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Speciale Provvedimenti

Ambiente, infrastrutture e politiche abitative
Commissione: VIII Ambiente
Ambiente, territorio e protezione civile
Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato
informazioni aggiornate a venerdì, 13 maggio 2016

La Camera dei deputati ha approvato, il 12 maggio 2016, in prima lettura, il disegno di legge contenente una disciplina per il contenimento del consumo del suolo (AC 2039 e abb.), di cui sono specificate le finalità, le procedure e le norme da applicare in via transitoria. Ulteriori disposizioni sono volte alla rigenerazione delle aree urbane e alla qualificazione degli insediamenti rurali. Il testo così approvato è stato quindi trasmesso al Senato (AS 2383).

Finalità e definizioni

L'articolo 1 stabilisce che la legge  detta princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole e alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, al fine di perseguire le seguenti finalità: promuovere e tutelare l'attività agricola, il paesaggio e l'ambiente; contenere il consumo di suolo.

Si sancisce, inoltre, che il riuso e la rigenerazione urbana, oltre alla limitazione del consumo di suolo, costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio. Fatte salve le previsioni di maggiore tutela delle aree inedificate introdotte dalla legislazione regionale, il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse. Tale divieto comporta l'obbligatoria valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo.

La pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica si adegua alle norme della legge, privilegiando il riuso e la rigenerazione urbana e, sulla base di una modifica approvata nel corso dell'esame in Assemblea, l'utilizzo agroforestale dei suoli agricoli abbandonati, ai fini del contenimento del consumo del suolo, fatte salve le previsioni di maggiore tutela in essa contenute.

L'articolo 2 elenca le definizioni necessarie ai fini dell'applicazione della legge concernenti: il consumo di suolo, la superficie agricola, naturale e seminaturale, l'impermeabilizzazione, l'area urbanizzata, la rigenerazione urbana, la mitigazione e la compensazione ambientale.

Procedura per il contenimento del consumo di suolo

L'articolo 3 disciplina le fasi procedurali per addivenire, in coerenza con gli obiettivi stabiliti dall'UE circa il traguardo del consumo di suolo pari a zero da raggiungere entro il 2050, alla definizione della riduzione progressiva vincolante, in termini quantitativi, di consumo del suolo a livello nazionale e del relativo riparto a livello regionale dei quantitativi medesimi. In particolare, si prevede:

- l'emanazione, entro 180 giorni dall'entrata in vigore della  legge, di una deliberazione della Conferenza unificata,  con cui si provvede alla definizione dei criteri e delle modalità per la definizione della riduzione in termini quantitativi di consumo del suolo a livello nazionale;

- che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il termine di 90 giorni dall'adozione della deliberazione della Conferenza unificata, rendono disponibili i dati acquisiti;

- l'emanazione di un D.M. politiche agricole alimentari e forestali che provvede alla definizione della riduzione progressiva vincolante, in termini quantitativi, di consumo del suolo a livello nazionale;

-che  la riduzione quantificata dal citato decreto ministeriale viene ripartita tra le regioni con deliberazione della Conferenza unificata, da adottare entro 180 giorni dall'entrata in vigore del medesimo decreto;

- l'emanazione, da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, di disposizioni per dare attuazione al riparto dei quantitativi di riduzione deliberati dalla Conferenza unificata e determinare i criteri e le modalità da rispettare nella pianificazione urbanistica di livello comunale.

Per garantire l'effettiva implementazione della procedura delineata dall'articolo 3, lo stesso articolo prevede una serie di interventi sostitutivi da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Sono disciplinate, infine, le modalità per lo svolgimento del monitoraggio sulla riduzione del consumo del suolo e sull'attuazione della legge.

Riuso e rigenerazione urbana

L'articolo 4 detta disposizioni finalizzate alla rigenerazione urbana, prevedendo in particolare, al fine di consentire il rispetto del divieto di consumo di suolo, una procedura a più fasi per l'individuazione, entro tempi certi, degli ambiti urbanistici e delle aree a destinazione produttiva dismesse (l'inserimento di tali aree è conseguente a una modifica approvata nel corso dell'esame in Assemblea) da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio, nonché prevedendo la possibilità di interventi sostitutivi per garantire il completamento della procedura medesima. Si prevede che le regioni adottano disposizioni per incentivare i comuni, singoli e associati, a promuovere strategie di rigenerazione urbana anche mediante l'individuazione negli strumenti di pianificazione degli ambiti urbanistici da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio. Ulteriori disposizioni, modificate nel corso dell'esame in Assemblea, prevedono la redazione di un censimento degli edifici e delle aree dismesse, non utilizzate o abbandonate esistenti.

L'articolo 5 prevede una delega al Governo per l'adozione, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi volti alla semplificazione delle procedure per gli interventi di rigenerazione delle aree urbanizzate degradate da un punto di vista urbanistico, socio-economico, paesaggistico e ambientale, nel rispetto delle norme sulla difesa del suolo e della riduzione del rischio idrogeologico, secondo i principi e i criteri direttivi ivi previsti.

Compendi agricoli neorurali

L'articolo 6 prevede che i comuni e le regioni possano prevedere di qualificare gli insediamenti rurali come compendi agricoli neorurali, qualora gli stessi siano stati oggetto di attività di recupero e riqualificazione, attuata anche attraverso interventi di demolizione e di ricostruzione di fabbricati esistenti, se non più funzionali all'attività agricola. La demolizione non può interessare manufatti di valore storico-culturale. Gli interventi realizzati non devono comportare maggior consumo di suolo all'interno del compendio rispetto alla situazione esistente alla data di entrata in vigore del provvedimento;  le regioni ed i comuni definiscono la percentuale di superficie ricostruibile, tenendo in considerazione le tipologie di manufatti da recuperare, le peculiarità dei contesti ambientali e territoriali, nonché il carico urbanistico generato dale nuove funzioni. La superficie ricostrubile, certificata dal comune territorialmente competente, non può, comunque, superare la consistenza complessiva delle superfici edificate esistenti e non può essere ceduta ai terreni agricoli non confinanti, eventualmente parte del compendio agricolo neorurale.

I nuovi fabbricati sono da realizzarsi in modo da permettere un inserimento paesaggistico adeguato; a tal fine l'ente territoriale competente dovrà stabilire i requisiti tenendo conto della normativa vigente, della pianificazione urbanistica, territoriale, paesaggistica e paesistica vigente.

All'interno del compendio agricolo, ferma restando la prevalente destinazione ad uso agricolo, è possibile prevedere ulteriori destinazioni d'uso specificamente elencate e relative a: attività amministrative; servizi ludico-ricreativi; servizi turistico-ricettivi; servizi dedicati all'istruzione; attività di agricoltura sociale; servizi medici e di cura; servizi sociali; attività di vendita diretta dei prodotti agricoli o ambientali locali.

Sono, comunque, escluse le destinazioni d'uso: residenziale, salvo il caso in cui sia già esistente alla data di entrata in vigore della legge, o sia previsto un alloggio per il custode o di un'unità abitativa nell'ambito del recupero degli edifici; produttiva di tipo industriale o artigianale.

 Il progetto di compendio agricolo neorurale è accompagnato da un progetto unitario convenzionato e dall'obbligo di conservare indivisa la superficie per almeno venti anni. ll vincolo deve essere registrato nei registri immobiliari e catastali. Nell'arco temporale di venti anni, il compendio agricolo è considerato come un bene indivisibile; nei casi di proprietà in comunione del compendio, resta ferma la facoltà di disporre della propria quota.

Divieto di mutamento di destinazione

L'articolo 7 prevede che le superfici agricole che hanno ricevuto finanzamenti europei legati alla politica agricola comune (PAC) ed alla politica di sviluppo rurale non possono, per un periodo di cinque anni dall'ultima erogazione: essere destinate ad uso diverso da quello agricolo; essere oggetto di interventi di trasformazione urbanistica, ad eccezione delle opere pubbliche.

Sono esenti da tale limiti le superfici agricole che abbiano presentato un progetto di compendio agricolo neorurale ai sensi dell'articolo 6.

In tutti gli atti di modifica soggettiva della proprietà, dei diritti reali o personali di godimento o della conduzione della superficie agricola deve essere fatta menzione, a pena di nullità,  del vincolo in esame, salvo nel caso in cui si tratti di trasferimenti derivanti da procedure esecutive e concorsuali .

Il comune, in caso di violazione, applica al trasgressore la sanzione amministrativa pecuniaria di importo non inferiore a 5.000 euro e non superiore a 50.000 euro, unitamente alla sanzione accessoria della demolizione delle opere eventualmente costruite e del ripristino dello stato dei luoghi.

Registro enti locali

Si prevede l'istituzione di un registro degli enti locali in cui sono iscritti i comuni che hanno adeguato i propri strumenti urbanistici con riguardo alla riduzione di consumo di suolo stabilita dalle regioni di appartenenza,ovvero in cui non è previsto consumo di suolo o una riduzione del consumo di suolo maggiore di quella definita dalle regioni medesime (art. 9).

L'art. 8 attribuisce priorità ai comuni, iscritti nel predetto registro, nella concessione di finanziamenti statali e regionali finalizzati: agli interventi di rigenerazione urbana e di bonifica dei siti contaminati a tal fine necessaria, nel rispetto della disciplina di settore; agli interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura urbana e il ripristino delle colture nei terreni agricoli incolti, abbandonati, inutilizzati o in ogni caso non più sfruttati ai fini agricoli.

Nel corso dell'esame in Assemblea, sono state inserite due disposizioni volte a:

- consentire alle regioni, nella determinazione della quota del costo di costruzione e nella definizione delle tabelle parametriche per stabilire l'incidenza degli oneri di urbanizzazione di prevedere valori tali da garantire un regime di favore per gli interventi di demolizione e ricostruzione allo scopo di favorire la sicurezza e l'efficienza energetica del patrimonio edilizio esistente;

- prevedere, negli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, che i comuni modulano la determinazione dei costi di costruzione in modo da garantire un regime di favore per gli interventi di ristrutturazione edilizia.

Destinazione dei proventi dei titoli abilitativi

Si prevede che i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste in materia edilizia siano destinati esclusivamente alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e, sulla base di una modifica approvata nel corso dell'esame in Assemblea, nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura in ambito urbano (art. 10).

Disciplina transitoria

Da ultimo, una disciplina transitoria (contenuta nell'art. 11) è volta a regolare il periodo di tempo a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge e fino all'adozione dei provvedimenti di attuazione della riduzione del consumo di suolo, che devono essere adottati dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, e comunque non oltre il termine di tre anni.

In base a tale disciplina, non è consentito il consumo di suolo fatta eccezione:

-       per le opere e i lavori pubblici o di pubblica utilità inseriti negli strumenti di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici, vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge;

-       nonché per gli interventi relativi alle infrastrutture e agli insediamenti prioritari (disciplinati dalla parte V del nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 50/2016).

 

Nel corso dell'esame in Assemblea, oltre ad eliminare i riferimenti normativi obsoleti, sostituiti con il richiamo delle disposizioni del nuovo codice dei contratti pubblici, è stata inserita una disposizione che chiarisce che tutti gli altri interventi (vale a dire le opere e lavori pubblici o di pubblica utilità diversi dalle infrastrutture e dagli insediamenti prioritari e non inseriti nei vigenti strumenti di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici) sono consentiti previa obbligatoria valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo.

 

L'art. 11 dispone altresì che sono fatti comunque salvi:

- i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge relativi ai titoli abilitativi edilizi comunque denominati aventi ad oggetto il consumo di suolo inedificato;

- gli interventi e i programmi di trasformazione previsti nei piani attuativi, comunque denominati, e le relative opere pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica. Nel corso dell'esame in Assemblea è stato chiarito che non è necessario che tali piani siano stati adottati, ma è sufficiente che i soggetti interessati abbiano presentato istanza per l'approvazione prima della data di entrata in vigore della presente legge;

- nonché (sulla base di una integrazione apportata nel corso dell'esame in Assemblea) le varianti il cui procedimento sia attivato prima della data di entrata in vigore della presente legge, che non comportino modifiche di dimensionamento dei piani attuativi.

 

Restano inoltre fermi i termini di validità degli strumenti urbanistici attuativi già fissati dai piani paesaggistici in data anteriore a quella di entrata in vigore della legge.

La medesima disposizione precisa che, decorso inutilmente il termine di tre anni, nelle regioni e province autonome non è consentito il consumo di suolo in misura superiore al 50 per cento della media di consumo di suolo di ciascuna regione nei cinque anni antecedenti.

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