Camera dei deputati

Qualità dell'aria

La riduzione dell'inquinamento atmosferico e, quindi, il miglioramento della qualità dell'aria che ne deriva, viene perseguito, a livello di Unione europea, mediante un'articolata strategia basata sostanzialmente su tre pilastri:

I - il controllo delle emissioni in atmosfera direttamente derivanti dalle sorgenti convogliate e diffuse, fisse e mobili, attuato attraverso la fissazione di valori limite per gli inquinanti propri delle diverse sorgenti emissive (impianti industriali e impianti termici civili), nonché tramite il miglioramento delle caratteristiche di qualità dei combustibili e dei carburanti;

II - il monitoraggio della qualità dell'aria ambiente, finalizzato alla graduale riduzione delle concentrazioni di taluni inquinanti aerodispersi, con particolare riferimento alle aree più densamente popolate;

III - la fissazione di decrescenti "tetti nazionali" di emissione per taluni inquinanti.

Per perseguire gli obiettivi indicati, nel dicembre 2013 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure, legislative e non, di cui fanno parte, in particolare una comunicazione recante il programma europeo per la qualità dell'aria (COM(2013)918) e due proposte di direttive che intervengono sul primo e sul terzo pilastro summenzionati: una proposta di direttiva per la limitazione delle emissioni originate da impianti di combustione medi (poi approvata come direttiva 2015/2193/UE; v. infra) ed una proposta di direttiva per la riduzione delle emissioni nazionali di alcune sostanze inquinanti (c.d. nuova direttiva NEC, acronimo dell'inglese "National Emission Ceiling", ovvero "tetto alle emissioni nazionali", approvata come direttiva 2016/2284/UE, v. infra). 

Relativamente al secondo pilastro, invece, nel citato programma europeo non viene ritenuto "necessario rivedere adesso la direttiva sulla qualità dell'aria ambiente. L'azione dovrebbe piuttosto incentrarsi sulla conformità alle norme vigenti in materia di qualità dell'aria al più tardi entro il 2020 e sull'utilizzo della direttiva rivista sui limiti nazionali di emissione per ridurre le emissioni inquinanti da qui al 2030. Queste riduzioni delle emissioni, a loro volta, ridurranno le concentrazioni di fondo in tutta Europa, determinando importanti benefici per la sanità pubblica e gli ecosistemi".

Di seguito si dà conto della normativa nazionale adottata nel corso della XVII legislatura (e della corrispondente normativa europea da cui è scaturita) nell'ambito del primo e del terzo pilastro.

L'analisi contenuta nel presente paragrafo non considera gli atti di normazione secondaria, a meno che non siano attuativi di disposizioni europee.

La XVII legislatura è stata caratterizzata da numerosi interventi di modifica e integrazione delle disposizioni della parte quinta del D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente), ove è contenuta la disciplina in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera.

Gli interventi più rilevanti e corposi sono stati operati con i seguenti provvedimenti:

• il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46, attuativo della delega recata dagli artt. 1-3 della L. 96/2013 (legge di delegazione europea 2013), adottato al fine di recepire le norme della direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali (c.d. direttiva IED).
  Con tale direttiva sono state riviste e rifuse in un unico testo giuridico sette direttive riguardanti le emissioni industriali, tra cui la direttiva 2001/80/CE sulla limitazione delle emissioni in atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione (cioè quelli con potenza termica nominale pari o superiore a 50MW), la direttiva 1999/13/CE sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili (COV) e le direttive 78/176/CEE, 82/883/CEE e 92/112/CEE, relative all'industria del biossido di titanio.
  Il decreto legislativo 46/2014 ha quindi provveduto, tra l'altro, a modificare le norme di recepimento delle direttive 2001/80/CE (grandi impianti di combustione) e 1999/13/CE (COV), contenute nel D.Lgs. 152/2006, nonché a modificare e trasporre nella nuova Parte V-bis del cd. Codice dell'ambiente, le disposizioni di recepimento della direttiva sull'industria del biossido di titanio contenute nel D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 100.
  Lo stesso decreto n. 46/2014 ha riscritto le sezioni 1-5 della parte II dell'allegato II alla parte V del Codice dell'ambiente, che stabiliscono i limiti di emissione per i grandi impianti di combustione in relazione a ossidi di zolfo (SO₂) e di azoto (NOx), carbonio (CO) e polveri. Ha inoltre introdotto nel testo del cd. Codice dell'ambiente l'allegato I alla Parte V-bis del Codice al fine di recepire i limiti di emissione contenuti nell'Allegato VIII della direttiva e relativi alle attività che producono biossido di titanio;
• il D.Lgs. 15 novembre 2017, n. 183, contenente norme per il recepimento della direttiva 2015/2193/UE relativa alla limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, nonché per il riordino del quadro normativo degli stabilimenti che producono emissioni nell'atmosfera, in attuazione della delega concessa dall'art. 17 della L. 170/2016.
  La citata direttiva (parte del c.d. pacchetto europeo sulla qualità dell'aria, di cui si è detto poc'anzi) stabilisce norme per il controllo delle emissioni nell'aria di biossido di zolfo (SO₂), ossidi di azoto (NO_x) e polveri, al fine di ridurre le emissioni e i rischi potenziali per la salute umana e per l'ambiente, nonché per il monitoraggio delle emissioni di monossido di carbonio (CO). Le norme si applicano agli impianti di combustione medi, cioè quelli aventi una potenza termica nominale pari o superiore a 1 MW e inferiore a 50 MW.
  La gran parte delle disposizioni necessarie al recepimento delle norme della direttiva è contenuta nel numero 3) della lettera g) dell'articolo 1 del decreto n. 183/2017, che inserisce nel testo del Codice dell'ambiente il nuovo articolo 273-bis che disciplina, appunto, i medi impianti di combustione, disciplinandone in particolare le procedure autorizzative e i limiti di emissione (anche rinviando agli allegati alla parte V del Codice, come modificati dal decreto n. 183).

Ulteriori interventi hanno riguardato gli impianti termici civili.

Numerose disposizioni in materia sono contenute nel citato D.Lgs. 183/2017, che in particolare introduce una disciplina specifica per i medi impianti termici civili (vale a dire quelli di potenza pari o superiore a 1 MW).

Si ricordano altresì le norme dettate per gli impianti termici civili dall'art. 11, commi 7, 9, 10 e 11, del D.L. 91/2014 e dall'art. 73 della L. 221/2015.

Per quanto riguarda la qualità dei combustibili e dei carburanti, i principali interventi normativi sono stati effettuati, nel corso della XVII legislatura, con i seguenti provvedimenti:

• il D.Lgs. 16 luglio 2014, n. 112, attuativo della delega recata dalla legge 96/2013 (legge di delegazione europea 2013), adottato al fine di recepire la direttiva 2012/33/UE che modifica la direttiva 1999/32/CE relativa al tenore di zolfo dei combustibili per uso marino;
• il D.Lgs. 21 marzo 2017, n. 51, attuativo della delega recata dagli artt. 1 e 16 della L. 170/2016 (legge di delegazione europea 2015), adottato al fine di recepire:
  - la direttiva (UE) 2015/652, che stabilisce i metodi di calcolo e gli obblighi di comunicazione ai sensi della direttiva 98/70/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel;
  - e la direttiva (UE) 2015/1513, che modifica la direttiva 98/70/CE e la direttiva 2009/28/CE, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, al fine di avviare la transizione verso i biocarburanti limitando la possibile incidenza di gas ad effetto serra di origine antropica dovuti al cambiamento indiretto della destinazione dei terreni;
• il D.M. Ambiente 8 aprile 2016, n. 99, con cui sono state recepite le disposizioni delle direttive 2014/77/UE e 2014/99/UE, che aggiornano i riferimenti ai metodi di analisi e di prova contenuti nella direttiva 98/70/CE e nella direttiva 2009/126/CE, relativa al recupero dei vapori di benzina durante il rifornimento dei veicoli a motore nelle stazioni di servizio;
• il D.M. Infrastrutture e trasporti 17 aprile 2014, con cui è stata recepita la direttiva 2012/46/UE, che modifica la direttiva 97/68/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da adottare contro l'emissione di inquinanti gassosi e particolato inquinante prodotti dai motori a combustione interna destinati all'installazione su macchine mobili non stradali. 

Si ricorda inoltre che con il D.M. Ambiente 31 maggio 2016 è stata istituita, presso il Ministero dell'ambiente, la Commissione per l'esame delle proposte di integrazione e di aggiornamento dell'allegato X alla parte V del D.Lgs. 152/2006, che disciplina i combustibili consentiti negli impianti disciplinati dalla citata parte V e le relative caratteristiche merceologiche.

Un cenno merita altresì la disposizione dettata dal numero 8) della lettera f) dell'art. 1 del D.Lgs. 183/2017, che introduce un nuovo articolo del cd. Codice dell'ambiente (art. 272-bis) che consente alle regioni di prevedere misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti.

Tali misure possono configurarsi, tra l'altro, secondo la norma, in valori limite di emissione (espressi in concentrazione) per le sostanze odorigene, nonché in prescrizioni impiantistiche e di specifiche portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena espresse in unità odorimetriche.

Con la legge 25 ottobre 2017, n. 163 (legge di delegazione europea 2016-2017), il Governo è stato delegato al recepimento  della direttiva 2016/2284/UE (c.d. nuova direttiva NEC).

Tale nuova direttiva, che ha sostituito la precedente direttiva 2001/81/CE, con cui erano stati dettati i "tetti nazionali" a cui conformarsi entro il 2010:

- stabilisce gli impegni di riduzione delle emissioni atmosferiche antropogeniche degli Stati membri, relativamente al biossido di zolfo (SO₂), ossidi di azoto (NO_x), composti organici volatili non metanici (COVNM), ammoniaca (NH₃), e particolato fine (PM_2,5), da attuare a partire dal 2020;

- impone l'elaborazione, l'adozione e l'attuazione di programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico e il monitoraggio e la comunicazione in merito ai suddetti inquinanti e ai loro effetti. Viene altresì previsto che gli Stati membri trasmettono i loro primi programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico alla Commissione entro il 1° aprile 2019. In via transitoria viene consentito, fino al 31 dicembre 2019, che possano essere osservati i tetti nazionali già stabiliti dalla precedente direttiva 2001/81/CE.

Le iniziative per l'emergenza smog

Al fine di superare l'emergenza smog, soprattutto con riferimento alla situazione di criticità nell'area della Pianura Padana, il Ministero dell'ambiente ha avviato, nel corso della XVII legislatura, una serie di iniziative, a partire dall'accordo di programma per il Bacino Padano siglato il 19 dicembre 2013. Successivamente, in data 30 dicembre 2015, è stato sottoscritto un Protocollo d'Intesa tra il Ministero dell'ambiente, la Conferenza delle Regioni e l'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani, per definire ed attuare misure omogenee su scala di bacino per il miglioramento e la tutela della qualità dell'aria e la riduzione di emissioni di gas climalteranti, con interventi prioritari nelle città metropolitane. Il 9 giugno 2017 è stato poi sottoscritto un nuovo accordo di programma tra il Ministero dell'ambiente e le Regioni del Bacino Padano maggiormente interessate dalle problematiche di qualità dell'aria, in cui sono state inserite una serie di ulteriori misure di mitigazione dell'inquinamento atmosferico.

La tematica dell'emergenza smog è stata anche oggetto di un disegno di legge esaminato (ma non concluso) dalla 13^a Commissione del Senato (Atto Senato n. 2277, recante "Norme straordinarie per il miglioramento della qualità dell'aria a tutela della salute e dell'ambiente nella Pianura Padana") e costantemente all'attenzione del Parlamento, che ha svolto sull'argomento numerose interrogazioni (tra le più recenti si segnalano le interrogazioni nn. 4-11409, 4-15431 e 5-12545).

Tutela dello strato di ozono 

Nel corso della XVII legislatura sono state dettate alcune disposizioni volte a completare la disciplina, di derivazione europea, per la tutela dell'ozono stratosferico.
Con il D.Lgs. 13 settembre 2013, n. 108, è stata dettata la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni derivanti dal Regolamento (CE) n. 1005/2009 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono. 

Nel mese di aprile del 2015 il Ministero dell'ambiente ha trasmesso alle Camere un documento  (Doc. XXVII, n. 21) contenente la relazione sul monitoraggio dei livelli dell'ozono stratosferico e della radiazione ultravioletta al suolo ed il rapporto sullo stato di attuazione della legge recante misure a tutela dell'ozono stratosferico e dell'ambiente. Tale seconda relazione è stata aggiornata con il Doc. XXVII, n. 28, trasmesso alle Camere nel mese di ottobre 2016.

Nell'evoluzione della normativa in materia di inquinamento acustico registrata nel corso della XVII legislatura, un ruolo centrale è stato svolto dalle disposizioni finalizzate ad assicurare la completa armonizzazione della normativa nazionale con quella europea.

Per l'indicata finalità di armonizzazione, l'art. 19 della L. 161/2014 (legge europea 2013-bis), come novellato dall'art. 76 della L. 221/2015 (che ha prorogato il termine di scadenza della delega), ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riordino dei provvedimenti normativi vigenti in materia di tutela dell'ambiente esterno e dell'ambiente abitativo dall'inquinamento acustico prodotto dalle sorgenti sonore fisse e mobili.

In attuazione di tale disposizione di delega sono stati emanati due decreti legislativi (entrambi pubblicati sulla G.U. del 4 aprile 2017):

• il D.Lgs. 41/2017, principalmente finalizzato a modificare le norme dettate dal D.Lgs. 262/2002, con cui è stata recepita la direttiva 2000/14/CE in materia di emissione acustica ambientale delle macchine operatrici e delle attrezzature funzionanti all'aperto, al fine di renderle maggiormente aderenti alle disposizioni della direttiva medesima;
• il D.Lgs. 42/2017, recante "Disposizioni in materia di armonizzazione della normativa nazionale in materia di inquinamento acustico". Tale decreto è finalizzato: a garantire il completo recepimento della Direttiva 2002/49/CE, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale; ad avviare il percorso di adeguamento alle disposizioni del Regolamento (UE) n. 598/2014, istitutivo di nuove norme e procedure per l'introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti dell'Unione; nonché ad assicurare il rispetto della tempistica prevista dalla direttiva 2015/996/UE, riguardante "metodi comuni per la determinazione del rumore a norma della direttiva 2002/49/CE".

Un ulteriore intervento di adeguamento, seppur di carattere puntuale, è stato operato con il D.M. Infrastrutture e trasporti 29 dicembre 2014 con cui - in attuazione della direttiva 2014/38/UE - è stato precisato che la progettazione e l'esercizio del sistema ferroviario non devono portare ad un livello inammissibile di rumore (da esso emesso) né nelle aree in prossimità dell'infrastruttura ferroviaria né nella cabina del macchinista.

Si ricorda altresì l'art. 25, comma 11-quater, del D.L. 69/2013, con cui sono state dettate disposizioni volte ad includere nella disciplina sull'inquinamento acustico le emissioni sonore derivanti dalle attività delle aviosuperfici (cioè di quelle aree idonee alla partenza e all'approdo di aeromobili) che non appartengano al demanio aeronautico, nonché le emissioni sonore derivanti dai luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile.

Le linee guida per l'applicazione dei limiti di emissione

La legge quadro n. 36/2001 disciplina la protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici (CEM). In attuazione di tale legge è stato emanato il D.P.C.M. 8 luglio 2003, con cui sono stati fissati i limiti di esposizione e i valori di attenzione per la prevenzione degli effetti nella popolazione dovuti all'esposizione ai CEM generati da sorgenti fisse con frequenza compresa tra 100 kHz e 300 GHz, cioè quelli generati, principalmente, dagli impianti di diffusione radiotelevisiva e dalle stazioni radio base per la telefonia mobile.

L'art. 14, comma 8 del D.L. 179/2012, ha introdotto, alle lettere a), b), c) e d), una serie di disposizioni integrative della normativa dettata da tale D.P.C.M. e previsto l'emanazione di linee guida per consentirne l'applicazione.

In attuazione del citato comma 8, nel corso della XVII legislatura, sono state emanate (sulla base delle modalità di emanazione definite dall'art. 11, commi 6 e 6-bis, del D.L. 91/2014) le seguenti linee guida, funzionali all'applicazione del D.P.C.M. 8 luglio 2003:

• linee guida relative alla definizione delle modalità con cui gli operatori forniscono alle agenzie ambientali i dati di potenza degli impianti e alla definizione dei fattori di riduzione della potenza da applicare nelle stime previsionali per tener conto della variabilità temporale dell'emissione degli impianti nell'arco delle 24 ore, adottate con il D.M. Ambiente 2 dicembre 2014;
• linee guida sui valori di assorbimento del campo elettromagnetico da parte delle strutture degli edifici, adottate con il D.M. Ambiente 5 ottobre 2016;
• linee guida relative alla definizione delle pertinenze esterne con dimensioni abitabili, adottate con il D.M. Ambiente 7 dicembre 2016.
  Si fa notare che il riferimento alle pertinenze esterne con dimensioni abitabili è stato introdotto, nel testo del citato comma 8 dell'art. 14 del D.L. 179/2012, dall'art. 6, comma 5, del D.L. 133/2014.

Organi e strumenti per il controllo e la prevenzione dell'elettrosmog

Nell'ultima relazione sullo stato di attuazione della legge in materia di protezione dalle esposizioni a CEM, relativa all'anno 2016 e trasmessa alle Camere nel mese di ottobre 2017 (Doc. CXLVIII n. 4), si legge che l'insediamento del Comitato interministeriale per la prevenzione e la riduzione dell'inquinamento elettromagnetico (istituito dall'art. 6, comma 1, della L. 36/2001) è avvenuto il 4 agosto 2015. 

Con il D.M. Ambiente 13 febbraio 2014 è stato invece istituito (in attuazione dell'art. 7 della L. 36/2001) il Catasto nazionale delle sorgenti dei CEM e delle zone territoriali interessate al fine di rilevare i livelli di campo presenti nell'ambiente. Successivamente, con il D.M. Ambiente 31 marzo 2017, si è provveduto alla definizione delle modalità di inserimento, nel citato catasto, di dati relativi a sorgenti connesse ad impianti, sistemi ed apparecchiature radioelettrici per usi civili di telecomunicazioni.

Ulteriori disposizioni

L'articolo 64 della legge 221/2015 (c.d. collegato ambientale) prevede che i soggetti presentatori delle istanze di autorizzazione, o delle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), per l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e per gli impianti di completamento della rete di banda larga mobile, si devono fare carico degli oneri sostenuti dalle agenzie ambientali per l'effettuazione dei controlli previsti dalla L. 36/2001.

In attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.M. Ambiente 14 ottobre 2016, con cui si è provveduto all'adozione di un tariffario nazionale relativo alla definizione del contributo alle spese relative al rilascio del parere ambientale da parte dell'organismo competente a effettuare i controlli per l'installazione di apparati radioelettrici.

Si segnalano, infine, il D.Lgs. 80/2016, con cui sono state recepite le disposizioni della direttiva 2014/30/UE, concernente l'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica, nonché il D.Lgs. 159/2016 di attuazione della direttiva 2013/35/UE sulle disposizioni minime di sicurezza e di salute relative all'esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (campi elettromagnetici).