Le regole europee sulla disciplina fiscale e di bilancio cono contenute nel Patto di stabilità e crescita, operante dal 1997 e successivamente adeguato e rafforzato a seguito del deterioramento delle finanze pubbliche indotto dalla crisi economico-finanziaria iniziata nel 2009, a seguito della quale il Patto è stato altresì affiancato dal Fiscal compact.
Il principale insieme di regole che costituiscono la governance europea è costituito dal Patto di stabilità e crescita (PSC), approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 al fine di rendere più cogente la disciplina di bilancio degli Stati membri dell'Unione, con riguardo, in particolare, al rispetto delle soglie del 3 per e del 60 per cento del PIL, rispettivamente per l'indebitamento netto e per il debito delle Pubbliche amministrazioni, fissate dal Protocollo sui disavanzi eccessivi annesso al Trattato di Maastricht. Il Patto risulta costituito dalla Risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997 (97/C 236/01), dai due Regolamenti n. 1466 e n. 1467 del 1997, relativi rispettivamente al rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio ed alle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, nonché dal Codice di condotta.
Il Patto è stato oggetto di un primo intervento di modifica nel 2005 ad opera dei due regolamenti (CE) n. 1055 e n. 1056 di tale anno, con i quali, fermi restando i due parametri quantitativi del Protocollo sopradetto, sono stati ridefiniti gli obiettivi di finanza pubblica a medio termine, prevedendo la possibilità di percorsi di avvicinamento differenziati per i singoli Stati membri, al fine di tener conto delle diversità delle posizioni di bilancio, degli sviluppi sul piano economico e della sostenibilità finanziaria delle finanze pubbliche degli Stati medesimi.
Per effetto di tali modifiche si è previsto che gli Stati membri, nell'ambito dell'aggiornamento dei rispettivi programmi di stabilità, presentino un obiettivo di medio termine (OMT), concordato in sede europea e definito sulla base del potenziale di crescita dell'economia e del rapporto debito/PIL. Esso consiste in un livello di indebitamento netto strutturale (corretto, cioè, per il ciclo e al netto delle misure temporanee e una tantum) che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, ma che deve essere tale da garantire, in presenza di normali fluttuazioni cicliche, un adeguato margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3 per cento ed un ritmo di avvicinamento certo ad una situazione di sostenibilità delle finanze pubbliche.
Tale assetto è stato oggetto di una significativa revisione a seguito della grave recessione finanziaria ed economica che ha investito l'economia mondiale a partire dal 2009, ed ha portato sull'orlo di una crisi di sostenibilità alcuni paesi europei (tale da dar luogo, ad esempio, alla creazione del Fondo di intervento – ESFM - per il sostegno a possibili situazioni critiche dei debiti sovrani, quali quello greco).
Ciò ha condotto la Commissione alla presentazione nell'ottobre 2010 di un pacchetto di sei proposte legislative, poi approvate nel corso del 2011 e denominate come six pack, e consistenti: in due regolamenti (n. 1174 ed n. 1176 del 2011) volti alla creazione di una sorveglianza macroeconomica, per la prevenzione e correzione degli squilibri; in tre regolamenti (n. 1173, n. 1175 ed n. 1177 del 2011) finalizzati ad una più rigorosa applicazione del Patto di stabilità e crescita; in una direttiva (2011/85) sui contenuti e sulle procedure di bilancio per gli Stati membri).
A tale quadro si è aggiunto il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nella UEM, cosiddetto Fiscal compact, concordato al di fuori della cornice giuridica dei Trattati UE (è stato infatti oggetto di apposita ratifica da parte dell'Italia con legge n.114 del 23 luglio 2012), che incorpora in un insieme unitario alcune delle regole e delle procedure di coordinamento già presenti o in via di introduzione nel Patto di stabilità e crescita ed integra le stesse con nuove prescrizioni – tra cui il principio del pareggio del bilancio –, impegnando le parti contraenti a recepirle nelle legislazioni nazionali, con norme preferibilmente di rango costituzionale. In tal senso ha operato l'Italia, con la legge costituzionale n. 1 del 2012 e con la legge di attuazione n. 243 del 2012, che hanno affermato i principi e le regole del Trattato, declinandoli in termini di vincoli ed obietti per le pubbliche amministrazioni e per livelli di governo.
Le modifiche arrecate dal six pack e le ulteriori disposizioni contenute nel Fiscal compact) hanno confermato l'impianto e la funzione del Patto di stabilità come strumento fondamentale per la disciplina fiscale, ispirato al principio guida delle finanze pubbliche sane, rafforzandone e meglio implementandone le regole poste a presidio del principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito. Esso, integrato dal Fiscal compact, definisce ora i parametri di riferimento delle regole di bilancio che guidano le politiche degli Stati membri e fornisce i principali strumenti per la sorveglianza delle politiche stesse (c.d. braccio preventivo) e per la correzione dei disavanzi eccessivi (c.d. braccio correttivo).
La disciplina complessiva di policy e di bilancio che risulta da tale quadro prevede, nel suo insieme, che gli obiettivi di saldo debbano essere compresi in una forcella stabilita tra un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi di sostenibilità siano bassi) e il pareggio o l'attivo; regole specifiche sono, inoltre, previste per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento indicato dal Protocollo, secondo quanto contenuto nella regola del debito.
Il percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine (OMT) si fonda su una regola di correzione strutturale annuale di 0,5 punti (superiore a 0,5 per cento per i paesi più indebitati e ad alto rischio); la regola può tuttavia variare in relazione all'andamento del ciclo economico (good or bad times), richiedendosi uno sforzo più limitato in presenza di una congiuntura sfavorevole.
Deviazioni temporanee dalla misura dello 0,5 per cento possono essere accettate, oltre che in presenza di eventi eccezionali, anche nel caso in cui un paese abbia effettuato riforme strutturali rilevanti (con particolare riferimento a quelle pensionistiche), con un effetto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, a condizione che sia comunque mantenuto un margine adeguato rispetto alla soglia del 3 per cento e che il deficit ritorni all'obiettivo di medio termine entro il periodo coperto dal programma.
Nell'ambito della procedura di sorveglianza, l'eventuale deviazione nel processo di avvicinamento all'OMT viene valutata globalmente, facendo riferimento sia al saldo strutturale che all'andamento della spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate.
La valutazione tende ad accertare a) se la deviazione del saldo corrisponde almeno allo 0,5 % del PIL in un singolo anno o allo 0,25% del PIL in media annua per due anni consecutivi; b) se la spesa al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ha un impatto sul saldo pari ad almeno lo 0,5% del PIL in un anno o cumulativamente in due anni consecutivi. Come già per il debito, sussiste anche una specifica regola sulla spesa, alla cui crescita è posto un vincolo diretto a rafforzare il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine.
Una deviazione può non essere considerata eccessiva qualora sia determinata da un evento inconsueto, non soggetto al controllo dello Stato membro interessato, che abbia rilevanti ripercussioni sulla sua situazione finanziaria o in caso di grave recessione della zone euro o dell'intera Unione.
Qualora si constatino deviazioni significative dall'OMT o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, sono attivati automaticamente i meccanismi di correzione previsti dalle legislazioni nazionali secondo quanto richiesto dal fiscal compact.
Concorrono a rafforzare il Patto di stabilità due ulteriori regolamenti del maggio 2013 (two pack), volti a dettare regole più stringenti in materia di sorveglianza economica e di bilancio e di monitoraggio dei progetti di bilancio degli Stati membri. In particolare il regolamento n. 472/2013 dispone la sorveglianza automatica per i paesi che ricevono aiuti finanziari dai fondi salvatati costituiti dall'UE, così come previsti dall' EFSF e dall'ESM (si veda il tema sul trattato ESM). Gli Stati interessati devono adottare misure sufficienti a fronteggiare le cause dell'instabilità e mettere a disposizione della Commissione i necessari elementi informativi; possono inoltre ricorrere all'assistenza tecnica della Commissione. Quanto al Regolamento n. 473/2013, esso dispone che gli Stati debbano predisporre i propri progetti programmatici di bilancio – da presentare entro il 15 ottobre dell'anno ed approvare entro il 31 dicembre - sulla base di previsioni macroeconomiche fornite da enti indipendenti, e debbano comunque istituire un organismo indipendente che monitori gli andamenti di bilancio. Qualora inoltre la Commissione ritenesse il progetto di bilancio non conforme agli obblighi imposti dal Patto di stabilità e crescita, potrà richiederne modifiche entro quindici giorni dalla ricezione dello stesso, potendo poi (entro il 30 novembre) adottare un parere sul progetto medesimo. Tale procedura ha trovato per la prima volta applicazione per l'Italia nella procedura di bilancio per il 2014, sul quale la Commissione ha reso il proprio parere il 15 novembre 2013.
