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Temi dell'attività parlamentare

Istruzione, cultura e informazione
Commissione: VII Cultura
Istruzione
Il sistema di finanziamento e la contabilità delle università statali

Nella XVII legislatura, l'intervento legislativo relativo al sistema di finanziamento delle università statali è stato finalizzato, in particolare, ad incrementare la dotazione del Fondo per il finanziamento ordinario (FFO) – destinandone una quota sempre crescente alla valorizzazione della qualità dell'offerta didattica, della ricerca, delle sedi – e ad istituire nell'ambito dello stesso specifiche sezioni destinate al finanziamento delle attività di ricerca e dei dipartimenti universitari di eccellenza.

Un ulteriore intervento ha riguardato la disciplina del costo standard per studente, sulla cui base è annualmente ripartita una percentuale del FFO.

Entro il 1° gennaio 2015, le università hanno dovuto adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo e hanno dovuto dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.

 
Il Fondo per il finanziamento ordinario delle università statali
  • 7 dossier
12/02/2018

Per le università statali, l'art. 5, co. 1, lett. a), della L. 537/1993 ha istituito il Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), che attiene al funzionamento degli atenei e comprende anche le spese per il personale docente e non docente e per la ricerca scientifica universitaria, nonché quelle per la manutenzione ordinaria.

In seguito, l'art. 2 del D.L. 180/2008 (L. 1/2009) ha previsto che, a decorrere dal 2009, una quota non inferiore al 7% del FFO, destinata ad incrementarsi progressivamente negli anni successivi, è ripartita fra le università in base alla qualità dell'offerta formativa e dei risultati dei processi formativi, alla qualità della ricerca scientifica, alla qualità, efficacia ed efficienza delle sedi didattiche (c.d. quota premiale).

 

I criteri di ripartizione del FFO sono stati definiti, da ultimo, per il 2017, con DM 9 agosto 2017, n. 610. In particolare, seguendo l'evoluzione normativa degli ultimi anni – che ha modificato le modalità di attribuzione delle risorse statali al sistema universitario introducendo criteri che, gradualmente, hanno ridotto il peso dei finanziamenti su base storica a favore di altri parametri – il DM ha stabilito che parte delle risorse del Fondo è ripartito utilizzando il criterio del costo standard per studente e che parte della quota premiale del Fondo è ripartita in base ai risultati conseguiti nella Valutazione della qualità della ricerca (VQR) effettuata dall'ANVUR. Un ulteriore parametro è costituito dagli interventi perequativi a salvaguardia di situazioni di particolare criticità.

 

1) L'incremento delle risorse e le novità per la definizione della quota premiale

 

Nel corso della XVII legislatura, le risorse destinate al FFO (cap. 1694 MIUR) sono passate da € 6.697,7 mln per il 2013 a € 7.318,5 mln per il 2018, con un incremento percentuale del 9,3%.

 

In materia ha disposto, anzitutto, l'art. 60, co. 1, del D.L. 69/2013 (L. 98/2013) che, in particolare, al fine di semplificare il sistema di finanziamento delle università statali (e non statali), ha disposto che, a decorrere dal 2014, confluiscono nel FFO (nonché nel contributo erogato alle università non statali legalmente riconosciute per la quota di rispettiva competenza, calcolata sulla base delle assegnazioni relative al triennio 2010-2012), le risorse relative a:

 

Il co. 01 dello stesso art. 60, inoltre, ha disposto che la quota premiale del FFO è determinata in misura non inferiore al 16% per il 2014, al 18% per il 2015 e al 20% per il 2016, con successivi incrementi annuali non inferiori al 2% e fino ad un massimo del 30%.

Con riferimento ai criteri di ripartizione, ha disposto che almeno tre quinti della stessa quota sono ripartiti tra le università sulla base dei risultati conseguiti nella VQR e un quinto sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento, effettuate ogni 5 anni dall'ANVUR.

Infine, ha disposto che l'applicazione di tali previsioni non può determinare la riduzione della quota del FFO spettante a ciascuna università, per ciascun anno, in misura maggiore del 5% rispetto all'anno precedente.

 

Per quanto concerne gli incrementi delle risorse, alcuni hanno avuto una specifica finalizzazione quale, ad esempio, l'incremento della quota premiale (art. 1, co. 172, L. 190/2014), la realizzazione di un piano straordinario per la chiamata di professori di prima fascia (art. 1, co. 206, L. 208/2015), la chiamata di ricercatori (art. 1, co. 247, L. 208/2015 e art. 1, co. 633, L. 205/2017), il superamento del contenzioso relativo alla ricostruzione di carriera degli ex lettori di lingua straniera (art. 11 L. 167/2017), l'incremento delle borse di studio concesse per la frequenza dei corsi di dottorato di ricerca (art. 1, co. 639 e 640, L. 205/2017).

 

2) Le sezioni del FFO destinate al finanziamento delle attività di ricerca e dei dipartimenti universitari di eccellenza

 

La legge di bilancio 2017 (L. 232/2016) ha istituito nel FFO, dal 2017, una sezione denominata "Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca" e, dal 2018, una sezione denominata "Fondo per il finanziamento dei dipartimenti universitari di eccellenza".

 

In particolare, l'art. 1, co. 295-302, della L. 232/2016 aveva previsto che il Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca, destinato al finanziamento annuale delle attività base di ricerca dei ricercatori e dei professori di seconda fascia in servizio nelle università statali, disponeva di uno stanziamento di € 45 mln annui a decorrere dal 2017 e che l'importo individuale del finanziamento annuale era pari a € 3.000, per un totale di 15.000 finanziamenti individuali.

 

Successivamente, a seguito delle riduzioni previste dall'art. 22-bis, co. 6, del D.L. 50/2017 (L. 96/2017) e dall'art. 1, co. 641, della L. 205/2017 (legge di bilancio 2018) la dotazione del Fondo è divenuta pari, per il 2018, a € 20 mln e, dal 2019, a € 18 mln. Dal 2018, il numero di finanziamenti è determinato in relazione all'importo complessivamente disponibile, fermo restando l'importo individuale di € 3.000.

 

La procedura per l'accesso ai finanziamenti nel 2017 si è conclusa il 28 novembre 2017.
Qui l'elenco dei professori di II fascia e dei ricercatori beneficiari.
Qui un documento di analisi degli esiti della procedura, predisposto dall'ANVUR.

 

L'art. 1, co. 314-338, della stessa L. 232/2016 ha previsto che il Fondo per il finanziamento quinquennale dei dipartimenti universitari di eccellenza dispone di una dotazione annua di € 271 mln dal 2018.

In particolare, le risorse sono destinate al finanziamento quinquennale dei dipartimenti universitari di eccellenza, valutati sulla base dei risultati della VQR e di progetti dipartimentali di sviluppo, presentati dalle università.

Il numero complessivo dei dipartimenti che possono ottenere il finanziamento è pari a 180, di cui non meno di 5 e non più di 20 per ogni area disciplinare. L'importo annuo del finanziamento per ciascun dipartimento assegnatario dipende innanzitutto dalla consistenza dell'organico del dipartimento, rapportata alla consistenza organica a livello nazionale.

Con riguardo ai vincoli di utilizzo, ha disposto che non più del 70% dell'importo complessivo del finanziamento (elevato, dal quinquennio 2023-2027, all'80% dall'art. 1, co. 633, della L. 205/2017) può essere utilizzato per il reclutamento di professori e di ricercatori, nonché di personale tecnico e amministrativo (lett. a)), e che, fermo restando tale primo vincolo, il finanziamento deve essere impiegato: per almeno il 25%, per le chiamate di professori esterni all'università cui appartiene il dipartimento (art. 18, co. 4, L. 240/2010) (lett. b)); per almeno il 25% (elevato, a decorrere dal quinquennio 2023-2027, al 40%, sempre dall'art. 1, co. 633, della L. 205/2017), per il reclutamento di ricercatori di "tipo b" (lett. c)); per le chiamate dirette di professori (art. 1, co. 9, L. 230/2005) (senza prevedere una quota minima) (lett. d)).

Relativamente al quinquennio 2018-2022, l'elenco dei 180 dipartimenti di eccellenza è stato pubblicato il 9 gennaio 2018. Qui il comunicato stampa del MIUR.

 

3) Le modifiche alla disciplina per la definizione del costo standard per studente universitario

 

L'art. 12 del D.L. 91/2017 (L. 123/2017) ha ridefinito a livello legislativo, a decorrere dal 2018, la disciplina per il calcolo del costo standard unitario di formazione per studente universitario in corso nelle università statali – sulla cui base è annualmente ripartita una percentuale del FFO – facendo comunque salve le assegnazioni già disposte, nell'ambito del riparto del FFO, per gli anni 2014, 2015 e 2016, e prevedendo una disciplina specifica per l'anno 2017.

L'intervento ha fatto seguito alla sentenza 104/2017, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni del d.lgs. 49/2012 in attuazione delle quali la disciplina in questione era stata definita con decreti ministeriali.

 

Con particolare riguardo alla disciplina applicabile dal 2018, il D.L. 91/2017 ha stabilito innanzitutto che per costo standard per studente delle università statali si intende il costo di riferimento attribuito al singolo studente iscritto entro la durata normale del corso di studio, determinato tenuto conto della tipologia di corso, delle dimensioni dell'ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università.

Ha definito, altresì, i criteri sulla base dei quali è determinato (ed eventualmente aggiornato) il modello di calcolo del costo standard per studente, che, in particolare, attengono ai costi del personale docente, dei docenti a contratto, del personale tecnico-amministrativo, nonché ai costi di funzionamento e gestione delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio, prevedendo anche alcuni meccanismi perequativi, al fine di tenere conto dei differenti contesti economici e territoriali in cui l'università si trova ad operare.

Il modello di calcolo deve essere determinato con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca che determina anche la quota del FFO da ripartire tra gli atenei in base al criterio del costo standard per studente. Il decreto non risulta essere stato ancora emanato.

 

4) Le novità in materia di VQR

 

L'art. 1, co. 339, della L. 232/2016 ha previsto a livello legislativo che la Valutazione della qualità della ricerca è effettuata dall'ANVUR sulla base di linee-guida emanate con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca entro il 31 marzo dell'anno successivo al quinquennio oggetto di valutazione, che individua anche le risorse economiche necessarie al suo svolgimento, e ha fissato il termine del 31 dicembre dell'anno successivo a quello di emanazione delle stesse linee guida per la sua conclusione.

 

Le linee guida relative all'ultima VQR, riguardante il quadriennio 2011-2014, sono state emanate dal MIUR con DM 458/2015.
In particolare, il progetto di VQR 2011-2014 è stato rivolto alla valutazione dei risultati della ricerca scientifica effettuata nel periodo 2011-2014 dalle università statali e non statali e dagli enti pubblici di ricerca vigilati dal MIUR.
Il bando è stato approvato dal Consiglio Direttivo dell'ANVUR il 30 luglio 2015 e modificato il 3 settembre 2015 e l'11 novembre 2015.
Qui una sintesi sulle caratteristiche della VQR 2011-2014.
Il Rapporto finale è stato pubblicato dall'ANVUR il 22 febbraio 2017.

 

Le linee guida per la nuova VQR non risultano intervenute.

Tuttavia, con comunicato stampa del 6 febbraio 2018, il MIUR ha reso noto che il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca ha inviato all'ANVUR una lettera con la quale chiede, fra l'altro, la revisione quali-quantitativa degli indicatori per la VQR. In particolare, all'ANVUR è stata espressa "la necessità che i dati per la valutazione della ricerca, ovunque disponibili, siano raccolti e resi in forma disaggregata per sesso, in maniera tale da consentire un'analisi di genere. Questo Ministero – prosegue la lettera – ritiene che l'avanzamento verso un obiettivo realistico di parità tra i sessi sia un importante parametro di valutazione". Viene dunque richiesta "una proposta metodologica" che consenta di "produrre informazioni sul tipo di ostacoli che eventualmente prevengano l'integrazione paritaria di studiosi e studiose e il raggiungimento della medesima produttività scientifica".
Dossier
 
Il sistema di contabilità delle università statali e il regime di tesoreria unica
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12/02/2018

Entro il 1° gennaio 2015 le università hanno dovuto adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo e hanno dovuto dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.

L'art. 5 della L. 240/2010 aveva, infatti, delegato il Governo a rivedere la disciplina della contabilità degli atenei al fine di garantirne coerenza con la programmazione triennale di ateneo e maggiore trasparenza e omogeneità, nonché di consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale dell'ateneo e dell'andamento complessivo della gestione.

Il d.lgs. 18/2012, conseguentemente emanato, aveva disposto che, entro il termine del 1° gennaio 2014, le università dovevano procedere a quanto sopra indicato. Tale termine è stato, poi, prorogato al 1° gennaio 2015 dall'art. 6, co. 2, del D.L. 150/2013 (L. 15/2014).

 

In base alle nuova normativa, il quadro informativo economico-patrimoniale delle università è formato da: bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio; bilancio unico d'ateneo di previsione triennale; bilancio unico d'ateneo di esercizio; bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri enti controllati.
Le sole università considerate amministrazioni pubbliche ai sensi della L. 196/2009 sono tenute anche a predisporre un bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio e un rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria, al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche.
Le medesime università considerate amministrazioni pubbliche predispongono il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale strutturandolo in centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale e amministrativa, nonché un apposito prospetto (da allegare al bilancio unico d'ateneo di previsione annuale e al bilancio unico d'ateneo di esercizio) contenente la classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi.
 
I principi contabili e gli schemi di bilancio in contabilità economico-patrimoniale per le università sono stati da ultimo ridefiniti con DM 19/2017.
 
Per supportare il cambiamento, è stata istituita presso il MIUR la Commissione per la contabilità economico patrimoniale delle Università.
Qui i bilanci delle università.
 

Con riferimento al regime di tesoreria, l'art. 35, co. 8-13, del D.L. 1/2012 (L. 27/2012) aveva sospeso, fino al 31 dicembre 2014, lo speciale regime di tesoreria unica c.d. "misto" (art. 7 d.lgs. 279/1997) – esteso, a decorrere dal 1999, anche alle università statali (art. 51, co. 3, L. 449/1997) – e, dunque, anche per le università era tornato ad applicarsi l'ordinario regime di tesoreria unica (art. 1, L. 720/1984).

Il termine di tale sospensione è stato successivamente prorogato, prima al 31 dicembre 2017 (art. 1, co. 395, L. 190/2014) e, da ultimo, con l'art. 1, co. 877, della L. 205/2017 (legge di bilancio 2018), al 31 dicembre 2021.

In sostanza, mentre con il regime speciale le università erano tenute a versare in tesoreria unica soltanto le entrate provenienti dal bilancio dello Stato (mentre le entrate "proprie", escluse dal riversamento nella tesoreria statale, dovevano essere depositate direttamente presso il sistema bancario e utilizzate prioritariamente per i pagamenti), con il regime ordinario di tesoreria unica le università devono versare tutte le entrate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.

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