1. La nuova disciplina di contabilità degli atenei

Sulla base dell'art. 5 della L. 240/2010 – che aveva delegato il Governo a rivedere la disciplina della contabilità degli atenei, al fine di garantirne coerenza con la programmazione triennale di ateneo e maggiore trasparenza e omogeneità, nonché di consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale dell'ateneo e dell'andamento complessivo della gestione – il d.lgs. 18/2012, conseguentemente emanato, aveva disposto che, entro il termine del 1° gennaio 2014 – poi prorogato al 1° gennaio 2015 dall'art. 6, co. 2, del D.L. 150/2013 (L. 15/2014) –, le università dovevano adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo, e dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.

In particolare, in base alle nuova normativa, il quadro informativo economico-patrimoniale delle università è formato da: bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio; bilancio unico d'ateneo di previsione triennale; bilancio unico d'ateneo di esercizio; bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri enti controllati.

Le sole università considerate amministrazioni pubbliche ai sensi della L. 196/2009 sono tenute anche a predisporre un bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio e un rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria, al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche.

Le medesime università predispongono il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio strutturandolo in centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale e amministrativa – la stessa attribuita ora ai dipartimenti, in luogo della pregressa "autonomia finanziaria ed amministrativa" – , nonché un apposito prospetto (da allegare al bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio e al bilancio unico d'ateneo di esercizio) contenente la classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi.

Le università non considerate amministrazioni pubbliche predispongono il bilancio di previsione sulla base di modalità e procedure definite dai propri statuti e regolamenti.

Con riguardo ai termini annuali di approvazione dei documenti, entro il 31 dicembre dell'anno precedente all'esercizio di riferimento le università devono predisporre il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio e il bilancio unico d'ateneo di previsione triennale, nonché, per le sole università considerate amministrazioni pubbliche, il bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio in contabilità finanziaria.

Entro il 30 aprile di ciascun anno, le università devono approvare il bilancio unico d'ateneo d'esercizio, accompagnato da una relazione del collegio dei revisori dei conti che attesta la corrispondenza del documento alle risultanze contabili e che contiene valutazioni e giudizi sulla regolarità amministrativo-contabile della gestione e proposte in ordine alla sua approvazione. Entro lo stesso termine, le università considerate amministrazioni pubbliche devono approvare anche il rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria.

Il sistema è monitorato dalla Commissione per la contabilità economico-patrimoniale delle università.

La nuova disciplina si applica alle "università non statali legalmente riconosciute" solo per la parte relativa all'adeguamento degli schemi di bilancio e dei principi contabili per "ragioni di comparazione e per gli obblighi di trasmissione legati al contributo pubblico di cui beneficiano" (Cfr. Atto del Governo n. 395, relazione illustrativa).

2. Disciplina del dissesto finanziario e del commissariamento delle università

Un ulteriore obiettivo fissato dalla L. 240/2010 – nell'ambito dell'art. 5 già citato – concerneva l'individuazione di meccanismi di commissariamento in caso di dissesto finanziario degli atenei.

In attuazione della delega, è stato emanato il d.lgs. 199/2011, le cui disposizioni – che si applicano a tutte le università statali, compresi gli istituti universitari ad ordinamento speciale – hanno iniziato a produrre a pieno i loro effetti con l'adozione della contabilità economico-patrimoniale (nelle more, era stata prevista una disciplina transitoria).

Si ha dissesto finanziario quando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale dell'ateneo raggiunge un livello di gravità tale da non poter assicurare la sostenibilità e l'assolvimento delle funzioni indispensabili, ovvero quando lo stesso non può fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi.

Il Collegio dei revisori dei conti dell'ateneo – entro il 30 aprile di ciascun anno – verifica la condizione economica, finanziaria e patrimoniale dell'ateneo con la relazione annuale al bilancio unico di esercizio, applicando alle risultanze del medesimo bilancio specifici parametri economico-finanziari che individuano i valori critici e deficitari relativi a: sostenibilità del costo complessivo del personale di ruolo e di quello a tempo determinato rispetto alle entrate complessive; sostenibilità del costo dell'indebitamento; andamento e relazione tra proventi e costi della gestione corrente; andamento delle dinamiche dei crediti e dei debiti; presenza di anticipazioni di tesoreria negli ultimi due esercizi; adeguatezza dei fondi di riserva a garanzia dei contenziosi in corso; indicatori di regolarità contributiva previdenziale ed assistenziale.

All'esito di differenti combinazioni di valori critici e/o deficitari dei parametri, il decreto individua due distinte situazioni – di gravità crescente – cui solo eventualmente può far seguito il commissariamento dell'ateneo.

2.1. Situazione di criticità

La sussistenza di una situazione di criticità ricorre quando determinati parametri presentano valori compresi tra il livello critico e quello deficitario. In tale circostanza, il Collegio dei revisori dei conti deve redigere e trasmettere al MIUR e al MEF una relazione sull'andamento della gestione evidenziando, in particolare, l'evoluzione dei parametri negli ultimi due esercizi finanziari e il programma di azioni eventualmente adottato dall'ateneo per il ripristino della sostenibilità del bilancio.

Il programma di azioni – approvato dal Consiglio di amministrazione su proposta del Rettore, sentito il Senato accademico (per gli aspetti di competenza) – è articolato per obiettivi annuali e ha durata massima quinquennale.

In relazione al livello di criticità, il MIUR (sentito il MEF) può richiedere all'ateneo di aggiornare il programma di azioni adottato, ovvero di predisporne uno nuovo. Il monitoraggio sulla situazione dell'ateneo, con particolare riguardo all'andamento dei parametri e al grado di raggiungimento degli obiettivi definiti nel programma di azioni, è operato da entrambi i Ministeri.

2.2. Situazione di dissesto

L'esistenza di una situazione di dissesto può essere attestata:

• dal MIUR (d'intesa con il MEF), qualora dal monitoraggio effettuato in situazione di criticità dell'ateneo emergano ritardi o mancanze nell'attuazione del programma di azioni e peggioramenti dei parametri;
• dal Collegio dei revisori dei conti, in presenza di valori deficitari di determinati parametri economico-finanziari, nell'ambito della relazione sull'andamento della gestione.

Il dissesto finanziario è dichiarato dal Consiglio di amministrazione dell'università che, a seguito di ciò, è tenuto a rivedere il bilancio di previsione annuale già approvato, potendosi autorizzare solo le spese obbligatorie e quelle per le quali sia stato assunto un obbligo giuridicamente vincolante verso i terzi. Inoltre, sulla base delle linee guida stabilite da MIUR e MEF, deve essere predisposto – entro un termine stabilito – un piano di rientro che, articolato per obiettivi annuali e di durata massima quinquennale, deve essere sottoposto all'approvazione di entrambi i Ministeri. Il documento è deliberato dal Cda dell'ateneo su proposta del Rettore e previo parere del Senato accademico (per gli aspetti di competenza).

Il controllo annuale sull'attuazione del piano di rientro è effettuato dal MIUR, che provvede a comunicarne gli esiti a università, MEF e Procura regionale della Corte dei conti.

2.3. Commissariamento

Il commissariamento dell'ateneo – la cui durata non può comunque superare cinque anni – è deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta del MIUR e del MEF:

• a seguito della mancata adozione del piano di rientro;
• a seguito della mancata approvazione da parte di MIUR e MEF del piano di rientro;
• qualora, in base alle risultanze del controllo annuale, si evidenzino scostamenti tra obiettivi raggiunti e obiettivi programmati tali da far ritenere compromessa (in tutto o in parte) la realizzazione del piano di rientro.

La delibera di commissariamento comporta innanzitutto la nomina di un organo commissariale – composto da uno o tre membri, a seconda delle dimensioni dell'ateneo, e da altrettanti supplenti –, di cui non possono far parte il Rettore e coloro che hanno rivestito una qualunque carica negli organi dell'ateneo commissariato.

All'organo commissariale competono la rappresentanza legale dell'università (sottratta al Rettore) e le funzioni del Cda (che decade), oltre alla amministrazione e gestione del dissesto finanziario, compresa l'eventuale elaborazione o modifica del piano di rientro – che deve essere comunque approvato da MIUR e MEF – e l'adozione degli atti necessari per la sua attuazione. In particolare, l'organo effettua una ricognizione dei creditori da inserire nel piano di rientro.

L'organo è tenuto a elaborare e a trasmettere a MIUR, MEF e Procura regionale della Corte dei conti una relazione annuale sullo stato di avanzamento del piano di rientro (che può contenere modifiche e integrazioni dello stesso), e una relazione finale, corredata dal rendiconto della gestione commissariale.

La relazione finale è poi trasmessa anche all'ANVUR che, oltre a valutare i risultati della fase di commissariamento, esprime il proprio parere circa il mantenimento dell'accreditamento dell'istituzione universitaria, e può avanzare proposte di federazione o fusione con altri atenei o di razionalizzazione dell'offerta formativa dell'ateneo commissariato.

3. Rientro del sistema universitario nel regime di Tesoreria unica

L'art. 35, co. 8-13, del D.L. 1/2012 (L. 27/2012) – come modificato, da ultimo, dall'art. 1, co. 877, della L. 205/2017 (L. di bilancio 2018) – ha sospeso, fino al 31 dicembre 2021, lo speciale regime di tesoreria unica (c.d. "misto", art. 7, d.lgs. 279/1997) – esteso, a decorrere dal 1999, anche alle università statali dall'art. 51, co. 3, L. 449/1997 – e, dunque, anche per le università è tornato ad applicarsi, fino alla data indicata, l'ordinario regime di tesoreria unica (art. 1, L. 720/1984).

In sostanza, mentre con il sistema misto le università erano tenute a versare alla tesoreria statale soltanto le entrate provenienti dal bilancio dello Stato (le entrate "proprie", escluse dal riversamento nella tesoreria statale, dovevano essere depositate direttamente presso il sistema bancario e utilizzate prioritariamente per i pagamenti), con il regime ordinario le stesse università sono tenute a versare presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato tutte le entrate.

A decorrere dall'adozione del bilancio unico d'ateneo, le risorse liquide delle università, comprese quelle dei dipartimenti e degli altri centri dotati di autonomia gestionale e amministrativa, sono gestite in maniera accentrata. Si tratta, cioè, del sistema c.d. "cash pooling".

1. La nuova disciplina di contabilità degli atenei

Sulla base dell'art. 5 della L. 240/2010 – che aveva delegato il Governo a rivedere la disciplina della contabilità degli atenei, al fine di garantirne coerenza con la programmazione triennale di ateneo e maggiore trasparenza e omogeneità, nonché di consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale dell'ateneo e dell'andamento complessivo della gestione – il d.lgs. 18/2012, conseguentemente emanato, aveva disposto che, entro il termine del 1° gennaio 2014 – poi prorogato al 1° gennaio 2015 dall'art. 6, co. 2, del D.L. 150/2013 (L. 15/2014) –, le università dovevano adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo, e dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.

In particolare, in base alle nuova normativa, il quadro informativo economico-patrimoniale delle università è formato da: bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio; bilancio unico d'ateneo di previsione triennale; bilancio unico d'ateneo di esercizio; bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri enti controllati.

Le sole università considerate amministrazioni pubbliche ai sensi della L. 196/2009 sono tenute anche a predisporre un bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio e un rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria, al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche.

Le medesime università predispongono il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio strutturandolo in centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale e amministrativa – la stessa attribuita ora ai dipartimenti, in luogo della pregressa "autonomia finanziaria ed amministrativa" – , nonché un apposito prospetto (da allegare al bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio e al bilancio unico d'ateneo di esercizio) contenente la classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi.

Le università non considerate amministrazioni pubbliche predispongono il bilancio di previsione sulla base di modalità e procedure definite dai propri statuti e regolamenti.

Con riguardo ai termini annuali di approvazione dei documenti, entro il 31 dicembre dell'anno precedente all'esercizio di riferimento le università devono predisporre il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio e il bilancio unico d'ateneo di previsione triennale, nonché, per le sole università considerate amministrazioni pubbliche, il bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio in contabilità finanziaria.

Entro il 30 aprile di ciascun anno, le università devono approvare il bilancio unico d'ateneo d'esercizio, accompagnato da una relazione del collegio dei revisori dei conti che attesta la corrispondenza del documento alle risultanze contabili e che contiene valutazioni e giudizi sulla regolarità amministrativo-contabile della gestione e proposte in ordine alla sua approvazione. Entro lo stesso termine, le università considerate amministrazioni pubbliche devono approvare anche il rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria.

Il sistema è monitorato dalla Commissione per la contabilità economico-patrimoniale delle università.

La nuova disciplina si applica alle "università non statali legalmente riconosciute" solo per la parte relativa all'adeguamento degli schemi di bilancio e dei principi contabili per "ragioni di comparazione e per gli obblighi di trasmissione legati al contributo pubblico di cui beneficiano" (Cfr. Atto del Governo n. 395, relazione illustrativa).

2. Disciplina del dissesto finanziario e del commissariamento delle università

Un ulteriore obiettivo fissato dalla L. 240/2010 – nell'ambito dell'art. 5 già citato – concerneva l'individuazione di meccanismi di commissariamento in caso di dissesto finanziario degli atenei.

In attuazione della delega, è stato emanato il d.lgs. 199/2011, le cui disposizioni – che si applicano a tutte le università statali, compresi gli istituti universitari ad ordinamento speciale – hanno iniziato a produrre a pieno i loro effetti con l'adozione della contabilità economico-patrimoniale (nelle more, era stata prevista una disciplina transitoria).

Si ha dissesto finanziario quando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale dell'ateneo raggiunge un livello di gravità tale da non poter assicurare la sostenibilità e l'assolvimento delle funzioni indispensabili, ovvero quando lo stesso non può fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi.

Il Collegio dei revisori dei conti dell'ateneo – entro il 30 aprile di ciascun anno – verifica la condizione economica, finanziaria e patrimoniale dell'ateneo con la relazione annuale al bilancio unico di esercizio, applicando alle risultanze del medesimo bilancio specifici parametri economico-finanziari che individuano i valori critici e deficitari relativi a: sostenibilità del costo complessivo del personale di ruolo e di quello a tempo determinato rispetto alle entrate complessive; sostenibilità del costo dell'indebitamento; andamento e relazione tra proventi e costi della gestione corrente; andamento delle dinamiche dei crediti e dei debiti; presenza di anticipazioni di tesoreria negli ultimi due esercizi; adeguatezza dei fondi di riserva a garanzia dei contenziosi in corso; indicatori di regolarità contributiva previdenziale ed assistenziale.

All'esito di differenti combinazioni di valori critici e/o deficitari dei parametri, il decreto individua due distinte situazioni – di gravità crescente – cui solo eventualmente può far seguito il commissariamento dell'ateneo.

2.1. Situazione di criticità

La sussistenza di una situazione di criticità ricorre quando determinati parametri presentano valori compresi tra il livello critico e quello deficitario. In tale circostanza, il Collegio dei revisori dei conti deve redigere e trasmettere al MIUR e al MEF una relazione sull'andamento della gestione evidenziando, in particolare, l'evoluzione dei parametri negli ultimi due esercizi finanziari e il programma di azioni eventualmente adottato dall'ateneo per il ripristino della sostenibilità del bilancio.

Il programma di azioni – approvato dal Consiglio di amministrazione su proposta del Rettore, sentito il Senato accademico (per gli aspetti di competenza) – è articolato per obiettivi annuali e ha durata massima quinquennale.

In relazione al livello di criticità, il MIUR (sentito il MEF) può richiedere all'ateneo di aggiornare il programma di azioni adottato, ovvero di predisporne uno nuovo. Il monitoraggio sulla situazione dell'ateneo, con particolare riguardo all'andamento dei parametri e al grado di raggiungimento degli obiettivi definiti nel programma di azioni, è operato da entrambi i Ministeri.

2.2. Situazione di dissesto

L'esistenza di una situazione di dissesto può essere attestata:

• dal MIUR (d'intesa con il MEF), qualora dal monitoraggio effettuato in situazione di criticità dell'ateneo emergano ritardi o mancanze nell'attuazione del programma di azioni e peggioramenti dei parametri;
• dal Collegio dei revisori dei conti, in presenza di valori deficitari di determinati parametri economico-finanziari, nell'ambito della relazione sull'andamento della gestione.

Il dissesto finanziario è dichiarato dal Consiglio di amministrazione dell'università che, a seguito di ciò, è tenuto a rivedere il bilancio di previsione annuale già approvato, potendosi autorizzare solo le spese obbligatorie e quelle per le quali sia stato assunto un obbligo giuridicamente vincolante verso i terzi. Inoltre, sulla base delle linee guida stabilite da MIUR e MEF, deve essere predisposto – entro un termine stabilito – un piano di rientro che, articolato per obiettivi annuali e di durata massima quinquennale, deve essere sottoposto all'approvazione di entrambi i Ministeri. Il documento è deliberato dal Cda dell'ateneo su proposta del Rettore e previo parere del Senato accademico (per gli aspetti di competenza).

Il controllo annuale sull'attuazione del piano di rientro è effettuato dal MIUR, che provvede a comunicarne gli esiti a università, MEF e Procura regionale della Corte dei conti.

2.3. Commissariamento

Il commissariamento dell'ateneo – la cui durata non può comunque superare cinque anni – è deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta del MIUR e del MEF:

• a seguito della mancata adozione del piano di rientro;
• a seguito della mancata approvazione da parte di MIUR e MEF del piano di rientro;
• qualora, in base alle risultanze del controllo annuale, si evidenzino scostamenti tra obiettivi raggiunti e obiettivi programmati tali da far ritenere compromessa (in tutto o in parte) la realizzazione del piano di rientro.

La delibera di commissariamento comporta innanzitutto la nomina di un organo commissariale – composto da uno o tre membri, a seconda delle dimensioni dell'ateneo, e da altrettanti supplenti –, di cui non possono far parte il Rettore e coloro che hanno rivestito una qualunque carica negli organi dell'ateneo commissariato.

All'organo commissariale competono la rappresentanza legale dell'università (sottratta al Rettore) e le funzioni del Cda (che decade), oltre alla amministrazione e gestione del dissesto finanziario, compresa l'eventuale elaborazione o modifica del piano di rientro – che deve essere comunque approvato da MIUR e MEF – e l'adozione degli atti necessari per la sua attuazione. In particolare, l'organo effettua una ricognizione dei creditori da inserire nel piano di rientro.

L'organo è tenuto a elaborare e a trasmettere a MIUR, MEF e Procura regionale della Corte dei conti una relazione annuale sullo stato di avanzamento del piano di rientro (che può contenere modifiche e integrazioni dello stesso), e una relazione finale, corredata dal rendiconto della gestione commissariale.

La relazione finale è poi trasmessa anche all'ANVUR che, oltre a valutare i risultati della fase di commissariamento, esprime il proprio parere circa il mantenimento dell'accreditamento dell'istituzione universitaria, e può avanzare proposte di federazione o fusione con altri atenei o di razionalizzazione dell'offerta formativa dell'ateneo commissariato.

3. Rientro del sistema universitario nel regime di Tesoreria unica

L'art. 35, co. 8-13, del D.L. 1/2012 (L. 27/2012) – come modificato, da ultimo, dall'art. 1, co. 877, della L. 205/2017 (L. di bilancio 2018) – ha sospeso, fino al 31 dicembre 2021, lo speciale regime di tesoreria unica (c.d. "misto", art. 7, d.lgs. 279/1997) – esteso, a decorrere dal 1999, anche alle università statali dall'art. 51, co. 3, L. 449/1997 – e, dunque, anche per le università è tornato ad applicarsi, fino alla data indicata, l'ordinario regime di tesoreria unica (art. 1, L. 720/1984).

In sostanza, mentre con il sistema misto le università erano tenute a versare alla tesoreria statale soltanto le entrate provenienti dal bilancio dello Stato (le entrate "proprie", escluse dal riversamento nella tesoreria statale, dovevano essere depositate direttamente presso il sistema bancario e utilizzate prioritariamente per i pagamenti), con il regime ordinario le stesse università sono tenute a versare presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato tutte le entrate.

A decorrere dall'adozione del bilancio unico d'ateneo, le risorse liquide delle università, comprese quelle dei dipartimenti e degli altri centri dotati di autonomia gestionale e amministrativa, sono gestite in maniera accentrata. Si tratta, cioè, del sistema c.d. "cash pooling".