Camera dei deputati

La legge n. 57 del 2016  - oltre a introdurre disposizioni immediatamente precettive (in materia di incompatibilità e applicazioni del giudice di pace nonchè di formazione di tutti i magistrati onorari) - ha delegato il Governo ad un complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria.

In particolare, per favorire la creazione di uno statuto unico dei magistrati onorari, la legge delega ha previsto che i giudici onorari di tribunale (GOT) confluiscano nell'ufficio del giudice di pace (il cui coordinamento viene affidato al Presidente del tribunale), così superando la distinzione tra i due magistrati onorari giudicanti (GOT e giudici di pace), che assumeranno la denominazione "giudici onorari di pace", facendo salva la possibilità di un loro diverso impiego all'interno del tribunale circondariale a supporto del giudice professionale. Dei vice procuratori onorari (VPO) - che mantengono la loro denominazione - si prevede l'inserimento in una specifica articolazione presso le Procure della Repubblica presso i tribunali ordinari. La legge ha, poi, previsto una specifica delega volta, da un lato, all'istituzione di una sezione autonoma del Consiglio giudiziario con la partecipazione di magistrati onorari elettivi, e dall'altro, a introdurre un regime transitorio per i magistrati onorari in servizio al momento dell'entrata in vigore del decreto delegato.

Con il decreto legislativo n. 92 del 2016 il Governo ha attuato la più urgente delle deleghe conferite dalla legge n. 57/2016, consentendo il mantenimento in servizio dei giudici di pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari che esercitavano le funzioni alla data di entrata in vigore del decreto, a condizione che gli stessi fossero ritenuti idonei a svolgere le funzioni onorarie all'esito di una procedura di conferma straordinaria, disciplinata dallo stesso decreto.

Il provvedimento, in particolare, ha assegnato ai magistrati onorari in servizio, in attuazione delle direttive di delega, un primo mandato quadriennale, espressamente condizionato all'esito positivo della citata procedura di conferma straordinaria. La disciplina dei successivi tre mandati quadriennali, espressamente prevista dalla legge 57, viene riservata ad un successivo decreto legislativo, che dovrà attuare compiutamente la delega.

Il decreto legislativo n. 92 del 2016 prevede, inoltre, che i magistrati onorari sottoposti a conferma permangano in servizio, ex lege, sino alla definizione della procedura e che gli effetti della conferma nell'incarico operino a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto, così garantendo il loro mantenimento in servizio senza soluzione di continuità.

Il provvedimento, infine, disciplina la nuova composizione della sezione autonoma per i magistrati onorari del consiglio giudiziario (finora contraddistinta dalla presenza di soli giudici di pace), prevedendo la presenza di rappresentanti sia dei giudici onorari di pace che dei vice procuratori onorari. Sono indette elezioni straordinarie relative esclusivamente alla nuova componente onoraria delle sezioni autonome dei consigli giudiziari, con espressa rieleggibilità dei giudici di pace eletti nel corso dell'ultima procedura elettorale.

Il decreto legislativo n. 116 del 2017, in attuazione della delega conferita dalla legge n. 57 del 2016, ha proceduto ad una complessiva riforma della magistratura onoraria.

In base alla riforma, l'incarico di magistrato onorario presenta le seguenti caratteristiche:

• ha natura inderogabilmente temporanea;
• si svolge in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali (per assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno superiore a due giorni a settimana);
• non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego.

Il decreto legislativo supera, nel settore giudicante, la bipartizione tra giudice di pace e giudice onorario di tribunale (GOT) prevedendo un'unica figura di "giudice onorario di pace", magistrato addetto all'ufficio del giudice di pace. All'esito della riforma, il complesso della magistratura onoraria risulta, quindi, costituita da:

• giudici onorari di pace, magistrati onorari che sono obbligatoriamente assegnati per i primi due anni dal conferimento dell'incarico all'ufficio per il processo, la struttura organizzativa costituita presso il tribunale del circondario a supporto dell'attività del magistrato togato; successivamente, i giudici onorari di pace possono essere assegnati all'ufficio del giudice di pace per esercitare la giurisdizione in materia civile e penale e la funzione conciliativa.
  Presso l'ufficio per il processo i giudici onorari di pace coadiuvano il giudice togato compiendo tutti gli atti preparatori utili per l'esercizio della funzione giurisdizionale; in particolare, il giudice professionale può delegare alcune funzioni al giudice onorario (es. assunzione dei testimoni, tentativi di conciliazione) nonché la pronuncia di provvedimenti definitori in specifiche materie (es. procedimenti di volontaria giurisdizione in materie diverse dalla famiglia, previdenza e assistenza obbligatoria, cause relative a beni mobili di valore non superiore a 50.000 euro, cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione dei veicoli e dei natanti, purché il valore della controversia non superi 100.000 euro); in riferimento a tutte le attività delegate, il giudice onorario di pace si attiene alle direttive concordate con il giudice professionale, titolare del procedimento.
  Inoltre, la riforma consente - al ricorrere di situazioni di carenze di organico o di criticità nello smaltimento dell'arretrato tassativamente indicate - di assegnare procedimenti civili e penali ai giudici onorari di pace con più di due anni di esperienza nell'incarico, indicando specifiche esclusioni (ad esempio, nel settore civile i procedimenti di impugnazione avverso i provvedimenti del giudice di pace, i procedimenti in materia di rapporti di lavoro, in materia societaria e fallimentare, in materia di famiglia, ecc.; in campo penale sono esclusi i procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 550 c.p.p., riguardanti i casi di citazione diretta a giudizio, le funzioni di GIP e GUP, i procedimenti di appello avverso i provvedimenti del giudice di pace, ecc.). Inoltre, i giudici onorari di pace che sono inseriti nell'ufficio per il processo, quando sussistono determinate condizioni e con specifiche modalità, possono essere destinati a comporre i collegi civili e penali del tribunale (del collegio non può comunque far parte più di un giudice onorario di pace): la riforma preclude la possibilità che il giudice onorario di pace possa essere destinato, per il settore civile, a comporre i collegi giudicanti dei procedimenti in materia fallimentare e i collegi delle sezioni specializzate, per il settore penale, a comporre i collegi del tribunale del riesame ovvero qualora si proceda per i reati di particolare gravità indicati nell'articolo 407, comma 2, lettera a) c.p.p. Infine, il giudice onorario di pace potrà svolgere funzioni di supplenza del giudice professionale all'interno del collegio, in caso di impedimento o assenza temporanei.
  Presso l'ufficio del giudice di pace i giudici onorari di pace esercitano la giurisdizione in materia civile e penale, come previsto dai codici di rito (e dunque sostanzialmente come nella disciplina precedente alla riforma) e la funzione conciliativa in materia civile. L'ufficio del giudice di pace, prima della riforma sotto la direzione di un coordinatore-giudice di pace, è ora coordinato dal presidente del tribunale, che provvede alla distribuzione del lavoro, mediante il ricorso a procedure automatiche, tra i giudici onorari di pace e che vigila sul loro operato, esercitando ogni altra funzione di direzione che la legge attribuisce al dirigente dell'ufficio giudiziario: a seguito della riforma, dunque, l'ufficio del giudice di pace perde la propria autonomia funzionale;

• vice procuratori onorari (cd. VPO), magistrati onorari inseriti nell'ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica, cioè in una struttura organizzativa analoga all'ufficio del processo, costituita presso ciascuna procura. Spetta al procuratore della Repubblica coordinare l'ufficio distribuendo il lavoro attraverso il ricorso a procedure automatiche e vigilare sulle attività svolte dai VPO, avvalendosi dell'ausilio di uno o più magistrati professionali.
  Ai vice procuratori onorari sono attribuiti compiti ausiliari (studio dei fascicoli, approfondimento giurisprudenziale e dottrinale e predisposizione delle minute dei provvedimenti) e - dopo un anno dal conferimento dell'incarico - compiti e attività delegate. Si tratta, con riguardo ai procedimenti penali di competenza del giudice di pace, delle funzioni del PM nell'udienza dibattimentale nonché dei provvedimenti di chiusura delle indagini preliminari, di archiviazione e la formulazione delle richieste del pubblico ministero, dei procedimenti in camera di consiglio; con riguardo ai procedimenti nei quali il tribunale giudica in composizione monocratica, ad esclusione di quelli relativi ai delitti di cui agli articoli 589 (omicidio colposo) e 590 (lesioni personali colpose) c.p. commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, il VPO può svolgere, per delega del procuratore della Repubblica e secondo le direttive stabilite in via generale dal magistrato professionale che ne coordina le attività, le funzioni di PM nell'udienza dibattimentale, nell'udienza di convalida dell'arresto, per la richiesta di emissione del decreto penale di condanna, nei procedimenti in camera di consiglio. Inoltre, il VPO delegato può assumere le determinazioni relative all'applicazione della pena su richiesta nei procedimenti relativi ai reati per i quali l'azione penale è esercitata con decreto di citazione diretta e, in relazione ai medesimi reati, può avanzare richiesta di archiviazione, nonché svolgere compiti e attività, anche di indagine.  

La riforma disciplina i requisiti per il conferimento dell'incarico, i titoli di preferenza e le incompatibilità, prevedendo particolari preclusioni con riguardo a coloro che esercitano la professione forense.

Spetterà al CSM, ogni biennio, individuare i posti vacanti e bandire il relativo concorso; gli interessati potranno presentare, in relazione ai posti individuati, domanda di ammissione al tirocinio per non più di tre uffici dello stesso distretto. La graduatoria sarà predisposta dalla sezione autonoma per i magistrati onorari del consiglio giudiziario e deliberata, in relazione a ciascun ufficio, dal CSM che ammetterà al tirocinio un numero di interessati pari, ove possibile, al numero dei posti individuati, aumentato della metà.

Il tirocinio del magistrato onorario - organizzato dal CSM e dalla Scuola superiore della magistratura -  ha una durata di 6 mesi, non dà diritto ad indennità, ed è svolto sotto la direzione di un magistrato collaboratore, tanto presso l'ufficio giudiziario (tribunale o procura) quanto attraverso la frequenza obbligatoria e con profitto di corsi teorico-pratici di durata non inferiore a 30 ore, organizzati dalla citata Scuola superiore. Al termine del tirocinio, la sezione autonoma del Consiglio giudiziario formula un parere sull'idoneità del magistrato onorario in tirocinio e, per ciascun ufficio, propone al CSM la graduatoria degli idonei. L'incarico è formalmente conferito con decreto del Ministro della giustizia.

Quanto alla durata dell'incarico, la riforma prevede che l'incarico di magistrato onorario:

• dura 4 anni e alla scadenza può essere confermato – a domanda e all'esito di un procedimento di verifica delle capacità e dell'attività svolta - per ulteriori 4 anni;
• non può, in ogni caso, essere esercitato per più di 8 anni (in precedenza 12), anche non consecutivi;
• cessa comunque al compimento dei 65 anni di età (in precedenza 75 anni).

Il decreto legislativo n. 116 del 2017 disciplina inoltre i doveri del magistrato onorario, gli obblighi di astensione e le ipotesi di ricusazione, la decadenza, la dispensa e alla revoca dell'incarico; sono disciplinate, inoltre, le attività di formazione permanente dei magistrati onorari, tra le quali riunioni trimestrali organizzate dal presidente del tribunale (o dal procuratore della Repubblica) aventi ad oggetto, oltre che lo scambio di esperienze e prassi, anche l'esame delle più rilevanti questioni giuridiche affrontate dai magistrati onorari nonché le soluzioni adottate.

Quanto all'indennità, la riforma individua la misura dei compensi annuali lordi del magistrato onorario, specificando che per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dal decreto legislativo tali compensi sono onnicomprensivi. In particolare, la riforma:

• conferma che l'indennità spettante ai magistrati onorari si compone di una parte fissa e di una parte variabile di risultato;
• individua in 16.140 euro all'anno lordi (misura comprensiva di oneri previdenziali e assistenziali) dell'indennità fissa da corrispondere ai magistrati onorari che esercitano funzioni giudiziarie;
• prevede che ai magistrati onorari che non esercitano funzioni giudiziarie sia corrisposta una indennità fissa pari all'80% dell'indennità prevista per i magistrati onorari che esercitano le funzioni giudiziarie, ovvero 12.912 euro;
• esclude il possibile cumulo dell'indennità per l'esercizio delle funzioni giudiziarie con quella per l'esercizio delle funzioni non giurisdizionali, prevedendo che quando un magistrato onorario svolge entrambe le attività, la misura dell'indennità fissa è quella prevista per i compiti e le attività svolti in via prevalente;
• demanda al presidente del tribunale la determinazione degli obiettivi che i giudici onorari di pace dovranno raggiungere nell'anno solare, sia che esercitino la giurisdizione presso l'ufficio del giudice di pace o presso il tribunale, sia che svolgano attività non giurisdizionali nell'ufficio del processo.
• demanda al procuratore della Repubblica l'adozione di analogo provvedimento, nei medesimi termini, per la determinazione degli obiettivi che dovranno raggiungere i vice procuratori onorari;
• assegna al CSM il compito di adottare una delibera per definire i criteri in base ai quali fissare gli obiettivi nonché le procedure per la valutazione della realizzazione degli stessi;
• individua in una percentuale tra il 15% e il 30% dell'indennità fissa, la misura della parte variabile di risultato, connessa al raggiungimento degli obiettivi;
• prevede che la malattia, l'infortunio e la gravidanza dei magistrati onorari non comportano dispensa dall'incarico, la cui esecuzione rimane sospesa senza diritto all'indennità.

In base alla riforma, questo è il quadro dei compensi annui lordi che possono essere corrisposti ai magistrati onorari.
Rispetto alla normativa previgente, soprattutto quella sui giudici di pace, è evidente come la riforma realizzi una drastica riduzione delle indennità. Peraltro, lo stesso decreto legislativo dispone che per la liquidazione delle indennità dovute ai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore della riforma continuino ad applicarsi, per 4 anni, le disposizioni previgenti.

Spetterà ad un D.M. Giustizia, da emanarsi entro il 15 febbraio 2018, acquisito il parere del CSM, determinare il ruolo organico dei giudici onorari di pace e dei viceprocuratori onorari e la pianta organica degli uffici del giudice di pace. Con il decreto il Ministro dovrà altresì stabilire quanti giudici onorari di pace eserciteranno la giurisdizione civile e penale presso l'ufficio del giudice di pace e quanti, invece, saranno inseriti nell'ufficio per il processo del tribunale.

In occasione della riforma il legislatore ha ampliato le competenze del giudice di pace in materia civile e tavolare.

In particolare, in relazione all'aumento delle competenze civili, le principali novità riguardano: l'attribuzione di alcuni procedimenti di volontaria giurisdizione connotati da minore complessità quanto all'attività istruttoria e decisoria; l'estensione della competenza per valore nelle cause relative a beni mobili (fino a 30.000 euro dai precedenti 5.000) e per i sinistri stradali (fino a 50.000 euro anzichè 20.000); - l'assegnazione dei procedimenti di espropriazione mobiliare; Ia possibilità di decidere secondo equità tutte le cause di valore fino a 2.500 euro (il limite era di 1.100 euro).

Sul piano delle competenze penali, il decreto non ha attuato la delega che attribuiva al giudice di pace nuove fattispecie di reato: la minaccia (art. 612, commi 1 e 2 c.p., escluse le ipotesi aggravate); il furto perseguibile a querela (art. 626 c.p.), il rifiuto di prestare le proprie generalità (art. 651 c.p.), l'abbandono di animali (art. 727 c.p.), le contravvenzioni riguardante specie animali e vegetali selvatiche protette (art. 727-bis c.p.) ed i fitofarmaci e presidi delle derrate alimentari (art. 6 legge n. 283/1962).

Infine, il decreto legislativo n. 116 del 2017 ha disposto circa la durata dell'incarico, le funzioni e i compiti e l'indennità spettante ai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore della riforma. Tali magistrati possono essere confermati, alla scadenza del primo quadriennio, per ciascuno dei tre successivi quadrienni (fermo restando il limite di età, fissato a 68 anni). La conferma ha luogo a domanda e secondo il procedimento delineato dalla riforma.

Il provvedimento non ha dato attuazione  – come precisato dallo stesso Governo, sulla base del rispetto del carattere di onorarietà dell'incarico - alla materia dei trasferimenti (d'ufficio e a domanda) dei magistrati onorari nonché alla materia disciplinare. Analogamente, risulta inattuata la delega sull'ampliamento della competenza penale del magistrato onorario.