioni nel termine di 30 giorni dalla data del bollettino ufficiale che pubblica la registrazione alla corte dei conti del decreto di nomina o destinazione. Tale termine non può essere prorogato per nessuna ragione, ma può essere abbreviato dal Ministro per necessità di servizio; lo stesso Ministro può anche ordinare, per ragioni di servizio, che il magistrato tramutato o promosso continui ad esercitare il precedente suo ufficio per un periodo di tempo non superiore a 30 giorni. Nei casi di necessità di servizio, il Ministro può pure disporre che i magistrati promossi o tramutati assumano servizio presso il nuovo ufficio anche prima della registrazione del relativo decreto alla corte dei conti. Nel caso di revoca del decreto per mancata registrazione, il magistrato è considerato come in missione, ed ha diritto alla corrispondente indennità per il tempo in cui ha prestato servizio in esecuzione del decreto stesso.
In base all'art. 10, a seguito di un bando relativo a più posti ed uffici giudiziari (due volte l'anno ex circolare CSM 8 giugno 2009), le delibere di trasferimento approvate dal CSM sono dunque attuate con singoli DM giustizia (uno per ogni magistrato e che non vengono adottati contestualmente). Dalla pubblicazione del DM sul Bollettino ufficiale del Ministero decorre il termine di 30 giorni entro il quale il magistrato deve prendere possesso del nuovo ufficio. Nella pratica vi è la possibilità che, previo accordo tra gli uffici interessati al trasferimento, l'immissione nell'ufficio sia anticipata o differita dal Ministero della giustizia fino ad un massimo di sei mesi (sempre decorrenti dalla citata pubblicazione).

Per ovviare ai limiti di efficienza in relazione agli sfasamenti temporali dei trasferimenti disposti in attuazione dello stesso bando, il decreto-legge ha inserito nell'ordinamento giudiziario l'articolo 10-bis ai sensi del quale:

  • il Ministro della giustizia adotta un unico decreto per tutti i magistrati tramutati nell'ambito della medesima procedura indetta con unica delibera del CSM;
  • il CSM deve espletare due volte all'anno le procedure di tramutamento dei magistrati esaurendole nel termine di 4 mesi (il termine è ovviamente ordnatorio, stante l'autonomia del Consiglio superiore e la sua discrezionalità nell'esercizio delle funzioni).

Per evitare che gli uffici giudiziari a forte scopertura (non inferiore al 35%) aumentino la predetta carenza di personale di magistratura per effetto delle delibere di tramutamento è poi previsto che la stessa delibera non produca effetto sino a quando il CSM non abbia deliberato la copertura del posto lasciato vacante. È, tuttavia, stabilito un termine massimo di inefficacia del provvedimento di trasferimento: la sospensione degli effetti cessa decorsi sei mesi dall'adozione della delibera. Nella stressa logica, è stabilito che la disposizione non si applichi quando l'ufficio di destinazione ha una scopertura uguale o superiore alla percentuale di scopertura dell'ufficio di provenienza.

L'articolo 2 del decreto-legge n. 168 del 2016 contiene disposizioni volte a contrarre i tempi di copertura delle vacanze nell'organico degli uffici giudiziari di primo grado. A tal fine, le disposizioni:

  • intervengono sul concorso per magistrato ordinario, consentendo la nomina degli idonei anche al di là del numero di posti banditi a concorso, in ragione delle effettive esigenze di copertura degli uffici: se il numero dei candidati idonei è superiore al numero dei posti banditi, gli idonei siano nominati non più nei limiti dei posti messi a concorso, ma nei limiti dei posti effettivamente disponibili o che si renderanno tali nei successivi 6 mesi (viene a tal fine modificato l'art. 8 del d.lgs. n. 160 del 2016). La disposizione si applica a partire dalle procedure di concorso già bandite (sono attualmente in corso di svolgimento i concorsi per magistrato ordinario banditi nel 2014 - 340 posti, sono in corso gli orali - e nel 2015 - 350 posti, è in corso la correzione degli scritti);
  • riducono in via eccezionale la durata del tirocinio dei magistrati che saranno nominati a seguito dei concorsi già banditi, per consentire loro di svolgere quanto prima le funzioni giudiziarie. Il tirocinio passa dunque per questa limitata categoria di magistrati da 18 a 12 mesi, consentendo loro di svolgere con 6 mesi di anticipo le funzioni giudiziarie. La riduzione di 6 mesi della durata del tirocinio è prevalentemente imputata alla sessione teorica presso la Scuola superiore della magistratura;
  • consentono anche ai magistrati di prima nomina di svolgere le funzioni monocratiche penali. E' stata infatti abrogata la disposizione (art. 13, comma 2, del decreto legislativo n. 160 del 2006) che escludeva questa possibilità, dopo vari precedenti interventi che avevano progressivamente già ridotto le funzioni precluse ai magistrati al termine del tirocinio.
Funzioni attribuibili ai magistrati al termine del tirocinio: quadro normativo degli ultimi 10 anni

Art. 13 del d.lgs. 160/2006
precludeva ai magistrati di prima nomina, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità, la possibilità di essere destinati a svolgere le funzioni requirenti, le funzioni giudicanti monocratiche penali, quelle di giudice per le indagini preliminari o di giudice per l'udienza preliminare. L'intento del legislatore era quello di evitare la prassi secondo la quale nelle sedi vacanti più disagiate, per difetto di aspiranti, venivano mandati, come pubblico ministero o giudice per le indagini preliminari, i giovani vincitori di concorso. Tale preclusione ha però nei fatti aggravato la c.d. scopertura delle sedi disagiate.
Decreto-legge n. 193 del 2009
Per fare fronte alle esigenze di copertura delle sedi disagiate - che si concentrano specialmente nel Sud d'Italia, in regioni ad alta densità di criminalità organizzata – nella scorsa legislatura è stato dapprima emanato il decreto-legge n. 193 del 2009 che, pur mantenendo la sopra richiamata preclusione, consentiva una deroga in presenza di specifiche condizioni oggettive di scopertura delle sedi e con riferimento ai magistrati nominati con un decreto ministeriale del 2009. A questi ultimi, al termine del tirocinio, il CSM, in presenza di una scopertura superiore al 30% dei posti, poteva attribuire le funzioni requirenti, in deroga alla normativa vigente.
Legge n. 187 del 2011
Sempre nella scorsa legislatura, la legge n. 17 del 2011 ha modificato l'art. 13 del d.lgs 160/2006 per consentire ai magistrati ordinari al termine del tirocinio di svolgere pienamente le funzioni requirenti. Alla fine della scorsa legislatura, dunque, a tali magistrati restavano precluse le sole funzioni giudicanti monocratiche penali (salvo per i casi di citazione diretta a giudizio a norma dell'art. 550 c.p.p.) e le funzioni di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell'udienza preliminare.
Decreto-legge n. 92 del 2014
Le funzioni precluse ai magistrati di prima nomina si sono ulteriormente ristrette: l'art. 5-bis del decreto-legge n. 92 del 2014 ha infatti previsto che, ove alla data di assegnazione delle sedi ai magistrati vincitori del concorso bandito nel 2011 vi fosse una scopertura di organico dei posti di magistrato di sorveglianza superiore al 20%, il CSM potesse, con provvedimento motivato – in deroga a quanto previsto dall'art. 13, comma 2, del D.Lgs 160/2006 - attribuire esclusivamente a detti magistrati le funzioni di magistrato di sorveglianza al termine del tirocinio, anche prima di aver conseguito la prima valutazione di professionalità.
Decreto-legge n. 168 del 2016
Abroga l'art. 13, comma 2. Non ci sono più preclusioni per i magistrati di prima nomina.

Il decreto-legge n. 168 del 2016 ha introdotto anche misure volte a dare continuità alla copertura degli uffici giudiziari. In particolare:

  • l'articolo 5 del decreto-legge n.168 del 2016 è intervenuto sul conferimento delle funzioni direttive di legittimità, ovvero delle funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione e di avvocato generale presso la Corte di cassazione, prevedendo che tali funzioni potranno essere conferite solo ai magistrati che, al momento della vacanza del posto, possano assicurare ancora 3 anni di servizio prima del collocamento a riposo (in precedenza erano richiesti 4 anni di servizio); contestualmente, peraltro, la disposizione afferma che il calcolo degli anni di servizio va fatto senza applicare l'istituto del trattenimento in servizio e dunque considerando il pensionamento a 70 anni;
  • l'articolo 3 del decreto-legge n. 168 del 2016 ha introdotto alcune limitazioni alla mobilità dei magistrati, subordinando il trasferimento del magistrato ordinario ad altra sede (o l'assegnazione ad altre funzioni) ad un periodo di permanenza quadriennale (in luogo del precedente termine di 3 anni) nella sede precedente. In sede di conversione è stato precisato che queste disposizioni non si applicano: ai magistrati assegnati in prima sede all'esito del tirocinio, che hanno assunto l'effettivo possesso dell'ufficio da almeno 3 anni; in riferimento alle procedure di trasferimento ad altra sede o di assegnazione ad altre funzioni già iniziate alla data di entrata in vigore del decreto-legge.

Al 31 ottobre 2017, rispetto ad un organico di magistratura ordinaria che prevede 10.151 magistrati, risultano vacanti presso gli uffici giudiziari 1.265 posti.

Il divario tra l'organico di magistratura ed i magistrati effettivamente in servizio è - come sottolineato in numerosi pareri del CSM - ormai endemico e determina rilevatissimi problemi di scopertura soprattutto negli uffici giudiziari di primo grado meno ambiti.

Per far fronte a queste problematiche, il legislatore ha adottato provvedimenti volti ad accelerare la copertura degli uffici giudiziari vacanti: va in questa direzione la riduzione della durata del tirocinio per i magistrati che prenderanno servizio a breve, l'eliminazione della preclusione ai magistrati di prima nomina di svolgere funzioni monocratiche penali, la modifica della disciplina di attribuzione degli incarichi direttivi ai magistrati da parte del Consiglio superiore della magistratura. Nell'ultima parte della legislatura si è inoltre intervenuti per velocizzare il reclutamento di nuovi magistrati, anche ampliando le facoltà assunzionali del Ministero.

Di seguito si dà conto di questi interventi analizzandoli per come si sono susseguiti nel corso della XVII legislatura.

L'art. 2 del decreto-legge n. 90 del 2014, ha disciplinato la procedura per l'attribuzione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura degli incarichi direttivi e semidirettivi ai magistrati  e, intervenendo sul d.lgs n. 160 del 2006, ha introdotto misure dirette a favorire la rapida conclusione dell'iter per evitare che gli uffici giudiziari restino sprovvisti di dirigenti. Il CSM è chiamato a provvedere:

  • entro la data di vacanza del relativo ufficio, nel caso di collocamento a riposo del titolare per raggiunto limite di età o di decorrenza del termine di otto anni (previsto come limite massimo di permanenza nella funzione direttiva o semidirettiva);
  • entro 6 mesi dalla pubblicazione della vacanza, in tutti gli altri casi.

In ogni caso di inosservanza dei termini (pertanto, non solo in caso di inosservanza ingiustificata), il Presidente della Commissione referente del CSM provvede a formulare la proposta.

E' inoltre modificato il regime delle impugnazioni dei provvedimenti riguardanti il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati: il giudice amministrativo dovrà applicare il rito abbreviato e disposizioni particolari sono dettate per l'azione di ottemperanza.

L'art. 21 del decreto-legge n. 132 del 2014 è intervenuto per ridurre i tempi di scopertura dei posti vacanti all'esito delle procedure di tramutamento orizzontale (cioè quei trasferimenti successivi all'assegnazione di sede dopo il tirocinio iniziale e che non prevedono né il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi né il conferimento delle funzioni ai magistrati di prima nomina).

In base all'art. 10 dell'ordinamento giudiziario (R.D. 12/1941) i magistrati debbono assumere le loro funzioni nel termine di 30 giorni dalla data del bollettino ufficiale che pubblica la registrazione alla corte dei conti del decreto di nomina o destinazione. Tale termine non può essere prorogato per nessuna ragione, ma può essere abbreviato dal Ministro per necessità di servizio; lo stesso Ministro può anche ordinare, per ragioni di servizio, che il magistrato tramutato o promosso continui ad esercitare il precedente suo ufficio per un periodo di tempo non superiore a 30 giorni. Nei casi di necessità di servizio, il Ministro può pure disporre che i magistrati promossi o tramutati assumano servizio presso il nuovo ufficio anche prima della registrazione del relativo decreto alla corte dei conti. Nel caso di revoca del decreto per mancata registrazione, il magistrato è considerato come in missione, ed ha diritto alla corrispondente indennità per il tempo in cui ha prestato servizio in esecuzione del decreto stesso.
In base all'art. 10, a seguito di un bando relativo a più posti ed uffici giudiziari (due volte l'anno ex circolare CSM 8 giugno 2009), le delibere di trasferimento approvate dal CSM sono dunque attuate con singoli DM giustizia (uno per ogni magistrato e che non vengono adottati contestualmente). Dalla pubblicazione del DM sul Bollettino ufficiale del Ministero decorre il termine di 30 giorni entro il quale il magistrato deve prendere possesso del nuovo ufficio. Nella pratica vi è la possibilità che, previo accordo tra gli uffici interessati al trasferimento, l'immissione nell'ufficio sia anticipata o differita dal Ministero della giustizia fino ad un massimo di sei mesi (sempre decorrenti dalla citata pubblicazione).

Per ovviare ai limiti di efficienza in relazione agli sfasamenti temporali dei trasferimenti disposti in attuazione dello stesso bando, il decreto-legge ha inserito nell'ordinamento giudiziario l'articolo 10-bis ai sensi del quale:

  • il Ministro della giustizia adotta un unico decreto per tutti i magistrati tramutati nell'ambito della medesima procedura indetta con unica delibera del CSM;
  • il CSM deve espletare due volte all'anno le procedure di tramutamento dei magistrati esaurendole nel termine di 4 mesi (il termine è ovviamente ordnatorio, stante l'autonomia del Consiglio superiore e la sua discrezionalità nell'esercizio delle funzioni).

Per evitare che gli uffici giudiziari a forte scopertura (non inferiore al 35%) aumentino la predetta carenza di personale di magistratura per effetto delle delibere di tramutamento è poi previsto che la stessa delibera non produca effetto sino a quando il CSM non abbia deliberato la copertura del posto lasciato vacante. È, tuttavia, stabilito un termine massimo di inefficacia del provvedimento di trasferimento: la sospensione degli effetti cessa decorsi sei mesi dall'adozione della delibera. Nella stressa logica, è stabilito che la disposizione non si applichi quando l'ufficio di destinazione ha una scopertura uguale o superiore alla percentuale di scopertura dell'ufficio di provenienza.

L'articolo 2 del decreto-legge n. 168 del 2016 contiene disposizioni volte a contrarre i tempi di copertura delle vacanze nell'organico degli uffici giudiziari di primo grado. A tal fine, le disposizioni:

  • intervengono sul concorso per magistrato ordinario, consentendo la nomina degli idonei anche al di là del numero di posti banditi a concorso, in ragione delle effettive esigenze di copertura degli uffici: se il numero dei candidati idonei è superiore al numero dei posti banditi, gli idonei siano nominati non più nei limiti dei posti messi a concorso, ma nei limiti dei posti effettivamente disponibili o che si renderanno tali nei successivi 6 mesi (viene a tal fine modificato l'art. 8 del d.lgs. n. 160 del 2016). La disposizione si applica a partire dalle procedure di concorso già bandite (sono attualmente in corso di svolgimento i concorsi per magistrato ordinario banditi nel 2014 - 340 posti, sono in corso gli orali - e nel 2015 - 350 posti, è in corso la correzione degli scritti);
  • riducono in via eccezionale la durata del tirocinio dei magistrati che saranno nominati a seguito dei concorsi già banditi, per consentire loro di svolgere quanto prima le funzioni giudiziarie. Il tirocinio passa dunque per questa limitata categoria di magistrati da 18 a 12 mesi, consentendo loro di svolgere con 6 mesi di anticipo le funzioni giudiziarie. La riduzione di 6 mesi della durata del tirocinio è prevalentemente imputata alla sessione teorica presso la Scuola superiore della magistratura;
  • consentono anche ai magistrati di prima nomina di svolgere le funzioni monocratiche penali. E' stata infatti abrogata la disposizione (art. 13, comma 2, del decreto legislativo n. 160 del 2006) che escludeva questa possibilità, dopo vari precedenti interventi che avevano progressivamente già ridotto le funzioni precluse ai magistrati al termine del tirocinio.
Funzioni attribuibili ai magistrati al termine del tirocinio: quadro normativo degli ultimi 10 anni

Art. 13 del d.lgs. 160/2006
precludeva ai magistrati di prima nomina, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità, la possibilità di essere destinati a svolgere le funzioni requirenti, le funzioni giudicanti monocratiche penali, quelle di giudice per le indagini preliminari o di giudice per l'udienza preliminare. L'intento del legislatore era quello di evitare la prassi secondo la quale nelle sedi vacanti più disagiate, per difetto di aspiranti, venivano mandati, come pubblico ministero o giudice per le indagini preliminari, i giovani vincitori di concorso. Tale preclusione ha però nei fatti aggravato la c.d. scopertura delle sedi disagiate.
Decreto-legge n. 193 del 2009
Per fare fronte alle esigenze di copertura delle sedi disagiate - che si concentrano specialmente nel Sud d'Italia, in regioni ad alta densità di criminalità organizzata – nella scorsa legislatura è stato dapprima emanato il decreto-legge n. 193 del 2009 che, pur mantenendo la sopra richiamata preclusione, consentiva una deroga in presenza di specifiche condizioni oggettive di scopertura delle sedi e con riferimento ai magistrati nominati con un decreto ministeriale del 2009. A questi ultimi, al termine del tirocinio, il CSM, in presenza di una scopertura superiore al 30% dei posti, poteva attribuire le funzioni requirenti, in deroga alla normativa vigente.
Legge n. 187 del 2011
Sempre nella scorsa legislatura, la legge n. 17 del 2011 ha modificato l'art. 13 del d.lgs 160/2006 per consentire ai magistrati ordinari al termine del tirocinio di svolgere pienamente le funzioni requirenti. Alla fine della scorsa legislatura, dunque, a tali magistrati restavano precluse le sole funzioni giudicanti monocratiche penali (salvo per i casi di citazione diretta a giudizio a norma dell'art. 550 c.p.p.) e le funzioni di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell'udienza preliminare.
Decreto-legge n. 92 del 2014
Le funzioni precluse ai magistrati di prima nomina si sono ulteriormente ristrette: l'art. 5-bis del decreto-legge n. 92 del 2014 ha infatti previsto che, ove alla data di assegnazione delle sedi ai magistrati vincitori del concorso bandito nel 2011 vi fosse una scopertura di organico dei posti di magistrato di sorveglianza superiore al 20%, il CSM potesse, con provvedimento motivato – in deroga a quanto previsto dall'art. 13, comma 2, del D.Lgs 160/2006 - attribuire esclusivamente a detti magistrati le funzioni di magistrato di sorveglianza al termine del tirocinio, anche prima di aver conseguito la prima valutazione di professionalità.
Decreto-legge n. 168 del 2016
Abroga l'art. 13, comma 2. Non ci sono più preclusioni per i magistrati di prima nomina.

Il decreto-legge n. 168 del 2016 ha introdotto anche misure volte a dare continuità alla copertura degli uffici giudiziari. In particolare:

  • l'articolo 5 del decreto-legge n.168 del 2016 è intervenuto sul conferimento delle funzioni direttive di legittimità, ovvero delle funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione e di avvocato generale presso la Corte di cassazione, prevedendo che tali funzioni potranno essere conferite solo ai magistrati che, al momento della vacanza del posto, possano assicurare ancora 3 anni di servizio prima del collocamento a riposo (in precedenza erano richiesti 4 anni di servizio); contestualmente, peraltro, la disposizione afferma che il calcolo degli anni di servizio va fatto senza applicare l'istituto del trattenimento in servizio e dunque considerando il pensionamento a 70 anni;
  • l'articolo 3 del decreto-legge n. 168 del 2016 ha introdotto alcune limitazioni alla mobilità dei magistrati, subordinando il trasferimento del magistrato ordinario ad altra sede (o l'assegnazione ad altre funzioni) ad un periodo di permanenza quadriennale (in luogo del precedente termine di 3 anni) nella sede precedente. In sede di conversione è stato precisato che queste disposizioni non si applicano: ai magistrati assegnati in prima sede all'esito del tirocinio, che hanno assunto l'effettivo possesso dell'ufficio da almeno 3 anni; in riferimento alle procedure di trasferimento ad altra sede o di assegnazione ad altre funzioni già iniziate alla data di entrata in vigore del decreto-legge.