Camera dei deputati

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo in materia di revisione del sistema sanzionatorio tributario. Atto n. 144.

PARERE APPROVATO

  Le Commissioni riunite II (Giustizia) e VI (Finanze),

   esaminato lo schema di decreto legislativo recante revisione del sistema sanzionatorio tributario, ai sensi dell'articolo 20 della legge 9 agosto 2023, n. 111;

   considerato che lo schema di decreto si propone di effettuare la revisione del sistema sanzionatorio tributario, amministrativo e penale, in materia di imposte sui redditi, di imposta sul valore aggiunto di altri tributi erariali indiretti;

   preso atto, in particolare, che l'articolo 1 dello schema apporta alcune modifiche alla disciplina prevista per i reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, nonché modifiche in materia di accertamento e di riscossione delle imposte sui redditi;

   visto l'articolo 2, che apporta numerose modifiche al decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, di riforma del sistema delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi;

   richiamato il contenuto dell'articolo 3, il quale apporta numerose modifiche al decreto legislativo n. 472 del 1997, che contiene le disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie;

   rilevato che l'articolo 4 modifica la disciplina sulle sanzioni amministrative relative a violazioni concernenti le imposte di registro, sulle successioni, ipotecaria, di bollo, sugli spettacoli, la tassa sulle concessioni governative, nonché per le violazioni delle disposizioni tributarie in materia di assicurazioni;

   richiamato altresì il contenuto dell'articolo 5, che dispone il termine di applicazione degli articoli 2, 3 e 4, che applicano alle violazioni commesse a partire dal 30 aprile 2024 con conseguente irretroattività delle norme più favorevoli per il contribuente introdotte dalle disposizioni in esame;

   richiamati infine l'articolo 6, che reca la copertura finanziaria degli oneri derivanti da alcune disposizioni dello schema di decreto legislativo in esame a valere sulle risorse del fondo per l'attuazione della delega fiscale, e l'articolo 7, che dispone in ordine all'entrata in vigore del provvedimento,

  esprimono

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti osservazioni:

   valuti il Governo l'opportunità di:

    a) rivedere, con riferimento all'articolo 1, comma 1, lettera a), capoversi g-quater e g-quinquies, le definizioni normative di crediti non spettanti e crediti inesistenti, introdotte all'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo n. 74 del 2000, al fine di individuare una più puntuale distinzione delle suddette categorie di crediti;

    b) verificare, relativamente all'articolo 1, comma 1, lettere b) e c), in tema di omesso versamento di ritenute certificate e di IVA, la concreta applicabilità delle previsioni, eventualmente anche rivedendo il momento in cui assume rilevanza la condotta omissiva, onde garantire al contribuente la fruibilità di un termine per accedere alla rateizzazione;

    c) circoscrivere, in riferimento all'articolo 1, comma 1, lettera f), che introducePag. 44 all'articolo 13 del decreto legislativo n. 74 del 2000, quattro nuovi indici oggetto di valutazione da parte del giudice ai fini della non punibilità per particolare tenuità del fatto (art. 131-bis c.p.), la rilevanza dell'indice relativo alla situazione di crisi del soggetto, prevedendo che il giudice possa valutarla solo nelle ipotesi di omesso versamento;

    d) sopprimere, con riferimento all'articolo 1, comma 1, lettera i), che introduce il nuovo comma 1-bis all'articolo 20 del decreto legislativo n. 74 del 2000, la disposizione che stabilisce che le sentenze rese nei giudizi tributari e divenute irrevocabili, assumono efficacia probatoria nel processo penale, al fine di evitare una lesione al diritto della difesa nei confronti dei contribuenti, in considerazione che la medesima disposizione non è peraltro contenuta all'interno dei principi indicati dalla legge delega e in particolare non tiene conto che i tempi previsti dal processo tributario risultano più rapidi rispetto a quelli penali;

    e) specificare, con riguardo all'articolo 1, comma 1, lettera m), capoverso Art. 21-bis, al fine di allineare la formulazione del comma 2 del nuovo articolo 21-bis agli altri due commi della medesima norma, che la sentenza penale irrevocabile, che può essere depositata anche nel giudizio di Cassazione, è quella di assoluzione;

    f) allineare, sempre con riguardo al giudizio di Cassazione, gli adempimenti connessi al deposito della sentenza ai sensi del comma 2 del nuovo articolo 21-bis, alla procedura e ai termini propri del giudizio innanzi alla Cassazione stessa;

    g) con riferimento all'articolo 2, lettera a), che apporta modifiche all'articolo 1 del decreto legislativo n. 471 del 1997 in materia di disciplina del trattamento sanzionatorio applicabile alle violazioni relative alla dichiarazione delle imposte sui redditi e dell'imposta regionale sulle attività produttive, prevedere la possibilità di parametrare la sanzione, nei casi di omessa presentazione della dichiarazione ai fini delle imposte sui redditi e dell'imposta regionale sulle attività produttive, prevista dal comma 1 – il riferimento all'ammontare delle imposte dovute restando immutato – del centoventi per cento all'ammontare delle sole imposte dovute che non siano state versate entro i novanta giorni dal termine entro cui la dichiarazione omessa avrebbe dovuto essere presentata, al fine di rendere maggiormente conforme il principio di proporzionalità nei riguardi del contribuente, nel caso in cui abbia provveduto a versare regolarmente in tutto o in parte le imposte dovute;

    h) con riferimento all'articolo 2, lettera c) – che apporta all'articolo 5 del decreto legislativo n. 471 del 1997, recante violazioni relative alla dichiarazione dell'imposta sul valore aggiunto e ai rimborsi, alcune modifiche in materia di importi di sanzioni amministrative, stabilendo al numero 4) che la sanzione amministrativa del settanta per cento della maggior imposta dovuta o della differenza del credito utilizzato, con un minimo di euro 150, prevista per il caso di dichiarazione infedele, è ridotta di un terzo quando la maggiore imposta o il minore credito accertati sono complessivamente inferiori al tre per cento dell'imposta e del credito dichiarati e comunque complessivamente inferiori a euro 30.000 – rimodulare la disposizione in oggetto, al fine di chiarire che la riduzione della sanzione ivi prevista è applicabile anche nel caso in cui sia il contribuente a ravvedersi mediante le disposizioni contenute nell'articolo 13 del decreto legislativo n. 472 del 1997;

    i) modificare, all'articolo 2, comma 1, lettera d), n. 6, il rinvio contenuto al terzo periodo del comma 6 dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 471 del 1997, sostituendo le parole: «primo periodo» con le seguenti: «periodo precedente»;

    j) prevedere, con riguardo all'articolo 2, comma 1, lettera d), n. 7, un termine più ampio, in ogni caso non superiore a novanta giorni, entro cui il cessionario/committente, per non incorrere nella sanzione, deve comunicare all'Agenzia delle entrate di non aver ricevuto la fattura oppure di aver ricevuto una fattura irregolare; conseguentemente, modificare anchePag. 45 il termine previsto all'articolo 2, comma 1, lettera d), numero 9.4;

    k) con riferimento all'articolo 2, che apporta modifiche al decreto legislativo n. 471 del 1997, rivedere le disposizioni previste alla lettera i), che modifica l'articolo 12 (Sanzioni in materia di imposte dirette ed imposta sul valore aggiunto), concernenti l'applicazione delle sanzioni accessorie, che appaiono penalizzanti nei confronti dei contribuenti:

     1) che non accettano la proposta di concordato preventivo biennale o che decadono da detto istituto o dal regime dell'adempimento collaborativo;

     2) considerato che la previsione della sospensione dall'esercizio di attività di lavoro autonomo o d'impresa, in particolare nel caso di non accettazione della proposta, rischia di tramutarsi in una indebita pressione all'accettazione della proposta medesima, in un contesto in cui, tenuto conto della volontarietà dell'adesione, il contribuente dovrebbe essere invece lasciato libero nella sua decisione;

    l) modificare, relativamente all'articolo 3, comma 1, lettera c), che modifica l'articolo 6 del decreto legislativo n. 472 del 1997, il numero 2, al fine di integrare il comma 5-ter del predetto articolo 6, nel senso di prevedere la non punibilità dell'impresa che, nell'ambito di appalti pubblici, abbia erroneamente applicato aliquote ridotte dell'IVA per effetto di una specifica indicazione dell'ente pubblico committente, contenuta nel bando di gara, nel contratto d'appalto o in altri documenti riconducibili all'ente pubblico medesimo;

    m) precisare, relativamente all'articolo 3, comma 1, lettera f), numeri 1 e 2, che il cumulo giuridico è escluso, oltre che nelle ipotesi di violazioni concernenti gli obblighi di pagamento, anche nelle ipotesi di violazioni per indebite compensazioni;

    n) precisare, relativamente all'articolo 3, comma 1, lettera f), numero 7 – che apporta modifiche in materia di concorso di violazioni e continuazione nel novellato articolo 12, comma 8 del decreto legislativo n. 472 del 1997 – che il cumulo giuridico, con le modalità ivi indicate, si rende applicabile in sede di ravvedimento operoso anche ai casi di concorso di cui al precedente comma 1 del medesimo articolo 12, al fine di evitare dubbi interpretativi in relazione al diverso trattamento delle due fattispecie;

    o) prevedere, all'articolo 3, comma 1, lettera g), che apporta alcune modifiche all'articolo 13 del decreto legislativo n. 472 del 1997, che la sanzione per la dichiarazione ultra tardiva, vale a dire presentata oltre 90 giorni dopo il termine previsto dalla legge, non è in nessun caso ravvedibile;

    p) modificare, altresì, con riferimento all'articolo 3, comma 1, lettera g), numero 6, capoverso comma 2-bis, nei seguenti termini: «2-bis. Se la sanzione è calcolata applicando la disciplina di cui all'articolo 12, ai fini dell'individuazione della percentuale di riduzione, occorre fare riferimento al momento di commissione della prima violazione. La sanzione unica su cui applicare la percentuale di riduzione può essere calcolata anche mediante l'utilizzo delle procedure messe a disposizione dall'Agenzia delle entrate. Se la regolarizzazione avviene dopo il verificarsi degli eventi indicati alle lettere b-ter), b-quater) e b-quinquies) del comma 1, si applicano le percentuali di riduzione ivi contemplate.»;

    q) con riferimento all'articolo 3 – che apporta modifiche al decreto legislativo n. 472 del 1997 in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, in particolare al comma 1, rispettivamente alla lettera l), numero 2), e alla lettera n) – prevedere la possibilità che la definizione agevolata possa avvenire con modalità di pagamento in forma rateale, analogamente a quanto previsto per tutti gli altri istituti deflativi del contenzioso, quali, ad esempio, l'accertamento con adesione ovvero l'acquiescenza all'atto impositivo;

    r) all'articolo 3, comma 1, lettera b), che modifica l'articolo 3 del decreto legislativo n. 472 del 1997, specificare in modo Pag. 46più puntuale la portata del principio di proporzionalità, al fine di tenere conto anche dei mutamenti degli elementi normativi della fattispecie;

    s) con riferimento all'articolo 5 – che dispone il termine di applicazione di alcune disposizioni previste per le violazioni commesse a partire dal 30 aprile 2024, cui consegue l'irretroattività delle norme più favorevoli per il contribuente introdotte dalle disposizioni in essere – prevedere la retroattività per tutti i giudizi pendenti, compresi il ravvedimento operoso e il cumulo giuridico, in cui le sanzioni amministrative sono tra loro omogenee e la differenza risulta soltanto di natura quantitativa (120 giorni anziché 60), in coerenza con quanto disposto dalla sentenza della Corte costituzionale 20 luglio 2016, n. 193. La prevista formulazione risulta infatti eccessivamente gravosa e, nella maggior parte dei casi, in contrasto con il principio di proporzionalità, per cui sarebbe opportuno che le disposizioni introdotte dallo schema di decreto in esame siano applicabili retroattivamente, se più favorevoli per il contribuente.

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ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo in materia di revisione del sistema sanzionatorio tributario. Atto n. 144.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE
PRESENTATA DAL GRUPPO PD-IDP

  Le Commissioni riunite II e VI,

   in sede di esame dello Schema di decreto legislativo recante Schema di decreto legislativo in materia di revisione del sistema sanzionatorio tributario (Atto n. 144) emanato in attuazione dei princìpi di cui all'articolo 20 della legge di delega per la riforma fiscale (legge n. 111 del 2023),

   premesso che:

    l'articolo 20 della legge n. 111 del 2023 reca i princìpi e i criteri direttivi, specifici per la revisione del sistema sanzionatorio tributario, amministrativo e penale, in materia di imposte sui redditi, di imposta sul valore aggiunto di altri tributi erariali indiretti e di tributi degli enti territoriali;

    il provvedimento all'esame per la revisione del sistema sanzionatorio tributario interviene in particolare sulle disposizioni comuni alle sanzioni amministrative e penali, con l'integrazione fra le diverse fattispecie sanzionatorie, la revisione dei rapporti tra processo penale e processo tributario, l'introduzione di meccanismi di compensazione tra le sanzioni da irrogare e quelle già irrogate e la riduzione delle sanzioni;

    il provvedimento interviene inoltre sulle sanzioni penali, con particolare riferimento alla revisione dei profili sanzionatori per gli omessi versamenti non reiterati e sulle sanzioni amministrative confermando l'intento del governo di alleggerire il sistema e rendendolo «meno repressivo»;

    come emerso anche nelle audizioni, si estendono le cause di non punibilità anche all'evasione da omesso versamento, che al momento è la fattispecie più pericolosa, perché il mancato pagamento delle imposte dichiarate ma non versate può essere utilizzato come fonte di finanziamento alternativa e più «conveniente» rispetto al credito bancario, laddove le sanzioni sono sistematicamente ridotte e gli interessi cancellati attraverso le procedure della rottamazione e attraverso i condoni fiscali che il governo sta portando avanti fin dal suo insediamento;

    dall'inizio della legislatura ad oggi fonti di stampa contano 18 sanatorie fiscali approvate; a questi condoni si aggiunge da ultimo quello che il Governo vorrebbe realizzare in ambito edilizio con il cosiddetto Piano Casa;

    pensare di fare la lotta all'evasione con l'ennesima sanatoria e con l'alleggerimento delle sanzioni penali e amministrative appare inopportuno e controproducente;

    il Governo continua ad avvantaggiare alcune categorie a scapito di contribuenti onesti e virtuosi, facilitando la concorrenza sleale e riducendo le sanzioni amministrative rende più conveniente non pagare le tasse; è il paradosso di una riforma che incentiva i contribuenti ad evadere per poi negoziare la rateizzazione del debito;

    tutto ciò premesso,

  esprimono

PARERE CONTRARIO.

Merola, D'Alfonso, Toni Ricciardi,
Stefanazzi, Tabacci.

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ALLEGATO 3

Schema di decreto legislativo in materia di revisione del sistema sanzionatorio tributario. Atto n. 144.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE
PRESENTATA DAL GRUPPO M5S

  La II e la VI Commissione,

   esaminato lo schema di decreto legislativo – Atto del Governo n. 144 – recante la revisione del sistema sanzionatorio tributario;

   tenuto conto dei princìpi e criteri direttivi contenuti nella delega di cui alla legge n. 111 del 2023;

   premesso che:

    va anzitutto evidenziato che con il provvedimento si introduce una generale rimodulazione delle sanzioni amministrative tributarie in ottica di riduzione del carico sanzionatorio. La riduzione generalizzata delle sanzioni irrogabili riguarda tutte le principali fattispecie di illecito tributario, senza alcuna distinzione in merito al disvalore sociale delle condotte. Tra le modifiche proposte, vi è anche la soppressione della disposizione che prevede l'aumento di un terzo delle sanzioni nei casi di omessa dichiarazione di redditi prodotti all'estero;

    nel merito delle proposte di revisione, si introduce una nuova definizione di crediti non spettanti e di crediti inesistenti nel tentativo di superare definitivamente le incertezze interpretative in relazione alle due fattispecie. La proposta di modifica appare, tuttavia, non risolutiva e solo parzialmente in linea con i principi stabiliti dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con la sentenza n. 34419 del 2023. Come ampiamente evidenziato nel corso delle audizioni sul provvedimento da autorevoli esperti giuridici, anche alla luce delle nuove disposizioni contenute nel provvedimento in esame, persiste l'incertezza in merito al confine tra inesistenza e non spettanza del credito, con particolare riferimento alla distinzione tra il «fatto reale non rientrante nella disciplina attributiva per difetto di specifici elementi o particolari qualità» (classificato come credito non spettante) e il diverso caso del credito inesistente ovvero carente, in tutto o in parte, dei presupposti costitutivi del credito, che a sua volta non esclude la configurazione di un «fatto reale»;

    sempre con riferimento ai crediti d'imposta, si disciplina l'istituto della compensazione dei crediti con somme dovute a titolo di sanzioni e interessi per mancati versamenti di imposte su redditi regolarmente dichiarati. Al riguardo, appare oltremodo illogica la scelta di continuare ad escludere la compensazione diretta con il debito d'imposta;

    si introducono ipotesi di esclusione della pena in presenza di crisi d'impresa sopravvenuta e situazioni non imputabili al debitore, tra cui: l'inesigibilità dei crediti per fatto di terzi, il mancato pagamento di crediti della PA e, da ultimo, la non esperibilità di azioni idonee al superamento della crisi. Si tratta, a ben vedere, di ipotesi di dubbia interpretazione, che ampliano significativamente la discrezionalità del giudice nella relativa valutazione e che, soprattutto per tale motivo, si prestano a potenziali abusi applicativi;

    allo stesso modo, la scelta di subordinare la non sequestrabilità dei beni del contribuente al semplice accesso ad una procedura di rateizzazione dell'imposta dovuta – prevedendo come limite la sola verifica dell'insussistenza del pericolo della dispersione della garanzia patrimoniale – appare un'opzione oltremodo rischiosa per l'interesse erariale, prestandosi agevolmente Pag. 49a iniziative dilatorie al solo fine di sottrarsi al rischio del sequestro;

    con riferimento al rapporto tra il processo tributario e il processo penale, si attribuisce rilevanza, ai fini della prova del fatto nel processo penale, alle sentenze rese nel processo tributario, divenute irrevocabili e aventi a oggetto violazioni derivanti dai medesimi fatti per cui è stata esercitata l'azione penale. A parte l'eccesso di delega sul punto, l'intervento di modifica non tiene adeguatamente conto né delle caratteristiche del processo tributario, e in particolare della relativa istruttoria (molto meno penetrante rispetto a quella penale), né del fatto che il processo tributario si definisce in genere molto tempo prima di quello penale, per cui quest'ultimo rischia di essere quasi sempre condizionato dalle sentenze irrevocabili di natura fiscale. In sostanza, non può condividersi, alla luce delle caratteristiche proprie dei due processi, alcun automatismo nel recepimento e nell'utilizzazione, a fini decisori, dei fatti e dei relativi giudizi contenuti nei passaggi argomentativi della motivazione delle suddette sentenze. Al contrario, si ritiene necessario preservare in capo al giudice penale l'autonomia e la libertà delle operazioni logiche di accertamento e formulazione di giudizio, come sancito in più occasioni dalla giurisprudenza di legittimità;

    inoltre, lascia perplessi sul piano sistematico l'attribuzione del valore di prova del fatto all'atto di accertamento definitivo con esso accertato. Deve osservarsi, infatti, che il contenuto degli atti di accertamento o le informative della polizia giudiziaria, sotto la vigenza del regime attuale, non possono entrare nel patrimonio conoscitivo del giudice penale se non attraverso l'esame di coloro che li hanno curati e redatti, salvo che le parti acconsentano alla loro acquisizione con espressa rinuncia all'esame del redattore. Per tale motivo, ammettere l'acquisizione al fascicolo del dibattimento dell'atto di accertamento, ed utilizzarlo come unica fonte di conoscenza ai fini della ricostruzione del fatto, significa trasformare il rito ordinario del processo penale in un sostanziale rito abbreviato, comprimendo inevitabilmente anche il diritto di difesa del contribuente;

    analoghe considerazioni critiche possono essere fatte con riferimento alla rilevanza, ai fini penali, dei fatti oggetto di procedure di definizione del rapporto tributario, tra cui anche l'esito di accertamenti con adesione. Si tratta di una scelta incauta che non valuta attentamente i riflessi negativi sul piano degli strumenti deflattivi del contenzioso, oggi molto diffusi, andando a snaturare la relativa funzione;

    da ultimo, si prevede l'applicazione del nuovo regime sanzionatorio, più favorevole, alle violazioni commesse dal prossimo 30 aprile 2024, derogando espressamente al principio di retroattività della legge più favorevole (cosiddetto favor rei). Sul punto, ferma la contrarietà espressa in premessa in merito alla generalizzata riduzione delle sanzioni amministrative tributarie, pur ritenendo legittimo l'esercizio della discrezionalità rimessa al legislatore (Corte costituzionale, sentenza n. 193/2016), si ritiene comunque auspicabile ancorare il termine di applicazione delle nuove sanzioni più favorevoli al periodo d'imposta, al fine di evitare l'applicazione di diversi regimi sanzionatori per fatti riconducibili al medesimo anno d'imposta. In ogni caso, è da valutare, eventualmente prevedendo una deroga espressa, il coordinamento con il principio di cui all'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 472 del 1997, non modificato dal provvedimento e in base al quale «se la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia divenuto definitivo»,

  esprimono

PARERE CONTRARIO.

D'Orso, Fenu, Giuliano, Gubitosa, Lovecchio, Cafiero De Raho, Raffa, Ascari.