Camera dei deputati

Nel corso della XVII legislatura sono state introdotte significative modifiche al complesso della normativa vigente sui minori stranieri, in particolare ad opera della legge n. 47 del 2017, con l'obiettivo principale di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento in favore dei minori stranieri. Ulteriori interventi normativi sono stati definiti con il D.L. n. 17/2017 (c.d. decreto immigrazione) e con il D.Lgs. n. 220 del 2017, correttivo del cd. decreto accoglienza.

Per quanto riguarda le dimensioni del fenomeno, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali pubblica con cadenza bimestrale report statistici relativi ai dati sui minori stranieri non accompagnati segnalati in Italia. Nel corso della XVII legislatura la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza e sulle condizioni di trattenimento dei migranti ha prestato specifica attenzione al tema e approvato una relazione dedicata alle carenze, capacità e prospettive del sistema dei accoglienza dei minori.

• Minori stranieri - sito del Ministero dell'interno
• VI Rapporto Cittalia - Anci "I Comuni e le politiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati"
• Minori stranieri - sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le novità principali contenute nella legge n. 47/2017 riguardano il rafforzamento dei diritti e delle tutele in favore dei minori, a partire dalle fasi di accoglienza.

Tra i principi, la legge, da un lato, introduce esplicitamente il divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati, respingimento che non può essere disposto in alcun caso (art. 19, co. 1-bis, D.lgs. 286/1998, recante TU immigrazione).

Dall'altro, modifica la disciplina relativa al divieto di espulsione dei minori stranieri che, in base alla normativa vigente, può essere derogato esclusivamente per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato, stabilendo ulteriormente che, in ogni caso, il provvedimento di espulsione può essere adottato a condizione che non comporti "un rischio di danni gravi per il minore". È altresì specificato che la decisione del tribunale per i minorenni, che ha la competenza in materia, deve essere assunta tempestivamente e comunque nel termine di 30 giorni.

Per potenziare l'efficacia delle tutele nei confronti dei minori non accompagnati, la legge n. 47/2017 rende più celere l'attivazione delle indagini familiari del minore e introduce un criterio di preferenza dell'affidamento ai familiari rispetto al collocamento in comunità di accoglienza (art. 6).

Inoltre, ha modificato la competenza dell'organo deputato ad adottare i provvedimenti di rimpatrio assistito, trasferendo la competenza dal Ministero del lavoro al Tribunale per i minorenni, che decide anche in merito ai provvedimenti di espulsione (art. 8).

Per favorire e promuovere gli istituti di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono (tutela e affidamento), che già trovano applicazione nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, la legge:

• assegna agli enti locali il compito di sensibilizzare e formare affidatari per accogliere i minori, in modo da favorire l'affidamento familiare in luogo del ricovero in una struttura di accoglienza (art. 7);
• prevede, presso ogni Tribunale per i minorenni, l'istituzione da parte dei garanti regionali per l'infanzia e l'adolescenza di un elenco in modalità informatica di tutori volontari disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato (art. 11). Per monitorare l'attuazione i garanti regionali collaborano costantemente con l'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza alla quale presentano, con cadenza bimestrale, una relazione sulle attività realizzate.

Inoltre, il successivo D.Lgs. n. 220/2017 ha spostato dal giudice tutelare al Tribunale per i minorenni la competenza ad aprire la tutela e a nominare il tutore, in modo da concentrare tutte le fasi procedimentali giurisdizionali relative ai minori stranieri non accompagnati presso uno stesso giudice.

Per implementare le attività di censimento e monitoraggio, la legge n. 47 ha previsto l'istituzione del Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati (SIM), presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nel quale confluiscono le cartelle sociali dei minori non accompagnati, compilate dal personale qualificato che svolge il colloquio con il minore nella fase di prima accoglienza. La cartella include tutti gli elementi utili alla determinazione della soluzione di lungo periodo per il minore, nel suo superiore interesse (art. 9).

Alcune disposizioni della legge sono poi finalizzate a rafforzare singoli diritti già riconosciuti ai minori non accompagnati. In particolare:

• è estesa la piena garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori non accompagnati prevedendo la loro iscrizione al Servizio sanitario nazionale, che la normativa considerava obbligatoria solo per i minori in possesso di un permesso di soggiorno, anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, dopo il ritrovamento a seguito della segnalazione (resta comunque garantita a tutti i minori la tutela della salute);
• è incentivata l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori (art. 14);
• sono implementate le garanzie processuali e procedimentali a tutela del minore straniero, mediante la garanzia di assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati in ogni stato e grado del procedimento (art. 15) e il riconoscimento del diritto del minore di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o i legali rappresentanti delle comunità di accoglienza, e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento (art. 16);
• prevede una particolare tutela per i minori non accompagnati vittime di tratta (art. 17).

• Misure di protezione di minori stranieri non accompagnati
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Progetti di legge n°172, pubblicato il 28 maggio 2014
• Misure di protezione di minori stranieri non accompagnati. Esame in Assemblea
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Progetti di legge pubblicato il 21 ottobre 2016
• Minori stranieri non accompagnati. Note sull'A.S. n. 2583
Senato della Repubblica - Servizio Studi
n°397 pubblicato il 8 novembre 2016

Il decreto legislativo n. 142 del 2015 (cd. decreto accoglienza), emanato nel corso della XVII legislatura, detta per la prima volta specifiche disposizioni sull'accoglienza dei minori non accompagnati, ai quali fino ad allora si sono applicate le norme generali riferite ai minori in stato di abbandono, con l'obiettivo di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento (si cfr. art. 18, 19, 19-bis e 21 del D.Lgs. n. 142/2015). Tali disposizioni, come modificate ed implementate dalla quasi coeva legge n. 47 del 2017, rappresentano il quadro normativo di riferimento per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati.

Il sistema che ne risulta distingue tra prima e seconda accoglienza e stabilisce il principio in base al quale il minore non accompagnato non può in nessun caso essere trattenuto presso i centri di permanenza per i rimpatri (ex Cie, Centri di identificazione ed espulsione) e i centri governativi di prima accoglienza.

L'accoglienza dei minori si fonda innanzitutto sull'istituzione di strutture governative di prima accoglienza per le esigenze di soccorso e di protezione immediata di tutti i minori non accompagnati. Come specificato dalla legge n. 47 del 2017, si tratta di strutture specificamente destinate ai minori.

Nelle strutture di prima accoglienza i minori sono accolti per il tempo strettamente necessario alla identificazione e all'eventuale accertamento dell'età, nonché a ricevere tutte le informazioni sui diritti del minore, compreso quello di chiedere la protezione internazionale. Con le modifiche introdotte dalla legge n. 47 del 2017, si stabilisce che le operazioni di identificazione del minore devono concludersi entro dieci giorni e devono essere svolte sulla base di una procedura unica sull'intero territorio nazionale disciplinata dalla legge (art. 19-bis, D.Lgs. 142 del 2015).

In ogni caso, i minori possono restare nelle strutture di prima accoglienza non oltre trenta giorni (il termine originario era di sessanta, poi ulteriormente ridotto dalla L. 47/2017). All'interno delle strutture è garantito un colloquio con uno psicologo dell'età evolutiva, accompagnato se necessario da un mediatore culturale.

Per la prosecuzione dell'accoglienza del minore, si prevede che tutti i minori non accompagnati siano accolti nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR, la cui capienza deve essere pertanto commisurata alle effettive presenze di minori stranieri nel territorio nazionale e comunque, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo. A tal fine, gli enti locali che partecipano alla ripartizione del Fondo prevedono specifici programmi di accoglienza riservati ai minori non accompagnati.

Nella scelta del posto in cui collocare il minore, tra quelli disponibili, si deve tenere conto delle esigenze e delle caratteristiche dello stesso minore, in relazione alla tipologia dei servizi offerti dalla struttura di accoglienza. Le strutture nelle quali sono accolti i minori stranieri non accompagnati devono soddisfare gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni ed essere autorizzate o accreditate ai sensi della normativa nazionale e regionale in materia.

Nel caso in cui le strutture della rete SPRAR risultino indisponibili, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale istituito ai sensi dell'articolo 15 del D.Lgs. n. 142/2015 presso il Ministero dell'interno, cha ha il compito di programmare gli interventi del sistema di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti disponibili. È fatta salva la possibilità di trasferire il minore in altro comune, tendendo in considerazione prioritariamente il superiore interesse del minore. I comuni che assicurano l'attività di accoglienza accedono ai contributi disposti dal Ministero dell'interno a valere sul Fondo nazionale per i minori non accompagnati.

Nel corso della XVII legislatura, in seguito alle criticità riscontrate in relazione al consistente afflusso di migranti, è stata introdotta anche la possibilità per i Prefetti di attivare strutture di accoglienza temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati (art. 19, co. 3-bis, D.Lgs. n. 142/2015, introdotto da art. 1-ter, D.L. n. 113/2016).

In particolare, si prevede che in presenza di due condizioni, ossia in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati e qualora i comuni non riescano a garantire l'accoglienza nelle forme già previste dalla legge, il Prefetto disponga l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura. In tali strutture possono essere accolti solo i minori di età inferiore agli anni quattordici per il tempo strettamente necessario al trasferimento nelle strutture di seconda accoglienza.

• Disposizioni di attuazione della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Atti del Governo n°173, pubblicato il 8 giugno 2015

• VI Rapporto Cittalia - Anci "I Comuni e le politiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati"

Nella XVII legislatura, la legge di stabilità 2015 (L. 190/2014, art. 1, co. 181-182) ha trasferito la gestione del Fondo per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali al Ministero dell'interno. Attraverso il Fondo, il Ministro provvede, con proprio decreto, sentita la Conferenza unificata, alla copertura dei costi sostenuti dagli enti locali per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, nei limiti delle risorse stanziate.

La dotazione del Fondo è stata progressivamente incrementata per far fronte alle crescenti esigenze di accoglienza dei minori in relazione ai numeri elevati di ingressi. Secondo quanto previsto dalla legge di bilancio 2018, il Fondo per l'accoglienza dei minori ha uno stanziamento pari a 170 milioni di euro per ciascuno degli anni del triennio 2018-2020 (cap. 2353 dello stato di previsione dell'Interno).

Parallelamente, nella XVII legislatura è stata estesa a tutti i minori stranieri non accompagnati, richiedenti o non la protezione internazionale, la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo (Fondo SPRAR), a cui in precedenza erano avviati solo i minori che avessero fatto domanda di protezione internazionale (art. 1, co. 183, L. n. 190/2014; art. 12, L. n. 47/2017). Il fondo viene riprogrammato annualmente con la legge di bilancio e le risorse disponibili attualmente iscritte nello stato di previsione del Ministero dell'interno sono pari a 396 milioni per il 2018, 393 milioni per il 2019 e 389 milioni per il 2020.