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La precedente legge 52/2015 (c.d. Italicum) e le pronunce della Corte costituzionale
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venerdì, 10 febbraio 2017
Nella seduta del 4 maggio 2015 il Parlamento aveva approvato, in via definitiva, una disciplina elettorale per la Camera dei deputati (legge 6 maggio 2015, n. 52 ), che superava la precedente disciplina, vigente dal 2005 e su cui era intervenuta la Corte costituzionale con la pronuncia n. 1 del 2014.
Il sistema elettorale per la Camera dei deputati, che non ha mai trovato applicazione in una competizione elettorale essendo stato applicabile dal 1° luglio 2016 al novembre 2017, quando è stata approvata una nuova riforma elettorale (legge n. 165/2017) si basava sui seguenti elementi, tenuto conto altresì della sentenza n. 35 del 2017 della Corte costituzionale:
- la suddivisione del territorio nazionale in 20 circoscrizioni elettorali, corrispondenti alle regioni, divise a loro volta (ad esclusione di Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige) in complessivi 100 collegi plurinominali;
- l'assegnazione a ciascun collegio di un numero di seggi compreso tra tre e nove;
- la previsione di disposizioni speciali per le circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige, nelle quali sono costituiti collegi uninominali; per il Trentino-Alto Adige, inoltre, tre seggi sono assegnati con sistema proporzionale;
- l'attribuzione dei seggi alle liste su base nazionale;
- la definizione di una soglia del 3 per cento dei voti validi, su base nazionale, quale requisito di accesso alla ripartizione dei seggi (previsioni specifiche sono definite per le liste rappresentative di minoranze linguistiche);
- l'attribuzione di 340 seggi alla lista che ottiene almeno il 40 per cento dei voti validi su base nazionale; nel caso in cui nessuna lista abbia raggiunto il 40% dei voti validi il premio di maggioranza non viene attribuito e resta ferma la prima attribuzione (proporzionale) dei seggi;
- l'esclusione della possibilità per le liste di collegarsi in coalizione;
- la ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni, dopo la loro attribuzione alle liste in sede nazionale, avviene in misura proporzionale al numero di voti che ciascuna lista ha ottenuto in ciascuna circoscrizione; segue quindi la ripartizione dei seggi nei collegi plurinominali in cui si articolano le circoscrizioni, anche in tal caso in misura proporzionale al numero di voti ottenuto da ciascuna lista;
- la previsione, ai fini della presentazione delle liste nei collegi plurinominali per i partiti o i gruppi politici organizzati, del deposito presso il Ministero dell'interno dello statuto;
- l'articolazione delle liste elettorali con un candidato capolista e un elenco di candidati; all'elettore è consentito esprimere fino a due preferenze, per candidati di sesso diverso (cd. "doppia preferenza di genere"), tra quelli che non sono capolista: sono quindi proclamati eletti dapprima i capolista, successivamente, i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di preferenze;
- la previsione del divieto di candidature in più collegi, neppure di altra circoscrizione, ad eccezione dei capolista, che possono essere candidati, al massimo, in 10 collegi; la Corte costituzionale ha in proposito accolto (sentenza 35/2017) la questione di legittimità costituzionale relativa alla disposizione che consentiva al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione. A seguito di questa dichiarazione di incostituzionalità, "sopravvive comunque, allo stato, il criterio residuale del sorteggio previsto dall'ultimo periodo, non censurato nelle ordinanze di rimessione, dell'art. 85 del D.P.R. n. 361 del 1957";
- l'introduzione di previsioni volte a promuovere le pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive: in particolare, i candidati devono essere presentati - in ciascuna lista - in ordine alternato per sesso; al contempo, i capolista dello stesso sesso non possono essere più del 60 per cento del totale in ogni circoscrizione; nel complesso delle candidature circoscrizionali di ciascuna lista, inoltre, nessun sesso può essere rappresentato in misura superiore al 50 per cento;
- la previsione di disposizioni per consentire ai cittadini temporaneamente all'estero per motivi di studio, lavoro o cure mediche di votare per corrispondenza nella circoscrizione Estero nonché agli elettori appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia, impegnati nelle missioni internazionali, di votare secondo le modalità che saranno definite di intesa tra i ministri competenti.
La legge n. 52/2015 prevedeva che, qualora nessuna lista avesse raggiunto la soglia del 40 per cento, si sarebbe svolto un turno di ballottaggio tra le due liste che avessero ottenuto il maggior numero di voti. Sarebbero stati quindi attribuiti 340 seggi alla lista che fosse risultata vincitrice dopo il ballottaggio. Di tale previsione è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dalla Corte con la richiamata sentenza n. 35 del 2017.
La suddivisione del territorio nazionale
Il primo elemento che caratterizzava il nuovo sistema elettorale è la suddivisione del territorio nazionale in 20 circoscrizioni elettorali ripartite nell'insieme in 100 collegi plurinominali (ad eccezione di Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige, per cui sono previste disposizioni particolari) (art. 1 del TU). Le 20 circoscrizioni corrispondono al territorio delle Regioni (Tabella A legge 52/2015).
Si ricorda che il sistema di ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni è espressamente indicato dall'art. 56, quarto comma, della Costituzione: fatti salvi i 12 seggi da attribuire nella circoscrizione Estero, si divide per 618 il numero degli abitanti della Repubblica, come risultante dall'ultimo censimento generale della popolazione, e si distribuiscono i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.
L'assegnazione del numero di seggi spettante a ciascuna circoscrizione è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, da emanare contemporaneamente al decreto di convocazione dei comizi elettorali. Con il medesimo decreto del Presidente della Repubblica che dispone l'assegnazione dei seggi alle circoscrizioni è determinato, per ciascuna circoscrizione, il numero di seggi da attribuire nei collegi plurinominali sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione. Salvo quanto disposto per le circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige, i seggi spettanti a ciascuna circoscrizione vengono assegnati in collegi plurinominali nei quali è attribuito un numero di seggi non inferiore a tre e non superiore a nove (art. 3 TU).
La determinazione dei collegi plurinominali è stata definita dal decreto legislativo 7 agosto 2015, n. 122, sulla base della delega contenuta nell'art. 4 della legge 52/2015. Il decreto legislativo individua l'articolazione dei collegi nella Tabella A allegata al medesimo decreto.
Presentazione delle candidature nei collegi
La legge 52/2015 modificava anche la disciplina relativa alla presentazione delle candidature per le parti riguardanti, in particolare, la sottoscrizione delle firme, la compilazione delle liste, l'introduzione di disposizioni a tutela della parità di genere, nonché i limiti alla possibilità di candidature plurime.
La nuova disciplina (art. 18-bis TU) prescriveva, ai fini della presentazione delle liste, la sottoscrizione da parte di almeno 1.500 e non più di 2.000 elettori.
Era confermata la norma che prevede - in caso di scioglimento della Camera che anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni - la riduzione alla metà del numero di sottoscrizioni necessarie. Resta fermo, inoltre, che nessuna sottoscrizione è richiesta (art. 18-bis, comma 2, TU):
- per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi elettorali;
- per i partiti o gruppi politici rappresentativi di minoranze linguistiche riconosciute che abbiano conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime ele- zioni per la Camera o per il Senato.
Un diverso regime delle sottoscrizioni è previsto per la presentazione delle candidature nella circoscrizione Estero e nelle regioni Valle d'Aosta e Trentino–Alto Adige.
È altresì prevista una disposizione speciale in materia di esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni, limitata alle prime elezioni successive alla data di entrata in vigore della legge (art. 2, comma 36, legge 52/2015): per queste, infatti, l'esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni si applica anche ai partiti o ai gruppi politici costi- tuiti in gruppo parlamentare in almeno una delle Camere al 1° gennaio 2014.
La legge innova anche la disciplina vigente della compilazione delle liste.
In particolare, la lista deve essere composta da un candidato capolista e da un elenco di candidati presentati in ordine numerico.
L'art. 19 TU, come novellato, conferma che nessun candidato può essere incluso, come già oggi, in liste con diversi contrassegni (nello stesso o in altro collegio), mentre consente ai soli candidati capolista di essere inclusi in liste con il medesimo contrassegno, in una o più circoscrizioni, fino ad un massimo di dieci collegi. Come di è detto, la Corte costituzionale ha in proposito accolto (sentenza del 25 gennaio 2017) la questione di legittimità costituzionale relativa alla disposizione che consentiva al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione. A seguito di questa dichiarazione di incostituzionalità, "sopravvive comunque, allo stato, il criterio residuale del sorteggio previsto dall'ultimo periodo, non censurato nelle ordinanze di rimessione, dell'art. 85 del DPR n. 361 del 1957.
Il mancato rispetto dei vincoli posti è sanzionato, in ogni caso, con la nullità dell'elezione.
Il numero di candidati di ogni lista non può essere inferiore alla metà e non superiore al totale dei seggi assegnati al collegio plurinominale.
Inoltre, sono introdotte tre prescrizioni finalizzate a garantire l'equilibrio nella rappresentanza di genere (art. 18-bis, comma 3, TU).
Tali prescrizioni stabiliscono che:
- nel complesso delle candidature circoscrizionali di ciascuna lista, nessun sesso può essere rappresentato in misura superiore al cinquanta per cento, con arro- tondamento all'unità superiore;
- nella successione interna delle liste nei collegi, i candidati sono collocati in lista secondo un ordine alternato di genere;
- nel numero complessivo di candidati capolista nei collegi di ciascuna circoscrizione, non può esservi più del 60 per cento dei candidati dello stesso sesso, con arrotondamento aritmetico.
Il mancato rispetto di ciascuno dei vincoli introdotti a tutela della parità di genere comporta la sanzione della inammissibilità della lista.
È altresì previsto (art. 18, comma 3-bis, TU) che sia allegato alla lista un elenco di quattro candidati supplenti, due di sesso maschile e due di sesso femminile.
Riguardo alla verifica della regolarità delle candidature, la legge 52/2015 ha introdotto ulteriori meccanismi di controllo sulle nuove disposizioni in materia di rappresentanza di genere (art. 18-bis TU) e di limiti alle candidature plurime (art. 19, comma 1, TU e art. 22 comma 1, numero 6-bis, TU).
Espressione del voto
Ogni lista era composta da un candidato capolista e da un elenco di candidati, presentati secondo un ordine numerico (art. 18, comma 3, TU).
Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista, da esprimere su un'unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista e il nominativo del candidato capo- lista. Può altresì esprimere uno o due voti di preferenza; in caso di espressione della seconda preferenza, l'elettore deve scegliere un candidato di sesso diverso rispetto al primo, a pena di nullità della seconda preferenza (art. 4, comma 2, TU).
Per quanto riguarda le modalità di espressione del voto, la legge prevede che ogni elettore dispone di un unico voto, che si esprime tracciando un segno, comunque apposto, nel rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta. Sono vietati altri segni o indicazioni (art. 58, comma 2, TU).
Attribuzione dei seggi
Possono accedere, in base alla legge, alla ripartizione dei seggi le liste che ottengono, su base nazionale, almeno il 3 per cento dei voti validi, salve le disposizioni particolari per la Valle d'Aosta ed il Trentino-Alto Adige (art. 1, comma 1, lettera e) legge 52/2015).
I seggi alle liste sono attribuiti su base nazionale con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti. Sono attribuiti 340 seggi nel caso in cui una lista ottenga, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi (premio di maggioranza).
Il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi, la c.d. formula elettorale, è disciplinato dagli articoli 83 e 83-bis del TU.
L'art. 83 contiene le norme relative alle operazioni a carico dell'Ufficio centrale nazionale per l'assegnazione dei seggi alle liste a livello nazionale e nelle circoscrizioni, mentre l'art. 83-bis disciplina le operazioni a carico dell'Ufficio centrale circoscrizionale per l'assegnazione dei seggi nei collegi plurinominali.
In base alle previsioni del TU, una volta individuate le liste ammesse al riparto dei voti, l'Ufficio centrale nazionale procede ad una prima ripartizione provvisoria e temporanea di assegnazione dei seggi alle liste sulla base dei voti ottenuti (art. 83, comma 1, n. 4), TU) al fine di verificare il conseguimento di 340 seggi da parte della lista maggioritaria. Per effettuare questa prima ripartizione proporzionale il metodo previsto è quello dei quozienti interi e dei più alti resti.
Il quoziente di ripartizione si ottiene dividendo il totale delle cifre elettorali delle liste ammesse per il numero di seggi da attribuire: la parte intera del risultato di tale divisione costituisce il quo- ziente elettorale nazionale. A ciascuna lista sono assegnati tanti seggi quante volte il quoziente così individuato è contenuto nella rispettiva cifra elettorale nazionale. I seggi eventualmente non attri- buiti con i quozienti interi sono assegnati alle liste per le quali queste ultime divisioni abbiano dato i maggiori resti. In caso di parità di resti i seggi sono assegnati alle liste con la maggior cifra elettorale nazionale e in caso di ulteriore parità, a sorteggio.
Successivamente, l'Ufficio centrale nazionale valuta l'eventuale assegnazione del premio di maggioranza verificando, in primo luogo, se la cifra elettorale nazionale della lista maggioritaria corrisponde ad almeno il 40 per cento del totale dei voti validi espressi. Nel caso in cui la lista maggioritaria abbia effettivamente ottenuto il 40 per cento dei voti, l'Ufficio verifica se tale lista, in base alla ripartizione provvisoria effettuata, abbia conseguito almeno 340 seggi:
- qualora li abbia conseguiti, è confermata l'assegnazione dei seggi risultante dalla suddetta ripartizione;
- qualora non li abbia conseguiti, alla lista maggioritaria viene attribuito il numero aggiuntivo di seggi necessario per raggiungere il totale di 340 seggi; i restanti seggi sono ripartiti tra le altre liste con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti.
Completata l'assegnazione dei seggi alle liste a livello nazionale, l'Ufficio procede alla ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni (come previsto dall'art. 83, comma 1, n. 8)). La ripartizione è effettuata in misura proporzionale al numero di voti che ciascuna lista ha ottenuto in una determinata circoscrizione, con l'obiettivo di far sì che ciascuna circoscrizione ottenga al termine, come somma di tutti i seggi in essa assegnati a tutte le liste, il totale dei seggi ad essa spettanti ai sensi dell'art. 56 della Costituzione. Il sistema di ripartizione fra le circoscrizioni richiama in gran parte quello introdotto dalla legge n. 270 del 2005.
Successivamente, gli uffici centrali circoscrizionali procedono all'ulteriori ripartizione dei seggi nei collegi plurinominali (art. 83-bis TU).
Proclamazione degli eletti
Sono quindi proclamati eletti, in base alla legge, fino a concorrenza dei seggi che spettano a ciascuna lista in ogni circoscrizione, dapprima, i capilista nei collegi, quindi i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di preferenze.
Come già ricordato, la Corte costituzionale ha in proposito accolto (sentenza del 25 gennaio 2017) la questione di legittimità costituzionale relativa alla disposizione che consentiva al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione. A seguito di questa dichiarazione di incostituzionalità, "sopravvive comunque, allo stato, il criterio residuale del sorteggio previsto dall'ultimo periodo, non censurato nelle ordinanze di rimessione, dell'art. 85 del DPR n. 361 del 1957".
L'articolo 86 disciplina l'attribuzione dei seggi rimasti vacanti per qualsiasi causa, anche sopravvenuta: tali seggi sono attribuiti nel medesimo collegio plurinominale al primo dei candidati non eletti secondo la graduatoria delle preferenze della medesima lista. Qualora la lista abbia esaurito i candidati si procede con le modalità previste dall'art. 84 in caso di incapienza delle liste (commi 1 e 2).
È altresì disciplinata l'attribuzione dei seggi vacanti nelle circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige: nel caso si tratti di collegi uninominali si procede ad elezioni suppletive; nel caso in cui si tratti di uno dei seggi attribuiti con metodo proporzionale in Trentino-Alto Adige, il seggio è assegnato al primo dei candidati non eletti nell'ordine progressivo di lista (commi 3 e 3-bis).
Il voto nelle regioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige
La nuova disciplina per l'elezione della Camera dei deputati conteneva disposizioni speciali per le circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige.
Il principio della specialità è enunciato all'articolo 2 del TU: la circoscrizione Valle d'Aosta è costituita in un unico collegio uninominale (comma 1), mentre nella regione Trentino-Alto Adige sono costituiti otto collegi uninominali (comma 1-bis). Nelle due circoscrizioni il sistema di elezione è uninominale maggioritario, con una quota proporzionale in Trentino-Alto Adige, in base alla quale sono attribuiti tre seggi.
I candidati nei collegi uninominali sono collegati a liste presentate a livello nazionale. Il collegamento candidato-lista determina la connessione tra le due circoscrizioni ‘speciali' e il restante territorio nazionale.
I voti espressi nei collegi uninominali, infatti - oltre a determinare l'elezione del candidato uninominale - sono computati in sede nazionale per la determinazione della lista maggioritaria e per la determinazione delle soglie di accesso alla ripartizione dei seggi. Quei medesimi voti - dal momento che hanno già dato luogo alla elezione di un candidato nella circoscrizione - non sono peraltro considerati ai fini della ripartizione dei seggi assegnati nella restante parte del territorio nazionale.
L'assegnazione dei seggi della quota proporzionale in Trentino-Alto Adige (arti- colo 93-quater, commi 4-7) avviene in modo differente in relazione all'attribuzione o meno del premio di maggioranza; in conformità alle determinazioni dell'Ufficio centrale nazionale:
- se il premio di maggioranza non è attribuito - in quanto la lista maggioritaria con l'assegnazione proporzionale ha già ottenuto almeno 340 seggi - i seggi sono attribuiti proporzionalmente, con il metodo d'Hondt;
- se il premio di maggioranza è attribuito alla lista maggioritaria i seggi sono assegnati per due terzi alla lista maggioritaria e il restante terzo è ripartito tra le liste di minoranza.
L'assegnazione avviene comunque sulla base dei voti ottenuti dalle liste, previo scorporo parziale dei voti ottenuti dai candidati uninominali collegati.
La disciplina del voto nelle due circoscrizioni Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta è contenuta nel Titolo VI del TU, agli articoli da 92 a 93-quater.
Altre disposizioni sono inserite nel testo di legge laddove è stata ritenuta necessaria un'esplicitazione delle modalità di computo dei voti e dei seggi.
Il voto nella circoscrizione estero
La legge 52/2015 ha introdotto specifiche disposizioni relative al voto dei cittadini all'estero. In particolare, è estesa la possibilità di esercitare il voto per corrispondenza - previsto per i cittadini residenti all'Estero - anche ai cittadini non residenti all'Estero ma che vi si trovano temporaneamente per un periodo di almeno tre mesi (nel quale ricade la data di svolgimento della consultazione elettorale) per motivi di lavoro, studio o cure mediche (art. 2, commi 37 e 38, legge 52/2015). A tal fine, è stata modificata la legge 27 dicembre 2001, n. 459 che reca le norme per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero.
Viene quindi previsto che i cittadini temporaneamente fuori dall'Italia – ed i familiari conviventi – che intendono votare all'estero devono esercitare un'opzione (art. 4-bis, comma 2, legge 459/2001), mediante l'invio di una richiesta, redatta in carta libera e sottoscritta dall'elettore, corredata da alcuni documenti e valida per la singola consultazione, che dovrà pervenire al comune di iscrizione elettorale entro 10 giorni dalla data di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali.
Il voto viene espresso per corrispondenza e gli elettori votano i candidati della circoscrizione Estero. Le procedure elettorali sono in gran parte analoghe a quelle vigenti per i cittadini residenti all'Estero.
Per gli elettori appartenenti alle forze armate ed alle forze di polizia temporaneamente all'estero nello svolgimento di missioni internazionali (art. 2, comma 5) le modalità di formazione dei plichi, del recapito agli elettori e della raccolta dei plichi, a cura del ministero della difesa, sono definite di intesa tra i ministeri degli affari esteri, della difesa e dell'interno.
Si ricorda infine che, in base alla norma di chiusura recata all'art. 50 alla legge 352 del 1970 sui referendum costituzionali e di iniziativa popolare, per tutto ciò che non è disciplinato da tale legge si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni del dPR 361/1957 nonché, per i cittadini italiani residenti all'estero, le disposizioni della legge in materia di esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero (legge 459/2001).
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