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Speciale Provvedimenti

Ambiente, infrastrutture e politiche abitative
Commissione: VIII Ambiente
Ambiente, territorio e protezione civile
Difesa del suolo
informazioni aggiornate a lunedì, 5 marzo 2018

Nel corso della XVII legislatura, sono state adottate numerose disposizioni volte a contrastare il dissesto idrogeologico, che hanno interessato la disciplina della governance, il coordinamento e la gestione degli interventi, nonché le risorse finanziarie. Nel paragrafo "La pianificazione degli interventi per il dissesto idrogeologico e le risorse disponibili" si dà conto dello stato della programmazione e delle risorse disponibili. Nel corso della XVII legislatura, inoltre, diverse iniziative hanno riguardato il fenomeno degli incendi boschivi.

Le misure contro il dissesto idrogeologico contenute nella legge di stabilità 2014

Nell'ambito della legge di stabilità 2014 (legge n. 147 del 2013) sono state inserite diverse norme al fine di contrastare il dissesto idrogeologico del territorio nazionale. In primo luogo, è stata definita un'articolata disciplina volta a destinare risorse ad interventi immediatamente cantierabili e a definire una specifica procedura per l'utilizzo delle risorse finanziarie (comma 111).

Al fine di permettere il rapido avvio nel 2014 di interventi di messa in sicurezza del territorio, ai progetti immediatamente cantierabili sono state destinate:

  • le risorse esistenti sulle contabilità speciali relative al dissesto idrogeologico, non impegnate alla data del 31 dicembre 2013, nel limite massimo complessivo di 600 milioni di euro;
  • le risorse finalizzate allo scopo dalle delibere CIPE n. 6/2012 e n. 8/2012 pari complessivamente a 804,7 milioni di euro (rispettivamente 130 milioni e 674,7 milioni di euro).

Alle citate risorse, stanziate nella scorsa legislatura per il finanziamento di piani straordinari per il rischio idrogeologico, il comma 111 ha aggiunto un nuovo finanziamento di 180 milioni di euro per il triennio 2014-2016, così ripartito: 30 milioni per il 2014; 50 milioni per il 2015 e 100 milioni per il 2016.

E' stata prevista, inoltre, una specifica procedura per l'utilizzo delle citate risorse, con precise scadenze temporali ed è stato stabilito che la mancata pubblicazione del bando di gara o il mancato affidamento dei lavori entro il 31 dicembre 2014 (termine prorogato al 30 giugno 2015 dall'art. 9, comma 2, del D.L. 192/2014, c.d. milleproroghe) comporti la revoca del finanziamento statale (concesso dal comma 111) e la contestuale rifinalizzazione (con decreto interministeriale) delle risorse ad altri interventi contro il dissesto idrogeologico.

All'interno della legge di stabilità 2014 altre norme, oltre a quelle menzionate, erano finalizzate al contrasto del dissesto idrogeologico. E' il caso ad esempio del comma 70, che ha ampliato il novero degli interventi finanziabili nell'ambito del programma di manutenzione straordinaria di ponti, viadotti e gallerie della rete stradale gestita da ANAS S.p.A., al fine di ricomprendervi anche l'attuazione di ulteriori interventi mirati ad incrementare la sicurezza e a migliorare le condizioni dell'infrastruttura viaria, con priorità per le opere stradali volte alla messa in sicurezza del territorio dal rischio idrogeologico.

Un'altra norma era contenuta nel comma 7, che destinava quota parte (senza tuttavia specificarne l'ammontare) delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) al finanziamento di una serie di interventi, tra cui quelli di messa in sicurezza del territorio. Tale disposizione è però stata abrogata dalla lettera b) del comma 704 della legge di stabilità 2015 (L. 190/2014), nell'ambito della ridefinizione delle procedure di programmazione delle risorse del FSC operata dal comma 703 della medesima legge.

Specifici stanziamenti hanno invece riguardato i territori interessati da situazioni di emergenza. Sono stati, infatti, destinati stanziamenti per complessivi 150 milioni per il triennio 2014-2016 per interventi in conto capitale nei territori colpiti da eventi calamitosi verificatisi dal 2009 (commi 120-121) ed è stato istituito un Fondo con una dotazione pari a 26,5 milioni di euro per l'anno 2014, per interventi in conto capitale per la ricostruzione e messa in sicurezza dei territori interessati da eventi emergenziali pregressi, per i quali il rientro alla disciplina ordinaria è già avvenuto o deve avvenire nel corso del 2014 (commi 346-347).

Il comma 379 aveva inoltre autorizzato la spesa per il 2014 di 30 milioni di euro per il Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio, con destinazione prioritaria di tali risorse ad interventi di messa in sicurezza del territorio, ma tale finanziamento è stato azzerato dall'art. 16, comma 5, del D.L. 66/2014.

Dossier
Le gestioni commissariali per il dissesto idrogeologico

Nel corso della legislatura è stata modificata la disciplina dei commissari straordinari per la rimozione delle situazioni a più elevato rischio idrogeologico da una serie di disposizioni, prevalentemente contenute nell'art. 6 del D.L. 136/2013.

In primo luogo, è stato prorogato al 30 dicembre 2014 il termine per poter nominare ulteriori commissari. Il termine in realtà era stato differito alla fine del 2015 dalla legge di stabilità 2014, ma in sede di conversione del decreto-legge n. 136/2013 è stato anticipato di un anno. E' stato, inoltre, fissato un termine per l'acquisizione dei pareri sulla richiesta di nomina dei medesimi commissari ed è stata prevista la possibilità di nomina a commissari anche dei presidenti o degli assessori all'ambiente delle regioni interessate.

A decorrere dal 1° gennaio 2015, è stato previsto il subentro dei Presidenti delle regioni ai Commissari straordinari anche nella titolarità delle contabilità speciali per la gestione delle risorse di cui all'articolo 1, comma 111, della legge di stabilità 2014 (di cui si è in precedenza parlato) giacenti, a tale data, nelle medesime contabilità speciali. I Presidenti delle regioni, nell'espletamento di tali compiti, possono avvalersi degli uffici tecnici e amministrativi dei comuni e delle regioni interessati, dei provveditorati interregionali alle opere pubbliche e dell'ANAS, nonché dei consorzi di bonifica e delle autorità di distretto.

Le risorse giacenti nelle contabilità speciali sono quindi trasferite nella disponibilità dei bilanci regionali e devono essere rifinalizzate alla prosecuzione degli interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico attraverso accordi di programma sottoscritti dalle regioni interessate e dal Ministero dell'ambiente in cui si definiscono anche le quote del cofinanziamento regionale (ai sensi dell'art. 2, comma 240, della legge 191/2009 - legge finanziaria 2010).

Le spese effettuate dalle regioni per la realizzazione dei predetti interventi sono escluse dal complesso delle spese considerate ai fini della verifica del patto di stabilità.

Il subentro dei Presidenti delle regioni ai commissari straordinari è stato anticipato, dall'art. 10 del D.L. 91/2014, al 25 giugno 2014, data di entrata in vigore del medesimo decreto. Lo stesso decreto ha dettato ulteriori disposizioni di riassetto delle procedure di utilizzo delle risorse ed attuazione degli interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico (si veda in proposito il successivo paragrafo).

Documenti e risorse WEB
Le misure per il dissesto idrogeologico contenute nei decreti-legge nn. 91 e 133 del 2014

Con il decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (c.d. decreto competitività) sono state introdotte numerose disposizioni in materia di contrasto al dissesto idrogeologico, principalmente finalizzate ad un ridisegno della governance del sistema nel tentativo di dare nuovo impulso al processo di attuazione degli interventi.

I commi da 1 a 7, 9 e 11 dell'art. 10 del D.L. 91/2014 hanno inciso infatti sulla disciplina per l'utilizzo delle risorse finanziarie e la realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, prevedendo, tra l'altro:

  • l'immediato subentro dei Presidenti delle regioni nelle funzioni dei Commissari straordinari delegati e nella titolarità delle relative contabilità speciali (comma 1);
  • la possibilità per i Presidenti delle Regioni di avvalersi di una serie di soggetti pubblici per l'espletamento di alcune funzioni (comma 4), nonchè di delegare un apposito soggetto attuatore (comma 2-ter);
  • che l'approvazione, da parte del Presidente della regione, sostituisce tutti i visti, pareri, autorizzazioni, nulla osta ed ogni altro provvedimento necessario all'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza del territorio (comma 6);
  • la trasformazione dell'Ispettorato generale (competente in materia di difesa del suolo), presso il Ministero dell'ambiente in una Direzione generale (comma 7). Le funzioni dell'Ispettorato sono ora svolte, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lett. c), del D.P.C.M. 142/2014 di riorganizzazione del Ministero dell'ambiente, dalla Direzione generale per la salvaguardia del territorio e delle acque;
  • la possibilità di stipulare apposite convenzioni con i conduttori di aziende agricole ubicate su terreni al di sopra di 1.000 metri di altitudine per la realizzazione di opere minori di pubblica utilità nelle aree attigue al fondo, come piccole manutenzioni stradali, spalatura della neve o regimazione delle acque superficiali (comma 7-bis);
  • la fissazione del termine per il completamento dei lavori al 31 dicembre 2015 e la previsione di modalità di monitoraggio (comma 9);
  • l'istituzione di una apposita struttura di missione (comma 11).

Con il D.P.C.M. 27 maggio 2014 è stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri — Segretariato generale – la Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche. La principale finalità della struttura di missione è imprimere un'accelerazione all'attuazione degli interventi in materia di dissesto idrogeologico, nonché per lo sviluppo di infrastrutture idriche. Alla struttura di missione è attribuito il compito di curare:

- l'impulso, il coordinamento, il monitoraggio e il controllo in ordine alle funzioni di programmazione, progettazione e realizzazione degli interventi in materia di dissesto idrogeologico nonché per lo sviluppo delle infrastrutture idriche, siano essi di prevenzione o di messa in sicurezza post-eventi, con particolare riferimento a quelli previsti negli accordi di programma Stato-Regioni nonché in tutti gli altri accordi fra pubbliche amministrazioni in cui vi sia allocazione di risorse statali, facenti capo, nelle materie sopra indicate, agli Enti ed Organi preposti;

- l'impulso, il coordinamento il monitoraggio e il controllo in ordine alla corretta, efficace ed efficiente utilizzazione delle risorse attualmente disponibili per le finalità sopraindicate in base a linee di finanziamento nazionali ed europee, anche presenti nelle contabilità speciali e nei fondi europei finalizzati ad ovviare al dissesto idrogeologico ed alla realizzazione del necessari interventi;

- l'acquisizione dagli enti ed organi preposti del cronoprogramma delle attività delle opere di competenza degli stessi nonché referti trimestrali sullo stato di attuazione delle opere e degli interventi.

Con il D.L. 133/2014 (cd. "sblocca Italia") sono state dettate ulteriori disposizioni per il contrasto del dissesto idrogeologico, che si innestano su quelle in precedenza dettate dal citato art. 10 del D.L. 91/2014 e, ancor prima, dal comma 111 della legge di stabilità 2014.

Il comma 111 ha dettato norme precipuamente finalizzate a convogliare le risorse disponibili (derivanti principalmente dagli stanziamenti destinati dall'art. 2, comma 240, della L. 191/2009, a piani straordinari contro il rischio idrogeologico da attuare mediante accordi di programma) agli interventi cantierabili nel 2014.

Le norme dettate dal D.L. 133/2014 hanno disciplinato il recupero delle risorse finanziarie inutilizzate e la loro programmazione a decorrere dal 2015. In particolare si ricordano le seguenti disposizioni contenute nell'art. 7:

  • il comma 2 dispone che, a partire dalla programmazione 2015, le risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico sono utilizzate tramite accordo di programma sottoscritto dalla Regione interessata e dal Ministero dell'ambiente. Gli interventi sono invece individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del medesimo Ministero, ed attuati dal Presidente della Regione in qualità di Commissario di Governo contro il dissesto idrogeologico. La stessa norma stabilisce alcuni criteri da seguire nella programmazione e realizzazione degli interventi, tra cui quello secondo cui negli interventi in questione assume priorità la delocalizzazione di edifici e di infrastrutture potenzialmente pericolosi per la pubblica incolumità;
  • il comma 3 disciplina le modalità di revoca di risorse assegnate in passato alle Regioni e ad altri enti (a partire dai decreti attuativi del D.L. 180 del 1998 fino ai decreti attuativi dell'art. 2 del D.L. 262 del 2006) per la realizzazione di interventi di mitigazione del rischio idrogeologico. Gli accertamenti finalizzati alle revoche devono essere svolti dall'ISPRA entro il 30 novembre 2014. Le risorse così revocate confluiscono in un apposito fondo istituito presso il Ministero dell'ambiente;
    Informazioni sugli esiti di tali procedure di revoca sono state fornite, dal Ministro dell'ambiente, nella seduta del 5 luglio 2017, in risposta all'interrogazione 3/03130.
  • il comma 5 prevede una semplificazione delle procedure di esproprio ed occupazione di urgenza;
  • il comma 8, al fine di fronteggiare le situazioni di criticità ambientale delle aree metropolitane interessate da fenomeni di esondazione e alluvione, prevede l'assegnazione alle regioni (previa istruttoria del Ministero dell'ambiente, di concerto con la Struttura di missione) della somma complessiva di 110 milioni di euro, a valere sulle risorse del Fondo sviluppo e coesione (FSC) 2007-2013 per interventi di sistemazione idraulica dei corsi d'acqua;
  • il comma 9 dispone che la struttura di missione opera di concerto con il Ministero dell'ambiente e, per quanto di competenza, con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nelle attività pianificatorie, istruttorie e di ripartizione delle risorse finanziarie finalizzate agli interventi contro il dissesto idrogeologico.

Ulteriori norme sono contenute nell'art. 9 del decreto 133/2014, che è volto a qualificare come interventi di "estrema urgenza", considerati indifferibili, in conseguenza della certificazione da parte dell'ente interessato, gli interventi, per i lavori di importo compreso fino alla soglia comunitaria (5,2 milioni di euro), anche su impianti, arredi e dotazioni, funzionali alla messa in sicurezza degli edifici scolastici, alla mitigazione dei rischi idraulici e geomorfologici del territorio, all'adeguamento alla normativa antisismica e alla tutela ambientale e del patrimonio culturale (comma 1). Per la realizzazione di tali interventi sono introdotte disposizioni che incidono sulle procedure di scelta del contraente e sulle fasi delle procedure di affidamento dei contratti, previste nel D.Lgs. 163/2006 (comma 2).

Da segnalare anche le disposizioni dettate dai commi 2-sexies e 2-septies del medesimo articolo 9. Il comma 2-sexies stabilisce che le esigenze di tutela dell'incolumità pubblica figurino tra le "esigenze imperative connesse a un interesse generale" - in presenza delle quali il Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104 del 2010, art. 121) consente di conservare efficacia al contratto di aggiudicazione di lavori pubblici stipulato in violazione di legge, che sarebbe altrimenti da annullare. Si dispone, inoltre, che, nei casi di procedure ad evidenza pubblica avviate o da avviarsi, in quelli conseguenti alla redazione di verbale di somma urgenza per interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, nonché nei succitati casi di "estrema urgenza", il tribunale amministrativo regionale, nel valutare l'istanza cautelare, può accoglierla unicamente nel caso in cui i requisiti di estrema gravità e urgenza siano ritenuti prevalenti rispetto alle esigenze di incolumità pubblica evidenziate dalla stazione appaltante. Il successivo comma 2-septies esclude i lavori urgenti di realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico individuati, con D.P.C.M., tra quelli previsti negli accordi di programma sottoscritti tra il Ministero dell'ambiente e le regioni (ai sensi del comma 240 dell'art. 2 della legge finanziaria 2010, n. 191/2009), dall'applicazione dei commi 10 e 10-ter dell'articolo 11 del previgente Codice dei contratti pubblici ( D.Lgs. 163/2006) che prevedevano, rispettivamente, la stipula del contratto, solo dopo 35 giorni dall'invio dell'ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva da parte della stazione appaltante, e la sospensione dell'aggiudicazione del contratto, se proposto ricorso avverso l'aggiudicazione definitiva con contestuale domanda cautelare.

Si segnala infine che, in seguito alle modifiche operate dal comma 238 della legge di stabilità 2015 (L. 190/2014), il comma 3 dell'art. 3 del D.L. 133/2014 prevede che una quota, pari a 50 milioni di euro, a valere sulle risorse del c.d. Fondo "sblocca cantieri" (di cui ai commi 1 e 1-bis dell'articolo 3 del medesimo decreto-legge) sia destinata all'attuazione di interventi urgenti in materia di:

  •  dissesto idrogeologico;
  •  difesa e messa in sicurezza di beni pubblici;
  •  completamento di opere in corso di esecuzione;
  •  miglioramento infrastrutturale.  

Lo stesso comma 3, nel testo novellato dalla legge di stabilità 2015, prevede che, con uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, si provveda all'individuazione, d'intesa con la Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche (istituita con il D.P.C.M. 27 maggio 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale), degli interventi e delle procedure di attuazione.

Dossier
Documenti e risorse WEB
La pianificazione degli interventi per il dissesto idrogeologico e le risorse disponibili

L'obiettivo perseguito in via principale, nel corso della XVII legislatura, dalla Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche (istituita con il D.P.C.M. 27 maggio 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale) è stato quello di dare impulso e coordinare la programmazione degli interventi.

Ciò è stato fatto procedendo su un doppio binario: da un lato cercando di completare gli interventi pianificati nell'ambito delle programmazioni precedenti e, dall'altro, di mettere in piedi una nuova programmazione al fine di giungere all'elaborazione e approvazione di un Piano nazionale di prevenzione e di contrasto al dissesto per gli anni 2015-2020, sulla base delle richieste dei Presidenti delle Regioni, in qualità di Commissari di Governo contro il dissesto.

La programmazione 2000-2014

Le risorse della programmazione precedente l'istituzione della Struttura di missione, quelle cioè relative al periodo 2000-2014, sono pari a 9,5 miliardi di euro. Poco meno di un quarto di tali risorse (1.781 interventi per un importo di 2.260 milioni di euro) risultavano bloccate alla data di attivazione della Struttura di missione.

Si fa notare che le risorse stanziate dall'art. 1, comma 111, della legge di stabilità 2014 (L. 147/2013), pari a 180 milioni di euro, sono state per lo più destinate dal Ministero dell'ambiente alla copertura della parte residua degli Accordi di Programma 2009-2010, che allo stato risultavano non ancora integralmente finanziati. Una quota del finanziamento (pari a 40 milioni di euro) è invece stato fatto confluire nella nuova programmazione, al fine di consentire l'avvio del Piano stralcio per le aree metropolitane e le aree urbane a rischio di alluvione (v. infra).

La nuova programmazione 2015-2020

Al fine di pervenire all'elaborazione e approvazione di un Piano nazionale di prevenzione e di contrasto al dissesto per gli anni 2015-2020, la Struttura ha proceduto all'acquisizione delle richieste dai Presidenti delle Regioni, in qualità di Commissari di Governo contro il dissesto.

Alla data del mese di luglio 2015 le Regioni avevano segnalato oltre 7.000 interventi di mitigazione del dissesto, per un valore di circa 22 miliardi di euro, il 90% dei quali rappresentato da opere ancora da progettare, specie nel Mezzogiorno.

Il primo stralcio del Piano nazionale è costituito dal "Piano straordinario per interventi tempestivamente cantierabili contro le alluvioni nelle città metropolitane e nelle aree urbane a maggiore rischio per popolazione esposta", che prevede un investimento pari a 1.250 milioni di euro. Per il finanziamento di una prima tranche di interventi di tale "piano stralcio", con la delibera CIPE 20 febbraio 2015 n. 32 (pubblicata nella G.U. del 4 luglio 2015), sono stati destinati 600 milioni di euro, di cui 450 milioni di euro come anticipazione a valere sul FSC 2014-2020 e 150 milioni di euro a legislazione vigente (40 milioni di euro provenienti dal comma 111 della L. 147/2013, citati poc'anzi, e 110 milioni a valere sullo stanziamento autorizzato dal comma 8 dell'art. 7 del D.L. 133/2014, a valere sulle risorse FSC 2007-2013, per interventi di sistemazione idraulica dei corsi d'acqua finalizzati a fronteggiare le situazioni di criticità ambientale delle aree metropolitane interessate da fenomeni di esondazione e alluvione).

Con il successivo D.P.C.M. 15 settembre 2015 sono stati individuati (nell'allegata tabella A) gli interventi di riduzione del rischio alluvionale tempestivamente cantierabili in quanto dotati di progettazione definitiva o esecutiva, con I'indicazione del finanziamento statale richiesto (circa 1.154 milioni di euro), che fanno parte del Piano stralcio per le aree metropolitane e le aree urbane con alto livello di popolazione esposta al rischio. Tali interventi sono suddivisi in quelli che costituiscono la c.d. prima tranche (indicati nella tabella B allegata al D.P.C.M., a cui vengono destinati 654,2 milioni di euro, vale a dire le risorse indicate dalla delibera CIPE n. 32/2015, pari a 600 milioni di euro, nonché ulteriori 54,2 milioni messi a disposizione dal Ministero dell'ambiente) e negli altri interventi ancora da finanziare (indicati nella tabella C), per i quali occorre un finanziamento di circa 499,8 milioni di euro.

In allegato al decreto è inoltre presente una tabella D che contiene interventi con un livello di progettazione meno avanzata e che richiedono un finanziamento di circa 149 milioni di euro. Tali interventi (come dispone l'art. 3, comma 2, del D.P.C.M.) saranno finanziati a valere su risorse residue e su eventuali nuove risorse.

L'art. 2, comma 5, del D.P.C.M. ha demandato ad appositi accordi di programma, da stipularsi tra il Ministro dell'ambiente e i presidenti delle regioni, in qualità di commissari del Governo, il finanziamento effettivo degli interventi individuati (dalla tabella B) e la definizione delle modalità di attuazione.

La stipula di tali accordi è avvenuta il 4 novembre 2015 (come risulta dal comunicato web del 4 novembre 2015 della Struttura di missione).

Utili informazioni - incluso un quadro puntuale dello stato degli interventi finanziati dal Piano Stralcio Aree Metropolitane, indicati alla tabella B del D.P.C.M. 15 settembre 2015, e delle risorse erogate fino a dicembre 2016 - sono contenute nella risposta all'interrogazione 5/10840, fornita nella seduta del 27 aprile 2017, e nella risposta all'interrogazione 4/03685, fornita nella seduta del 30 novembre 2017.

Relativamente alla distribuzione delle risorse (come ricordato dal Governo in risposta all'interrogazione 3/03077, nonché all'interrogazione 4/14345) "è stato elaborato un indicatore di riparto - calcolato sulla base di dati ed elaborazioni fornite da ISPRA - approvato con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 dicembre 2016, che tiene conto della superficie territoriale e della popolazione residente in ciascuna Regione - seguendo il modello adottato nella legge n. 183 del 1989 - con l'aggiunta di un indicatore sintetico di rischio, calcolato sulla base di quattro indicatori relativi a frane, alluvioni, erosione costiera e valanghe".

Occorre inoltre considerare che un altro pilastro del Piano nazionale è rappresentato (come sottolineato dal Governo nelle citate risposte) "dai Patti per lo sviluppo sottoscritti dalle Regioni e dalle Città metropolitane del Sud con il Governo, apposita sezione dei quali è stata dedicata agli interventi di contrasto al dissesto idrogeologico. Con delibera CIPE del 10 agosto 2016 è stata, infatti, prevista l'assegnazione a questi strumenti di 13,4 miliardi di euro, di cui circa 1,5 miliardi di euro per la mitigazione del rischio idrogeologico" e che "il finanziamento delle ulteriori fasi del Piano nazionale sarà sostenuto anche dalla stipula di un mutuo presso la Banca europea degli investimenti per l'anticipo di risorse per circa 1,8 miliardi di euro. La Struttura ha partecipato direttamente al confronto con l'istituzione europea per l'ottenimento del finanziamento, avviando le attività istruttorie finalizzate a sostenere la richiesta di prestito".

Le risorse stanziate dalle leggi di stabilità e di bilancio

Dopo i finanziamenti disposti dalla legge di stabilità 2014 (di cui si è dato conto nel paragrafo "Le misure contro il dissesto idrogeologico contenute nella legge di stabilità 2014"), nuove importanti risorse per il dissesto idrogeologico sono state destinate dalle successive leggi di stabilità e di bilancio.

La tabella E della legge di stabilità per il 2016 (L. 208/2015) ha disposto un rifinanziamento di 1.950 milioni di euro (50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017, 150 milioni di euro per il 2018 e 1.700 milioni di euro per gli anni 2019 e successivi) dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 1, comma 111, della legge di stabilità 2014 (legge n. 147 del 2013), utilizzata per la copertura delle esigenze della programmazione ante-2015 nonché della nuova programmazione, come illustrato in precedenza.

L'art. 1, comma 140, della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017), ha istituito, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, un fondo con una dotazione di 9 miliardi di euro nel triennio 2017-2019 (1.900 milioni di euro per l'anno 2017, 3.150 milioni di euro per l'anno 2018 e 3.500 milioni di euro per l'anno 2019) e di 3 miliardi per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, da ripartire con appositi D.P.C.M., per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (c.d. fondo investimenti), anche al fine di pervenire alla soluzione delle questioni oggetto di procedure di infrazione da parte dell'Unione europea. Tale fondo (che è stato rifinanziato dal comma 1072 dell'art. 1 della legge di bilancio 2018) è destinato ad una serie di settori di spesa, tra cui quelli della difesa del suolo e del dissesto idrogeologico.

Lo schema di decreto di riparto di tale fondo è stato trasmesso alle Camere (Atto del Governo n. 421). Il testo definitivo del decreto è stato pubblicato nella G.U. del 27 settembre 2017 (D.P.C.M. 21 luglio 2017). 

La legge di bilancio 2018 (L. 205/2017) non si è limitata a rifinanziare il citato "fondo investimenti", ma ha anche stabilito che - ai fini del monitoraggio dello stato di avanzamento degli interventi finanziati con le risorse del "fondo investimenti" e dell'effettivo utilizzo delle citate risorse - ciascun Ministero invia entro il 15 settembre di ogni anno alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell'economia e delle finanze e alle Commissioni parlamentari competenti per materia, una apposita relazione contenente anche un aggiornamento della previsione sugli ulteriori stati di avanzamento, nonché una indicazione delle principali criticità riscontrate nell'attuazione delle opere.

La stessa legge ha inoltre previsto una specifica destinazione per gli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico.

Il comma 1073 dell'art. 1 di tale legge ha previsto infatti che una quota annua pari a 70 milioni di euro del "fondo investimenti" può essere destinata al finanziamento:

a)  degli interventi individuati dal D.P.C.M. 15 settembre 2015 di approvazione del "Piano stralcio aree metropolitane ed aree urbane con alto livello di popolazione esposta al rischio di alluvione" e non ancora finanziati;
b)  degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico nelle regioni del centro-nord, individuati nell'ambito di un programma nazionale, disciplinato dal successivo comma 1074 (v. infra).

Le norme previste dal c.d. collegato ambientale per la progettazione

L'articolo 55 della legge n. 221/2015 (c.d. collegato ambientale) ha previsto, al fine di consentire la celere predisposizione del Piano nazionale contro il dissesto idrogeologico, favorendo le necessarie attività progettuali, l'istituzione, presso il Ministero dell'ambiente, del Fondo per la progettazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico e ha demandato ad un apposito D.P.C.M. (da adottare entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge) la definizione delle modalità di funzionamento del Fondo medesimo (tale definizione è avvenuta con il D.P.C.M. 14 luglio 2016). La norma ha consentito di destinare alla progettazione degli interventi le risorse, pari a 100 milioni di euro (a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione 2014-2020), assegnate dal punto 1.4 della delibera CIPE n. 32/2015.

Utili informazioni sullo stato di attuazione del Fondo sono state fornite in risposta all'interrogazione 5/12057, nella seduta del 3 agosto 2017.

Il rapporto di #Italiasicura del maggio 2017

Nel maggio 2017 la struttura di missione ha presentato il rapporto "Il piano nazionale di opere e interventi e il piano finanziario per la riduzione del rischio idrogeologico", ove sono contenute le schede di dettaglio, regione per regione, degli interventi e una sintesi (riportata nell'appendice 1) dei principali dati finanziari.

In tale rapporto si legge che "ciò che è emerso, attraverso la piattaforma telematica ReNDiS curata dall'Ispra, è un fabbisogno espresso ad oggi di circa 9.400 progetti per una richiesta di fondi statali per circa 26 miliardi di euro".

Viene inoltre presentata una infografica relativa all'attivazione dei cantieri che risultavano bloccati a giugno 2014 (1.781 interventi per un importo di 2.260 milioni di euro), che evidenzia che 1.337 interventi (quindi il 75% del totale), per un importo di 1.409 milioni (quindi il 62,4% del totale), sono stati attivati, alla data di aprile 2017, dalla Struttura di missione. 891 di questi interventi (per un valore di 740 milioni) sono stati conclusi alla medesima data.

Relativamente al piano 2015-2023 viene invece fornito il seguente quadro finanziario riepilogativo:

In un successivo comunicato stampa (diramato da Italiasicura in data 13 settembre 2017) viene evidenziato che "il vero ritardo, a dimostrazione di un lavoro di prevenzione mai realizzato finora, sta nelle progettazioni. Sulle 9.397 opere richieste dalle Regioni solo l'11% dei progetti pervenuti sono esecutivi e pronti per gare e finanziamento".

Riguardo ai prestiti BEI-CBE indicati nella figura precedente, occorre ricordare che nella risposta all'interrogazione 5/12425, fornita nella seduta del 12 ottobre 2017, è stato sottolineato che "nessuna richiesta di finanziamento con la Bei e la Ceb ... è stata sottoscritta".

La struttura di missione #Italiasicura ha però sottolineato (in un comunicato datato 22 dicembre 2017) che le disposizioni del comma 1074 dell'art. 1 della L. 205/2017 (v. infra) consentono di sbloccare "in tutto 1 miliardo di euro in arrivo dalla Banca europea degli investimenti".

 

Gli spazi finanziari per regioni ed enti locali 

Nella legge di stabilità per il 2015 sono contenute misure riguardanti l'adozione di misure di flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno per gli enti locali che hanno sostenuto oneri, tra l'altro, per interventi di messa in sicurezza del territorio (comma 489). In tema di patto di stabilità si ricorda altresì l'art. 1, comma 2, lett.a) del D.L. 78/2015, con cui viene disposto un allentamento dei vincoli del patto di stabilità in favore dei comuni, consentendo spazi finanziari per determinate tipologie di spese per il periodo 2015-2018, tra cui quelle relative ad eventi calamitosi e messa in sicurezza del territorio. 

I commi da 485 a 501 e da 506 a 508 dell'art. 1 della legge di bilancio 2017 (L. 232/2016) assegnano alle regioni e agli enti locali spazi finanziari per  l'effettuazione di spese di investimento, disciplinando nel contempo la procedura di concessione degli stessi ed i requisiti necessari per l'ottenimento delle risorse stanziate da parte degli enti richiedenti. Tra gli investimenti che possono essere finanziati con priorità sono inclusi quelli finalizzati alla prevenzione del rischio idrogeologico. In attuazione di tali disposizioni sono stati adottati il D.M. 14 marzo 2017 e il D.M. 26 aprile 2017.

Le norme recate dai commi indicati sono state modificate dalla legge di bilancio 2018 (L. 205/2017). In particolare il comma 886 dell'art. 1 ha introdotto, tra gli investimenti finanziabili in via prioritaria, gli "investimenti degli enti locali, finanziati con avanzo di amministrazione o da operazioni di indebitamento, finalizzati al ripristino e alla messa in sicurezza del territorio, a seguito di danni derivanti da eccezionali eventi meteorologici per i quali sia stato dichiarato, nell'anno precedente la data della richiesta di spazi finanziari, lo stato di emergenza".

Ulteriori risorse per gli enti locali

L'articolo 17-quater del D.L. 148/2017 - nell'apportare una serie di modifiche alla disciplina (dettata dall'art. 41-bis del D.L. 50/2017) relativa alla concessione di contributi ai comuni compresi nelle zone a rischio sismico per la copertura delle spese di progettazione di opere pubbliche - ne ha ampliato il campo di applicazione, al fine di includervi le spese di progettazione definitiva ed esecutiva di interventi di messa in sicurezza del territorio dal dissesto idrogeologico. Ulteriori modifiche hanno riguardato, tra l'altro, i criteri di priorità per la quantificazione dei contributi, nonché l'introduzione di un tetto massimo alla misura del singolo contributo erogabile e di una disciplina di dettaglio delle richieste di contributo da inoltrare al Ministero dell'interno.

Occorre inoltre ricordare l'art. 3 della L. 158/2017 (recante "Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi comuni") che ha istituito nello stato di previsione del Ministero dell'interno un Fondo per lo sviluppo strutturale, economico e sociale dei piccoli comuni, destinato al finanziamento di investimenti diretti, tra l'altro, alla mitigazione del rischio idrogeologico. La dotazione del fondo, inizialmente quantificata in 10 milioni di euro per l'anno 2017 e 15 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2018 al 2023, è stata integrata dal comma 862 dell'art. 1 della legge di bilancio 2018, che ne ha disposto un incremento di 10 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2018.

Le risorse dei Patti per lo sviluppo

Come si è avuto modo di ricordare in precedenza, in risposta all'interrogazione 4/14345 il Governo ha sottolineato che un "pilastro del Piano nazionale è rappresentato dai Patti per lo sviluppo sottoscritti dalle Regioni e dalle Città metropolitane del Sud con il Governo, apposita sezione dei quali è stata dedicata agli interventi di contrasto al dissesto idrogeologico. Con delibera CIPE del 10 agosto 2016 è stata, infatti, prevista l'assegnazione a questi strumenti di 13,4 miliardi di euro, di cui circa 1,5 miliardi di euro per la mitigazione del rischio idrogeologico".

In materia è intervenuto il comma 512 dell'art. 1 della legge di bilancio 2018 (L. 205/2017), che ha stabilito che le risorse destinate dai Patti per lo sviluppo stipulati con gli enti territoriali al finanziamento, mediante apposite delibere del CIPE, degli interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico e degli interventi infrastrutturali necessari a risolvere situazioni di pericolo connesse alla viabilità provinciale e comunale, ai collegamenti con le aree interne e ai presìdi di protezione civile confluiscono direttamente nella contabilità speciale dei presidenti delle regioni in qualità di commissari straordinari delegati per il sollecito espletamento delle procedure relative alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, che assicurano l'attuazione degli interventi con i compiti, le modalità e i poteri previsti dall'art. 10 del D.L. 91/2014 (si rinvia, in proposito, al paragrafo "Le misure contenute nei decreti-legge nn. 91 e 133 del 2014").

Il successivo comma 513 dispone che agli interventi in questione non si applica l'art. 7, comma 2, secondo periodo, del D.L. 133/2014, che prevede l'individuazione  degli interventi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'ambiente.

Il programma nazionale previsto dalla legge di bilancio 2018

Il comma 1074 dell'art. 1 della legge di bilancio 2018 (L. 205/2017) prevede la predisposizione di un programma nazionale di interventi di mitigazione del rischio idrogeologico

Lo stesso comma prevede che tale programma sia approvato dal CIPE su proposta della Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche, sulla base di accordi di programma sottoscritti dal Presidente del Consiglio dei ministri con le regioni o con le province autonome.

Il comma 1073 prevede che agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico nelle regioni del centro-nord, individuati nell'ambito del citato programma nazionale, possa essere destinata una parte della quota annua (pari a 70 milioni di euro) del "fondo investimenti".

Il comma 1074 dispone altresì che i presidenti delle regioni o delle province autonome interessate possono essere autorizzati dal Ministero dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei ministri, a stipulare appositi mutui di durata massima quindicennale sulla base di criteri di economicità e di contenimento della spesa, con oneri di ammortamento a carico del bilancio dello Stato, con la Banca europea per gli investimenti (BEI), con la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa (CBE), con la società Cassa depositi e prestiti S.p.A. e con i soggetti autorizzati all'esercizio dell'attività bancaria, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e nel limite delle risorse allo scopo destinate in sede di riparto del "Fondo investimenti". Le rate di ammortamento dei mutui attivati sono pagate agli istituti finanziatori (sempre secondo quanto previsto dal comma 1074) direttamente dallo Stato.

Le risorse per la subsidenza previste dalla legge di bilancio 2018

Il comma 129 della legge di stabilità 2018 (L. 205/2017) - al fine di consentire la manutenzione straordinaria nonché l'adeguamento delle opere pubbliche di rilevanza nazionale necessarie alla protezione dal fenomeno della subsidenza, in particolare nei territori del delta del Po, e alla difesa dalle acque dei territori subsidenti compresi nelle province di Ferrara, Ravenna e Rovigo - ha istituito nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali un fondo, con la dotazione di 2 milioni di euro per l'anno 2018 e di 4 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2019 al 2024, finalizzato all'adozione, d'intesa con le regioni interessate, di un programma di interventi e del relativo piano di riparto della spesa tra gli enti cui è affidata la gestione delle opere di protezione e gestione del fenomeno della subsidenza.

Sul tema, prima dell'approvazione di tale disposizione, sono state svolte diverse interrogazioni parlamentari (nn. 5-07434, 4-13497 e 4-17784).

Le misure in materia di difesa del suolo contenute nel c.d. collegato ambientale

La legge 28 dicembre 2015, n. 221 (c.d. collegato ambientale) ha dettato diverse disposizioni in materia di difesa del suolo.

L'articolo 51 ha introdotto un'articolata disciplina volta prevalentemente alla riorganizzazione dei distretti idrografici in materia di difesa del suolo, modificando in particolare diversi articoli del cd. Codice dell'ambiente (D.Lgs 152 del 2006). La norma ha introdotto la definizione di Autorità di bacino distrettuale e di Piano di bacino distrettuale, nonché la disciplina  dell'Autorità di bacino distrettuale; ha stabilito che il Ministero dell'ambiente assume le funzioni di indirizzo e coordinamento con le altre Autorità, avvalendosi dell'ISPRA; prevede la possibilità di una articolazione territoriale a livello regionale (sub-distretti). Sono stati inoltre ridefiniti i distretti idrografici e differito al 31 dicembre 2016 il termine per l'approvazione regionale dei piani di tutela. E' stata assegnata inoltre alle Autorità di bacino, in concorso con altri enti competenti, la predisposizione del programma di gestione dei sedimenti a livello di bacino idrografico.

L'articolo 52  ha previsto un meccanismo per agevolare, anche attraverso la messa a disposizione di risorse finanziarie (10 milioni di euro per l'anno 2016), la rimozione o la demolizione, da parte dei comuni, di opere ed immobili abusivi, realizzati nelle aree classificate a rischio idrogeologico elevato o molto elevato ovvero esposti a rischio idrogeologico, sulla base di un elenco del Ministero dell'ambiente, adottato annualmente dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali.

In attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.M. Ambiente 22 luglio 2016, recante "Modelli e linee guida relativi alla procedura per la presentazione della domanda di concessione per l'accesso ai finanziamenti per gli interventi di rimozione o di demolizione delle opere o degli immobili realizzati in aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato ovvero dei quali viene comprovata l'esposizione a rischio idrogeologico in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire". L'indicatore di riparto delle risorse è stato successivamente adottato con la delibera della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali del 22 dicembre 2016.

L'articolo 54 ha modificato in più punti il testo unico in materia edilizia (D.P.R. n. 380/2001) al fine di richiamare nelle varie disposizioni e procedure la normativa, gli interessi e i vincoli collegati alla tutela dell'assetto idrogeologico. E' stato previsto, inoltre, che agli atti e procedimenti riguardanti la tutela dal rischio idrogeologico non si applichi la disciplina generale sul silenzio assenso.

L'articolo 55 ha previsto, al fine di consentire la celere predisposizione del Piano nazionale contro il dissesto idrogeologico, favorendo le necessarie attività progettuali, l'istituzione, presso il Ministero dell'ambiente, del Fondo per la progettazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico e ha demandato ad un successivo D.P.C.M. la definizione delle modalità di funzionamento del Fondo medesimo. Tale definizione è avvenuta con il D.P.C.M. 14 luglio 2016.

L'articolo 59 ha disciplinato i contratti di fiume, inserendo l'articolo 68-bis al D.Lgs. 152/2006 (cd. Codice dell'ambiente). Tali contratti concorrono alla definizione e all'attuazione degli strumenti di pianificazione di distretto a livello di bacino e sottobacino idrografico, quali strumenti volontari di programmazione strategica e negoziata che perseguono la tutela, la corretta gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali, unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo allo sviluppo locale di tali aree.

Impegni precisi in merito alla valorizzazione e al finanziamento dei contratti di fiume sono stati indirizzati al Governo con l'approvazione, nella seduta del 15 novembre 2017 dell'VIII Commissione (Ambiente), della risoluzione 8/00271.

Vedi anche
La governance della difesa del suolo

L'intervento principale operato nel corso della XVII legislatura, tramite le disposizioni dell'art. 51 del c.d. collegato ambientale (L. 221/2015), è stato finalizzato ad accelerare il processo di riorganizzazione distrettuale della governance in materia di difesa del suolo previsto dal cd. Codice dell'ambiente (D.Lgs. 152/2006). 

La riforma distrettuale operata dal Codice dell'ambiente
Al fine di recepire le disposizioni della direttiva quadro sulle acque 2000/60/CE, l'art. 63 del D.Lgs. 152/2006 ha previsto l'istituzione delle autorità di bacino distrettuale nei distretti idrografici individuati nel successivo articolo 64. L'attivazione delle citate autorità è stata condizionata all'emanazione di un apposito D.P.C.M., che avrebbe dovuto definire i criteri e le modalità per il trasferimento delle risorse umane e strumentali dalle "vecchie" autorità di bacino (istituite dalla L. 183/1989, abrogata dal D.Lgs. 152/2006) alle "nuove" autorità distrettuali.
Tale decreto attuativo non è però stato adottato.
Per ovviare a questa situazione, in via transitoria, con successivi interventi (D.Lgs. 284/2006 e D.L. 208/2008) il legislatore ha disposto che "nelle more della costituzione dei distretti idrografici […] e della eventuale revisione della relativa disciplina legislativa, le autorità di bacino di cui alla legge 18 maggio 1989, n. 183, sono prorogate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, fino alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 2 dell'articolo 63".
E' altresì intervenuto l'art. 4 del D.Lgs. 219/2010 che – "ai fini dell'adempimento degli obblighi derivanti dalle direttive 2000/60/CE e 2007/60/CE, nelle more della costituzione delle autorità di bacino distrettuali di cui all'articolo 63 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152" – ha assegnato alle "vecchie" autorità di bacino di rilievo nazionale (istituite ai sensi della L. 183/89) il ruolo di coordinamento delle attività di pianificazione nell'ambito del distretto idrografico di appartenenza.

Una prima disposizione introdotta nel corso della XVII legislatura è stata quella dettata dal comma 2 dell'articolo 24 della legge europea per il 2013 (legge 97/2013), che ha disposto che le Autorità di bacino di rilievo nazionale (di cui alla legge 183/1989 sulla difesa del suolo) continuano ad avvalersi, nelle more della costituzione delle autorità di bacino distrettuali, dell'attività dei comitati tecnici costituiti nel proprio ambito, al fine di poter disporre del supporto tecnico necessario al corretto ed integrale adempimento degli obblighi derivanti dalla direttiva 2000/60/CE, nonché dalla direttiva 2007/60/CE (relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni).

Decisamente più ampio l'intervento operato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 221 (c.d. collegato ambientale) con gli articoli 51, che contiene un'articolata disciplina volta prevalentemente alla riorganizzazione dei distretti idrografici, e con l'articolo 59 che disciplina i contratti di fiume (in proposito si rinvia al paragrafo "Le misure in materia di difesa del suolo contenute nel cd. collegato ambientale").

Ulteriori disposizioni sono state successivamente dettate dai commi 532-536 della legge di bilancio 2018 (L. 205/2017) che destinano risorse per lo svolgimento delle funzioni delle autorità di bacino distrettuali e per l'adeguamento della struttura organizzativa di alcune autorità (Autorità di bacino nazionale dei fiumi Liri Garigliano e Volturno; Autorità di distretto dell'Appennino meridionale; Autorità di distretto del fiume Po). Tali norme autorizzano inoltre l'Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino centrale ad assumere personale e prorogano l'applicazione del contratto collettivo nazionale regioni ed enti locali a favore del personale delle autorità di bacino distrettuali. 

Il sistema di allertamento idrogeologico e l'inventario dei fenomeni franosi

Il sistema di allertamento per il rischio meteo-idrogeologico e idraulico

I commi 1-sexies e 1-septies dell'art. 2 del D.L. 74/2014 sono finalizzati - secondo quanto indicato nella norma stessa - a limitare il ricorso alla dichiarazione dello stato di emergenza e, quindi, ridurre l'impiego del Fondo per le emergenze nazionali. Si prevede infatti l'emanazione di un D.P.C.M. finalizzato a definire i criteri e le modalità con cui ripartire le risorse economiche (pari a 6 milioni di euro per il 2014), quale co-finanziamento statale, necessarie ad assicurare, senza soluzioni di continuità, l'efficienza e l'attività del sistema di allertamento nazionale per il rischio meteo-idrogeologico e idraulico istituito dall'articolo 3-bis della L. 225/1992. In particolare la norma fa riferimento alle attività afferenti la gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle reti di osservazione idro-metereologica al suolo e della rete dei radar metereologici utilizzati dai Centri funzionali regionali operanti nel Sistema nazionale di allertamento.

In attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.P.C.M. 13 maggio 2015 (pubblicato nella G.U. 13 agosto 2015, n. 187), che riporta, in allegato, la ripartizione del contributo inerente le reti idro-meteo-pluviometriche regionali.

Informazioni sul sistema di allertamento sono contenute nella relazione del Capo del Dipartimento della Protezione civile, presentata nel corso dell'audizione del 20 settembre 2017.

L'inventario dei fenomeni franosi

In risposta all'interrogazione 3/03940, il rappresentante del Governo, nella seduta del 12 ottobre 2017, ha sottolineato che "l'ISPRA, nell'ambito dei propri compiti istituzionali di raccolta, elaborazione e diffusione dei dati in materia di difesa del suolo, realizza, in collaborazione con le Regioni e Province autonome, l'inventario dei fenomeni franosi in Italia (progetto IFFI) che contiene ad oggi oltre 614.000 frane, verificatesi sul territorio nazionale. L'ISPRA realizza, altresì, le mosaicature nazionali della pericolosità da frana - piani di assetto idrogeologico (PAI) - e idraulica e gli indicatori nazionali di rischio idrogeologico che forniscono un quadro ufficiale di riferimento sul rischio per frane e alluvioni in Italia e un importante strumento a supporto delle politiche di mitigazione".

Tali dati sono stati presentati nel rapporto Dissesto idrogeologico in Italia: pericolosità e indicatori di rischio - 2015, pubblicato dall'ISPRA nel dicembre 2015.

Correttivi alle norme di recepimento della "direttiva alluvioni"

L'art. 19 della legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge europea 2013), al fine di superare i rilievi mossi dalla Commissione europea nell'ambito della procedura di infrazione 2012/2054, ha modificato in più punti il decreto legislativo di recepimento della direttiva alluvioni (D.Lgs. 49/2010). Le modifiche apportate riguardano la definizione di alluvione, le mappe della pericolosità da alluvione ed i piani di gestione del rischio di alluvioni.

Si ricorda che il decreto legislativo ha attribuito alle autorità di bacino distrettuali (istituite dall'art. 63 del D.Lgs. 152/2006) la competenza per la valutazione preliminare del rischio di alluvioni (art. 4), l'individuazione delle zone a rischio potenziale di alluvioni (art. 5), la predisposizione delle mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni (art. 6). Lo stesso decreto dispone, inoltre, la predisposizione, da parte della autorità di bacino distrettuali, di appositi piani di gestione del rischio di alluvione coordinati a livello di distretto idrografico, che è l'unità territoriale di riferimento per la gestione del rischio di alluvioni. Le regioni, in coordinamento tra di loro e in collaborazione con il Dipartimento della protezione civile, sono competenti in relazione al sistema di allertamento.

Ulteriori modifiche al decreto legislativo n. 49/2010 sono contenute nel D.L. 91/2014, che dispone:

  • l'esclusione dalla verifica di assoggettabilità alla VAS (valutazione ambientale strategica) della parte dei piani di gestione del rischio di alluvioni per il distretto idrografico di riferimento, di competenza delle regioni, in coordinamento tra loro, nonché con il Dipartimento nazionale della protezione civile, riguardante il sistema di allertamento, nazionale, statale e regionale, per il rischio idraulico ai fini di protezione civile, con particolare riferimento al governo delle piene (art. 10, comma 10);
  • la proroga, dal 22 giugno 2015 al 22 dicembre 2015, del termine entro il quale si prevede l'ultimazione e la pubblicazione dei piani di gestione del rischio di alluvioni da parte delle Autorità di bacino (art. 10, comma 11-bis).

Con riferimento ai succitati piani di gestione, si segnala che con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 24 febbraio 2015 sono stati emanati indirizzi operativi  riguardanti la predisposizione della parte dei piani di gestione del rischio di alluvioni relativa al sistema di allertamento nazionale per il rischio idraulico ai fini di protezione civile.

Documenti e risorse WEB
L'attività parlamentare in materia di dissesto idrogeologico

Gli atti di indirizzo approvati dalle Camere

Il dibattito parlamentare sulle tematiche riguardanti la difesa del suolo e la messa in sicurezza del territorio è proseguito anche nella XVII legislatura, in continuità con quanto accaduto nella precedente legislatura. Ciò è avvenuto, in particolare, con l'approvazione (nella seduta del 26 giugno 2013) della mozione n. 1-00017, con cui l'Assemblea della Camera ha impegnato il Governo a considerare la manutenzione del territorio e la difesa idrogeologica una priorità per il Paese e a finanziare un Piano organico a breve e medio termine per la sicurezza e la manutenzione del territorio. Tali impegni sono stati ribaditi dall'VIII Commissione (Ambiente), con l'approvazione (nella seduta del 3 ottobre 2013) della risoluzione n. 8-00016, con cui si è impegnato il Governo a prevedere, nel disegno di legge di stabilità per il 2014, stanziamenti pluriennali certi, pari ad almeno 500 milioni annui, per la realizzazione del citato Piano organico.

Nella seduta del 16 aprile 2014 l'Assemblea della Camera ha approvato un gruppo di mozioni sul dissesto idrogeologico, che contengono una serie di impegni al Governo. In particolare le mozioni approvate chiedono l'esclusione delle spese per contrastare il dissesto idrogeologico dai vincoli del patto di stabilità.

L'esigenza di escludere le spese per il dissesto dal patto di stabilità e di dotare il Paese di un piano per la difesa del suolo sono state ribadite dagli atti di indirizzo approvati dall'Assemblea del Senato nella seduta del 22 ottobre 2014. Con tali atti si è impegnato il Governo, oltre a quanto indicato, a prevedere, tra l'altro, che le risorse destinate ogni anno contro il dissesto idrogeologico siano diversificate tra emergenze e opere di prevenzione, in modo da incoraggiare una pianificazione della prevenzione tramite finanziamenti certi, abbandonando gradualmente la continua rincorsa delle emergenze; nonchè a prevedere nel disegno di legge di stabilità, per il triennio 2015-2017, tutte le risorse necessarie attraverso stanziamenti pluriennali certi, non inferiori ad un miliardo di euro l'anno, per la realizzazione del piano straordinario di difesa del suolo e l'avvio dell'insieme di opere finalizzate alla mitigazione del rischio idrogeologico e alla sicurezza del territorio italiano.

Nella seduta del 20 dicembre 2016 è stata approvata la risoluzione 7-01147 su un quadro a livello europeo in materia di tutela del suolo.

Nella seduta del 7 marzo 2017, l'Assemblea del Senato ha approvato la mozione n. 1/00707 (testo 3) sul progetto di realizzazione della nuova carta geologica, denominato «Progetto Carg» (informazioni relative al medesimo progetto sono state fornite in risposta all'interrogazione 4/15360).

Con la risoluzione 8/00271, approvata nella seduta del 15 novembre 2017 dell'VIII Commissione (Ambiente), sono invece stati indirizzati al Governo precisi impegni in merito alla valorizzazione e al finanziamento dei contratti di fiume.

Le proposte di legge esaminate ma non concluse

L'VIII Commissione (Ambiente) della Camera ha esaminato la proposta di legge n. 3342, che contiene disposizioni per agevolare la realizzazione di interventi di prevenzione e riduzione del rischio idrogeologico e sismico prevedendo detrazioni fiscali (articoli 1, 2 e 3) e l'esclusione dal patto di stabilità interno di talune tipologie di spese. Ulteriori disposizioni riguardano l'istituzione degli uffici geologici comunali e delle cabine di regia regionali per il dissesto idrogeologico (art. 5), la promozione delle tecniche di ingegneria naturalistica (art. 7 e allegato 1), nonché l'irrogazione di sanzioni pecuniarie (art. 9).

Nella seduta della V Commissione (Bilancio) del 5 marzo 2014 è stato avviato l'esame della proposta di legge n. 1233, che è finalizzata ad escludere dai vincoli del patto di stabilità interno le spese sostenute dagli enti territoriali per interventi di messa in sicurezza, manutenzione e consolidamento di territori esposti a eventi calamitosi, nonché per interventi strutturali finalizzati ad agevolare la riduzione del rischio sismico, idraulico e idrogeologico, e minimizzare gli impatti sulla popolazione di eventi calamitosi.

Presso il Senato è invece stato avviato l'esame del disegno di legge n. 1101 recante "Misure urgenti in materia di gestione e prevenzione del rischio idrogeologico", su cui la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha approvato un documento in data 22 dicembre 2016.

Sempre presso il Senato si è svolto l'esame del disegno di legge n. 2734 (recante "Misure urgenti per il completamento della cartografia geologica d'Italia e della microzonazione sismica su tutto il territorio nazionale"), che si propone di dare seguito agli impegni presi dal Governo con la citata mozione n. 1/00707 (testo 3). Nel corso dell'esame di tale disegno di legge, la 13a Commissione ha svolto una serie di audizioni informali

Incendi boschivi

La cornice normativa

La materia degli incendi boschivi è disciplinata dalla legge quadro n. 353 del 21 novembre 2000, che ha definito la ripartizione delle responsabilità e delle competenze affidate al Servizio nazionale di protezione civile e quelle affidate alle regioni. A queste ultime è attribuito il compito di programmare ed attuare le attività di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi (ossia ricognizione, sorveglianza, avvistamento, allarme e spegnimento con mezzi da terra e aerei) mediante l'approvazione di un piano regionale, a revisione annuale, per la programmazione delle predette attività.

La medesima legge ha affidato al Dipartimento della protezione civile la responsabilità di garantire, tramite il Centro operativo aereo unificato (COAU), il coordinamento del concorso della flotta aerea dello Stato a supporto delle regioni, mentre al Ministero dell'ambiente è stato affidato il compito di curare la pianificazione anti incendi boschivi (AIB) delle aree protette statali, ferma restando la diretta competenza delle Regioni nella lotta attiva, anche all'interno delle citate aree protette. 

Le norme e le iniziative adottate nel corso della XVII legislatura

Il primo atto normativo emanato nella XVII legislatura, in materia di incendi, è stato il D.P.R. 5 aprile 2013, n. 40, con cui - in attuazione delle norme di riforma della protezione civile approvate nella legislatura precedente e contenute nel D.L. 59/2012 - è stato regolato il trasferimento della flotta aerea antincendio della protezione civile al Dipartimento dei vigili del fuoco (informazioni sull'entità dei velivoli trasferiti sono state fornite dal Governo in risposta all'interrogazione 4/05449, nella seduta del 6 marzo 2015).

Con l'art. 11 del D.L. 93/2013 sono invece state dettate disposizioni per il potenziamento del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Una norma che avuto impatti sull'assetto organizzativo delle attività AIB è scaturita dall'attuazione della delega recata dall'art. 8, comma 1, lettera a), della L. 124/2015. Con il D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 177 (entrato in vigore il 13 settembre 2016 ed integrato e corretto dal D.Lgs. 228/2017), infatti, è stato previsto l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri, a cui sono state conferite le funzioni già svolte dal citato Corpo, ad eccezione di alcuni compiti, tra cui quelli in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuiti al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco (artt. 7-9).

Al fine di definire ogni utile sinergia operativa e di migliorare ulteriormente l'efficacia degli interventi nell'ambito del nuovo quadro organizzativo scaturito dal D.Lgs. 177/2016 (come sottolineato dal Governo in risposta all'interrogazione 4-17411), in data 5 aprile 2017, in vista dell'approssimarsi della stagione estiva, è stato firmato un apposito protocollo d'intesa tra l'Arma dei Carabinieri e il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco.

Al fine di prevenire, per quanto possibile, su tutto il territorio nazionale, eventuali disfunzioni operative in materia di lotta attiva agli incendi boschivi (come sottolineato dal Governo in risposta all'interrogazione 4-17319), è stato sottoscritto il 4 maggio 2017, un apposito accordo quadro tra il Governo e le regioni, pubblicato nella G.U. del 14 giugno 2017. 

Ulteriori indicazioni sono state diramate con il comunicato del Presidente del Consiglio dei Ministri, pubblicato nella G.U. del 15 giugno 2017, recante "Attività antincendio boschivo per la stagione estiva 2017. Individuazione dei tempi di svolgimento e raccomandazioni per un più efficace contrasto agli incendi boschivi, di interfaccia ed ai rischi conseguenti" (si tratta di un comunicato che viene diramato ogni anno all'inizio della stagione estiva, essendo la stessa la più critica dal punto di vista degli incendi boschivi, in attuazione del disposto dell'art. 1 del D.L. 90/2005).

Pochi giorni dopo, nella G.U. del 23 giugno 2017, è stato pubblicato il D.Lgs. 97/2017 con cui è stata modificata la disciplina concernente le funzioni e i compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, anche in relazione agli incendi boschivi.

In particolare l'art. 4 dispone, tra l'altro, che ferme restando le competenze delle regioni e del Dipartimento della protezione civile, in materia di spegnimento degli incendi boschivi, le strutture centrali e periferiche del Corpo nazionale assicurano "gli interventi tecnici urgenti di propria competenza diretti alla salvaguardia dell'incolumità delle persone e dell'integrità dei beni e svolgono i compiti che la legge assegna allo Stato in materia di lotta attiva agli incendi boschivi. Sulla base di preventivi accordi di programma, il Corpo nazionale pone, inoltre, a disposizione delle regioni risorse, mezzi e personale per gli interventi di lotta attiva contro gli incendi boschivi". Ulteriori disposizioni relative al Corpo dei vigili del fuoco sono state emanate con il D.M. Interno 12 gennaio 2018 che - in attuazione dell'art. 9, comma 2, del D.Lgs. 177/2016, e in relazione al trasferimento dal Corpo forestale dello Stato al Corpo nazionale dei vigili del fuoco delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi e delle relative risorse umane, logistiche, strumentali e finanziarie - ha disciplinato l'individuazione, nell'ambito del Corpo nazionale, del servizio antincendio boschivo e la sua articolazione in strutture centrali e territoriali.

Con l'articolo 9-sexies del D.L. 91/2017 (introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2017, n. 123) al fine di rafforzare gli interventi per il contrasto del fenomeno degli incendi boschivi dolosi, sono state poi introdotte misure volte ad impedire lo sfruttamento successivo dei terreni incendiati.

In risposta all'interrogazione 4-07942, il Ministro dell'ambiente ha ricordato di aver provveduto ad emanare una direttiva, in data 12 luglio 2017, "ove sono previste, tra l'altro, raccomandazioni volte a rafforzare le attività di programmazione, prevenzione, lotta attiva (in particolare per la gestione dei mezzi antincendio boschivo), nonché a promuovere il catasto delle aree percorse dal fuoco dei Comuni ricadenti nelle aree protette statali. Secondo la direttiva, gli enti gestori delle aree protette statali dovranno inviare ogni anno apposita circolare ai Comuni ricadenti nelle suddette aree al fine di sollecitare i Comuni inadempienti nel predisporre o aggiornare il relativo "catasto delle aree percorse dal fuoco" di cui all'art. 10 della legge n. 353 del 2000" (ulteriori informazioni sulle attività svolte dal Ministero e sulla situazione dei piani AIB delle aree protette sono state fornite in risposta all'interrogazione 4/17569, nella seduta del 27 ottobre 2017). 

Con decreto del direttore della Direzione generale per il clima e l'energia n. 460 del'11 ottobre 2017 è stato approvato il «Programma nazionale di incremento della resilienza dei sistemi forestali naturali e semi-naturali mediante il recupero e ripristino strutturale e funzionale degli ecosistemi e della funzionalità dei loro servizi tramite azioni coerenti con la tutela e la conservazione della biodiversità (flora, fauna, vegetazione e paesaggio naturale e rurale) nelle aree protette percorse dal fuoco» per la cui attuazione sono destinate risorse pari a 5 milioni di euro. Di tale approvazione è stato dato avviso nella G.U. del 15 gennaio 2018.

L'attività parlamentare svolta nel corso della XVII legislatura

Oltre all'attività di sindacato ispettivo, di cui si è dato conto nel paragrafo precedente, il Parlamento ha svolto numerose audizioni, a partire dal luglio 2017, al fine di acquisire elementi conoscitivi sulla grave emergenza incendi.

Nelle sedute del 18, 19, 25 e 27 luglio 2017, la 13a Commissione del Senato ha svolto audizioni informali sugli incendi che hanno interessato il territorio nazionale, con particolare riferimento alla Sicilia e al Parco nazionale del Vesuvio.

Nella seduta del 20 luglio 2017 dell'Assemblea della Camera dei deputati, si è svolta un'informativa urgente del Governo sull'emergenza incendi.

Ulteriori informazioni sono contenute nella relazione sullo stato dell'attività del Dipartimento della protezione civile e nei relativi allegati di approfondimento, consegnati, nel corso dell'audizione del 20 settembre 2017, dal Capo del medesimo Dipartimento.

Nella seduta del 25 ottobre 2017, la Commissione VIII (Ambiente) della Camera ha svolto l'audizione di rappresentanti del Corpo nazionale Vigili del fuoco, nel corso del quale è stato consegnato un documento che sintetizza i dati principali della campagna AIB 2017.

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