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Finanza, fisco e patrimonio pubblico
Borsa, attività finanziarie e assicurazioni
La salvaguardia degli assetti strategici

L'Assemblea della Camera dei Deputati il 16 maggio 2017 ha approvato alcune mozioni volte, tra l'altro, ad estendere l'esercizio dei poteri speciali (cosiddetto golden power ) anche alle società nazionali operanti nel settore finanziario, con particolare riferimento a quelle che gestiscono rilevanti quote sia del risparmio nazionale, che di asset produttivi.

 

 
Esercizio dei poteri speciali nei settori strategici
10/11/2017

L'articolo 14 del decreto-legge n. 148 del 2017 apporta modifiche alla disciplina dell'esercizio dei poteri speciali del Governo in ordine alla governance di società considerate strategiche nel comparto della sicurezza e della difesa, dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni, di cui al decreto-legge n. 21 del 2012.

Si estende l'esercizio dei poteri speciali applicabili nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni, al settore della cd. alta tecnologia. Viene prevista una generale sanzione amministrativa pecuniaria ove siano violati gli obblighi di notifica, funzionali all'esercizio dei poteri speciali da parte del Governo nel comparto della difesa e della sicurezza nazionale.

Con riferimento alle operazioni di acquisto da parte di soggetti extra UE di società che detengono attivi strategici nel settore energetico, dei trasporti e delle comunicazioni, ove l'acquisto di partecipazioni determini l'insediamento stabile dell'acquirente, si prevede che nell'esercizio dei poteri speciali il Governo deve valutare, oltre alla minaccia di grave pregiudizio agli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti, anche il pericolo per la sicurezza o per l'ordine pubblico.

Alle sanzioni amministrative pecuniarie previste in materia di poteri speciali si applicano le disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative di cui alla legge n. 689 del 1981, salva la possibilità di pagamento in misura ridotta.

Le norme introdotte si applicano solo alle procedure avviate in data successiva al 16 ottobre 2017, data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

L'Assemblea della Camera dei Deputati il 16 maggio 2017 ha approvato alcune mozioni (Lupi ed altri n. 1-01525 - ulteriore nuova formulazione, Palese ed altri n. 1-01545; Franco Bordo ed altri n. 1-01548 - nuova formulazione, e Allasia ed altri n. 1-01550, nei testi rispettivamente riformulati; Marcon ed altri n. 1-01555, limitatamente alla premessa e ai capoversi 1° e 2° del dispositivo; Benamati ed altri n. 1-01632; Alberto Giorgetti e Occhiuto n. 1-01636 e Abrignani ed altri n. 1-01637, nei testi rispettivamente riformulati),  concernenti iniziative volte all'estensione dei cosiddetti poteri speciali del Governo al fine di salvaguardare gli assetti proprietari delle aziende italiane di rilevanza strategica.

Le mozioni sono in particolare volte, tra l'altro, ad estendere l'esercizio dei poteri speciali (cosiddetto golden power ) anche alle società nazionali operanti nel settore finanziario, con particolare riferimento a quelle che gestiscono rilevanti quote sia del risparmio nazionale, che di asset produttivi.

E' stata trasmessa al Parlamento la prima Relazione in materia di esercizio dei poteri speciali nei settori strategici della difesa, sicurezza nazionale, energia, trasporti e comunicazioni (Doc. CCXLIX, n. 1).

Tale Relazione è prevista dall'articolo 3-bis del decreto-legge n. 21 del 2012 il quale, per salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori reputati strategici e di interesse nazionale, ha organicamente disciplinato la materia dei poteri speciali esercitabili dal Governo, anche al fine di aderire alle indicazioni e alle censure sollevate in sede europea. In particolare il provvedimento ha ridefinito, anche mediante il rinvio ad atti di normazione secondaria (DPCM), l'ambito oggettivo e soggettivo, la tipologia, le condizioni e le procedure di esercizio da parte dello Stato (in particolare, del Governo) dei cosiddetti "poteri speciali", attinenti alla governance di società operanti in settori considerati strategici. Per approfondimenti sulla materia, si veda la documentazione predisposta nel corso della XVI Legislatura.

Nella summenzionata Relazione il Governo dà atto in particolare delle procedure in corso, di quelle concluse e delle ipotesi in cui sono stati attivati i predetti poteri speciali. In particolare, si riferisce che l'azione governativa è stata indirizzata in particolare a verificare:

  • Partecipazioni al capitale sociale di società nazionali, con particolare riguardo ai mutamenti nei rapporti di governance e nelle linee di politiche aziendali suscettibili di arrecare pregiudizio agli interessi nazionali;
  • Acquisizioni da parte di compagini societarie estere, tali da implicare possibili forme di condizionamento o destabilizzazione della normale gestione aziendale;
  • Trasferimenti oltre confine dei centri decisionali di imprese italiane, nonché delocalizzazioni totali o parziali della produzione;
  • Investimenti esteri verso i segmenti delle infrastrutture (energia, trasporti e telecomunicazioni);
  • Joint venture finalizzate ad attuare investimenti congiunti all'estero in settori ad alta tecnologia, in particolare nei settori dell'energia e delle comunicazioni, suscettibili di comportare la perdita di know-how a beneficio del socio straniero agevolandolo nell'accesso ai mercati.
 
La nuova disciplina dei poteri speciali
14/06/2017

Con lo scopo di salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori reputati strategici e di interesse nazionale, il legislatore è intervenuto ridisciplinando organicamente (con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21) la materia dei poteri speciali esercitabili dal Governo in tale settore, anche al fine di aderire alle indicazioni e alle censure sollevate in sede europea.

Per mezzo del decreto-legge n. 21 del 2012 sono stati ridefiniti, anche mediante il rinvio ad atti di normazione secondaria (DPCM), l'ambito oggettivo e soggettivo, la tipologia, le condizioni e le procedure di esercizio da parte dello Stato (in particolare, del Governo) dei cosiddetti "poteri speciali", attinenti alla governance di società operanti in settori considerati strategici. Si tratta, in particoalre, dei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché di taluni ambiti di attività definiti di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni.

Per "poteri speciali" si intendono, tra gli altri, la facoltà di dettare specifiche condizioni all'acquisito di partecipazioni, di porre il veto all'adozione di determinate delibere societarie e di opporsi all'acquisto di partecipazioni. L'obiettivo del provvedimento è di rendere compatibile con il diritto europeo la disciplina nazionale dei poteri speciali del Governo, che si ricollega agli istituti della "golden share" e "action spécifique" – previsti rispettivamente nell'ordinamento inglese e francese - e che in passato era già stata oggetto di censure sollevate dalla Commissione europea e di una pronuncia di condanna da parte della Corte di giustizia UE.

Per definire i criteri di compatibilità comunitaria della disciplina dei poteri speciali, la Commissione europea ha adottato una apposita Comunicazione, con la quale ha affermato che l'esercizio di tali poteri deve comunque essere attuato senza discriminazioni ed è ammesso se si fonda su "criteri obiettivi, stabili e resi pubblici" e se è giustificato da "motivi imperiosi di interesse generale". Riguardo agli specifici settori di intervento, la Commissione ha ammesso un regime particolare per gli investitori di un altro Stato membro qualora esso sia giustificato da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica purché, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, sia esclusa qualsiasi interpretazione che poggi su considerazioni di ordine economico.

Nel settore fiscale e in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, o con riguardo ai movimenti di capitali, le deroghe ammesse non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali. In ogni caso, secondo quanto indicato dalla Commissione, la definizione dei poteri speciali deve rispettare il principio di proporzionalità, vale a dire deve attribuire allo Stato solo i poteri strettamente necessari per il conseguimento dell'obiettivo perseguito. Gli indirizzi contenuti nella predetta Comunicazione hanno costituito la base per l'avvio da parte della Commissione delle procedure di infrazione nei confronti delle disposizioni del decreto-legge n. 332/1994, recanti la disciplina generale dei poteri speciali. Procedure di infrazione in materia di golden share hanno riguardato anche il Portogallo, il Regno Unito, la Francia, il Belgio, la Spagna e la Germania.

 
I poteri speciali nei comparti difesa e sicurezza nazionale
14/06/2017

 La principale differenza con la normativa precedente si rinviene nell'ambito operativo della nuova disciplina (articolo 1), che consente l'esercizio dei poteri speciali rispetto a tutte le società, pubbliche o private, che svolgono attività considerate di rilevanza strategica, e non più soltanto rispetto alle società privatizzate o in mano pubblica. Per effetto delle norme in commento, alla disciplina secondaria (decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri) saranno affidate le seguenti funzioni:

  • individuazione di attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale in rapporto alle quali potranno essere attivati i poteri speciali; individuazione della tipologia di atti o operazioni infragruppo esclusi dall'ambito operativo della nuova disciplina;
  • concreto esercizio dei poteri speciali;
  • individuazione di ulteriori disposizioni attuative.

Le norme fissano puntualmente il requisito per l'esercizio dei poteri speciali nei comparti della sicurezza e della difesa, individuato nella sussistenza di una minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale. L'esecutivo potrà imporre specifiche condizioni all'acquisto di partecipazioni in imprese strategiche nel settore della difesa e della sicurezza; potrà porre il veto all'adozione di delibere relative ad operazioni straordinarie o di particolare rilevanza, ivi incluse le modifiche di clausole statutarie eventualmente adottate in materia di limiti al diritto di voto o al possesso azionario; potrà opporsi all'acquisto di partecipazioni, ove l'acquirente arrivi a detenere un livello della partecipazione al capitale in grado di compromettere gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale. Sono poi disciplinati gli aspetti procedurali dell'esercizio dei poteri speciali e le conseguenze che derivano dagli stessi o dalla loro violazione. Sono nulle le delibere adottate con il voto determinante delle azioni o quote acquisite in violazione degli obblighi di notifica nonché delle delibere o degli atti adottati in violazione o inadempimento delle condizioni imposte. 

Con il D.P.C.M. 30 novembre 2012, n. 253 sono state individuate le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale al fine dell'esercizio dei poteri speciali e gli atti/operazioni infragruppo esclusi dall'ambito operativo della nuova disciplina. Con D.P.C.M. 2 ottobre 2013, n. 129 è stata prevista una modifica al citato D.P.C.M. 30 novembre 2012, n. 253, per far rientrare, ai fini dell'esercizio dei poteri speciali di cui all'articolo 1 del D.L. n. 21 del 2012, negli attivi di rilevanza strategica nel settore delle comunicazioni le reti e gli impianti utilizzati per la fornitura dell'accesso agli utenti finali dei servizi rientranti negli obblighi del servizio universale e dei servizi a banda larga e ultralarga. Tale modifica sembrava consentire l'applicazione anche a tali settori delle norme - più stringenti - previste per i comparti della difesa e della sicurezza nazionale. I due D.P.C.M. sono stati abrogati dal D.P.R. n. 108 del 2014 (si veda oltre).

Il D.P.C.M. 20 marzo 2014, n. 35 ha individuato le procedure per l'attivazione dei poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale; si rammenta che sul relativo schema di decreto (Atto n. 39) si erano espresse favorevolmente le Commissioni riunite I e IV il 17 dicembre 2013.

Con il D.P.R. 6 giugno 2014, n. 108 è stato adottato il Regolamento per l'individuazione delle attivita' di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale. Si è provveduto, pertanto, a riunire in un unico regolamento le norme che individuano le attivita' di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, ivi incluse le attivita' strategiche chiave, di competenza sia del Ministero dell'interno, sia del Ministero della difesa, procedendo contestualmente all'abrogazione del citato D.P.C.M.  n. 253 del 2012, come modificato dal D.P.C.M. n. 129 del 2013.

Si rammenta inoltre in questa sede che il  Dpcm 6 agosto 2014 reca la disciplina delle attività di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri propedeutiche all'esercizio dei poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, e sulle attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni.

Il decreto ha previsto la costituzione di un Comitato di coordinamento interministeriale e individuato il Dipartimento per il coordinamento amministrativo quale ufficio della Presidenza del Consiglio dei ministri responsabile dell'istruttoria, dell'organizzazione interministeriale e delle procedure da porre in essere per l'esercizio dei poteri speciali, nonché del supporto giuridico e amministrativo al Comitato di coordinamento. Il Comitato di coordinamento, istituito con d.P.C.M. del 15 dicembre 2014, presieduto dal vice Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri a ciò delegato e composto dai responsabili degli uffici dei Ministeri competenti per materia e delle strutture interessate della Presidenza del Consiglio dei ministri in relazione alla specificità dell'operazione, opera quale organo di confluenza dei pareri delle amministrazioni coinvolte per la definizione dell'istruttoria tecnica ai fini della proposta di esercizio o non esercizio dei poteri speciali.

 
I poteri speciali nei comparti energia, trasporti e comunicazioni
14/06/2017

 Con disposizioni simili a quelle previste per il comparto sicurezza e difesa (articolo 2), alla disciplina secondaria - attraverso regolamenti (anziché DPCM) da adottare previo parere delle Commissioni parlamentari competenti - sono affidate le seguenti funzioni:

  • individuazione degli asset strategici nel settore dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni;
  • esercizio dei poteri speciali;
  • individuazione di ulteriori disposizioni attuative della nuova disciplina.

I poteri speciali esercitabili nel settore dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni consistono nella possibilità di far valere il veto dell'esecutivo alle delibere, agli atti e alle operazioni concernenti asset strategici, in presenza dei requisiti richiesti dalla legge, ovvero imporvi specifiche condizioni; di porre condizioni all'efficacia dell'acquisto di partecipazioni da parte di soggetti esterni all'UE in società che detengono attivi "strategici" e, in casi eccezionali, opporsi all'acquisto stesso. Le norme, in rapporto alle tipologie di poteri esercitabili e alle loro modalità di esercizio, ripropongono – con alcune differenze - la disciplina prevista dall'articolo 1 in relazione alle società operanti nel comparto difesa e sicurezza, secondo quanto segnalato di seguito.

Gli obblighi di notifica sono estesi alle delibere, atti o operazioni aventi ad oggetto il mutamento dell'oggetto sociale, lo scioglimento della società, la modifica di clausole statutarie riguardanti l'introduzione di limiti al diritto di voto o al possesso azionario. Il veto alle delibere, atti o operazioni può essere espresso qualora essi diano luogo a una situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa – nazionale ed europea - di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti, ivi compresi le reti e gli impianti necessari ad assicurare l'approvvigionamento minimo e l'operatività dei servizi pubblici essenziali. Nel computo della partecipazione rilevante ai fini dell'acquisto si tiene conto della partecipazione detenuta da terzi con cui l'acquirente ha stipulato patti parasociali. Anche per le violazioni di cui al presente articolo è prevista la sanzione della nullità degli atti.

Sui regolamenti di attuazione è previsto un parere rinforzato del Parlamento: qualora i pareri espressi dalle Commissioni parlamentari competenti rechino identico contenuto, il Governo, ove non intenda conformarvisi, trasmette nuovamente alle Camere lo schema di regolamento, indicandone le ragioni in un'apposita relazione. I pareri definitivi delle Commissioni competenti sono espressi entro il termine di venti giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, il regolamento può essere comunque adottato.

Si ricorda che nella seduta del 17 ottobre 2013, l'Aula del Senato ha approvato la mozione n. 1-00160, a prima firma Muchetti, che tra l'altro impegna il Governo a completare, entro il termine massimo di 30 giorni, l'adozione dei regolamenti di attuazione per l'esercizio da parte dello Stato del golden power nel caso di imprese di interesse strategico, specialmente quando sono in gioco infrastrutture da cui dipende la sicurezza del Paese.

Su un primo schema di D.P.R. per l'individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni (Atto n.40)   le Commissioni riunite IX e X si sono espresse favorevolmente, formulando alcune osservazioni, il 30 gennaio 2014.

Le medesime commissioni hanno esaminato lo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento per l'individuazione delle procedure per l'attivazione dei poteri speciali nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni (Atto n. 72). Le Commissioni IX e X della Camera hanno espresso parere favorevole lo scorso 11 febbraio.

I due regolamenti sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 6 giugno 2014 e sono entrati in vigore il 7 giugno 2014. Si tratta del D.P.R. 25 marzo 2014, n. 85 contenente il "Regolamento per l'individuazione degli attivi di rilevanza strategica" e del D.P.R. 25 marzo 2014, n. 86 contenente il "Regolamento per l'individuazione delle procedure per l'attivazione dei poteri speciali".

 
Altri poteri speciali
14/06/2017

In via generale occorre ricordare che, oltre alla disciplina della "golden share", altri interventi normativi hanno perseguito - con diverse modalità – scopi analoghi di tutela delle società operanti in settori giudicati strategici per l'economia nazionale.

In particolare, ulteriori diritti speciali in capo all'azionista pubblico sono stati previsti nella disciplina codicistica delle società, nonché, successivamente, nella legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che ha introdotto nell'ordinamento italiano la cd. "poison pill" (pillola avvelenata) che consente, in caso di offerta pubblica di acquisto ostile riguardante società partecipate dalla mano pubblica, di deliberare un aumento di capitale, grazie al quale l'azionista pubblico potrebbe accrescere la propria quota di partecipazione vanificando il tentativo di scalata non concordata. Nella medesima logica di salvaguardia delle società d'interesse nazionale, s'innesta, da ultimo, l'articolo 7 del decreto-legge n. 34 del 2011, che ha autorizzato la Cassa Depositi e Prestiti ad assumere partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale, in termini di strategicità del settore di operatività, di livelli occupazionali, di entità di fatturato ovvero di ricadute per il sistema economico-produttivo del Paese. In particolare, sono state definite "di rilevante interesse nazionale" le società di capitali operanti nei settori della difesa, della sicurezza, delle infrastrutture, dei trasporti, delle comunicazioni, dell'energia, delle assicurazioni e dell'intermediazione finanziaria, della ricerca e dell'innovazione ad alto contenuto tecnologico e dei pubblici servizi.

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