Camera dei deputati

Le Autorità indipendenti rappresentano un peculiare modello di organizzazione amministrativa che si caratterizza per la sottrazione all'indirizzo politico governativo di alcune funzioni e per un alto grado di competenza tecnica. Tanto l'indipendenza che la competenza tecnica sono strumentali allo svolgimento delle funzioni di regolazione e di controllo che le Autorità sono chiamate a svolgere a tutela di interessi pubblici e privati di rilevanza costituzionale. Il quadro legislativo europeo assegna alle autorità indipendenti un ruolo di grande rilevanza, prevedendo che negli ordinamenti nazionali esse garantiscano in piena autonomia l'attuazione dei principi comunitari, traducendoli in norme regolamentari e in azioni di vigilanza conformi al dettato normativo dell'Unione. Molte delle autorità nazionali operano in sistemi di controllo istituzionale europeo, caratterizzandosi così anche come organismi di raccordo tra il diritto comunitario ed il diritto interno. Tali caratteristiche presuppongono rilevanti tratti di omogeneità tra autorità; tuttavia nel nostro ordinamento esse sono tuttora regolate da leggi istitutive non omogenee, con previsioni diverse in ordine alla struttura, alle funzioni, ai procedimenti, ai controlli e al regime degli atti.

Nelle ultime legislature, il Parlamento ha prestato rinnovata attenzione al fenomeno, che si è tradotta innanzitutto nell'approfondimento di alcune questioni di ampio dibattito istituzionale e scientifico, come, ad esempio, la collocazione delle autorità nel sistema politico istituzionale, l'attribuzione alle autorità di poteri normativi e la necessità di adeguate garanzie, la questione dell'autonomia finanziaria e contabile delle autorità, il controllo giurisdizionale sugli atti delle autorità, ecc.

Al contempo, nella XVII legislatura sono proseguiti gli interventi, inaugurati già a partire dalla XVI, tesi a favorire la predisposizione di regole unitarie, pur nella salvaguardia della pluralità di modelli e di obiettivi e della conseguente pluralità di soluzioni organizzative e funzionali.

In tale direzione, la legge di riforma della pubblica amministrazione (art. 8, co. 1, lett. c), n. 6), L. 124/2015) prevedeva un intervento di ampio respiro, delegando il Governo a proseguire nell'opera di razionalizzazione, intervenendo su tre aspetti:

1. sulle funzioni condivise tra ministeri ed autorità indipendenti per evitare sovrapposizioni, anche mediante soppressione di quegli uffici che svolgono le funzioni che si sovrappongono a quelle delle authorities e viceversa;
2. sul trattamento economico dei componenti e del personale delle autorità al fine di individuare criteri omogenei, evitando maggiori oneri e salvaguardando le professionalità;
3. sul finanziamento delle autorità attraverso l'individuazione di criteri omogenei e prevedendo la partecipazione dei soggetti privati regolati o vigilati.

Tale delega, tuttavia, non è stata esercitata entro la scadenza del termine.

Tra gli interventi più significativi in relazione alle singole autorità, nella XVII legislatura si segnala il riordino della Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.), alla quale sono state trasferite anche tutte le funzioni dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), che è stata contestualmente soppressa. Importanti novità hanno riguardato l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ed il sistema idrico (AEEGSI), ridenominata, con legge di bilancio 2018 (legge n. 205/2017, articolo 1, commi 527-530), Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), in conseguenza delle funzioni di regolazione e controllo in materia di ciclo dei rifiuti da ultimo attribuitele. L'avvio della XVII Legislatura ha infine coinciso con la piena operatività della Autorità di regolazione nel settore dei trasporti, istituita con il decreto-legge n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, da L. n. 216/2011), alla quale sono stati gradualmente affidati compiti significativi, di regolazione e di promozione e tutela della concorrenza nel settore dei trasporti.

Nel corso della XVII legislatura sono proseguiti gli interventi (già inaugurati con il D.L. n. 248/2007, convertito dalla legge n. 31 del 2008 e con l'articolo 23, comma 1, D.L. n. 201/2011), tesi a favorire la predisposizione di regole unitarie per le Autorità, nonchè misure dettate nella logica di razionalizzare e ridurre i costi. Va in tale direzione l'articolo 22 del D.L. n. 90/2014 (conv. L. n. 114/2014), che ha dettato diverse disposizioni sulle autorità indipendenti nella logica prevalente del risparmio della spesa pubblica.

In particolare, il decreto ha disposto:

• la gestione unitaria delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale delle autorità, previa stipula di apposite convenzioni tra tali organismi, che assicurino la trasparenza e l'imparzialità delle procedure, nonchè la specificità delle professionalità di ciascun organismo. Sono nulle le procedure eventualmente avviate dopo l'entrata in vigore della disposizione e prima della stipula delle convenzioni;
• l'adozione di misure per una riduzione, non inferiore al 20 per cento, del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti (a decorrere dal 1° luglio 2014).
• la riduzione della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per gli organi collegiali non previsti dalla legge (non inferiore al 50 per cento rispetto alla spesa sostenuta nel 2013), la gestione unitaria dei servizi strumentali mediante stipula di convenzioni o costituzione di uffici comuni (in modo da ottenere entro il 2015 un risparmio pari ad almeno il dieci per cento della spesa sostenuta nel 2013), nonché l'assoggettamento delle autorità alle disposizioni in materia di acquisti centralizzati della pubblica amministrazione (a decorrere dal 1° ottobre 2014);
• l'individuazione di criteri comuni ai quali le autorità devono attenersi nella gestione delle spese per gli immobili. e la previsione di sanzioni da applicare in caso di violazione dei criteri.
  In particolare, il decreto stabilisce che: a) la sede dell'edificio deve essere di proprietà pubblica o in uso gratuito, ovvero in locazione ma a condizioni più favorevoli rispetto a quelle previste per gli edifici demaniali disponibili; b) gli uffici devono essere concentrati nella sede principale, salvo che per obiettive esigenze funzionali; c) non possono essere assegnate abitazioni a favore di componenti o del personale; d) la spesa complessiva per le sedi secondarie, per la rappresentanza, per le trasferte e le missioni non può superare il 20 per cento della spesa complessiva; e) nella sede principale deve essere assegnato almeno il 70 per cento del personale (ad eccezione della Consob); f) la spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca, non può superare il 2 per cento della spesa complessiva.  Il rispetto di tali criteri deve essere assicurato dalle autorità indipendenti interessate entro agosto 2015. Le relazioni annuali delle rispettive Autorità ne devono dare conto e debbono essere trasmesse alla Corte dei conti.

Oltre a ciò, è stata introdotta una particolare tipologia di incompatibilità successiva per tutte le autorità, finalizzata ad escludere la possibilità, prima ammessa dalle norme di settore, che i componenti di un'autorità indipendente, alla scadenza del mandato, possano essere nominati presso altra autorità. Pertanto, i componenti dell'Autorità, alla cessazione dall'incarico, non possono essere nuovamente nominati componenti di una autorità indipendente, a pena di decadenza, per un periodo pari a cinque anni.

Ulteriori incompatibilità sono state introdotte per dirigenti e membri delle autorità di regolazione dei servizi pubblici, nonchè di Consob, Banca d'Italia e Ivass, in base alle quali, alla cessazione dell'incarico, i componenti degli organi di vertice e i dirigenti non possono intrattenere rapporti con i soggetti regolati per un periodo di due anni.

Per quanto riguarda la composizione delle Autorità, si segnala che nel corso della XVII legislatura, per effetto di singoli interventi settoriali, sono tornati ad essere cinque, dal precedente numero di tre (così ridotto dal D.L. n. 201 del 2011), i componenti sia della Consob (art. 22, co. 13, D.L. n. 90/2014), sia dell'Autorità per l'energia elettrica, ridenominata Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), in conseguenza delle funzioni di regolazione e controllo in materia di ciclo dei rifiuti attribuitele (L. n. 205/2017, articolo 1, commi 527-530).

• L'Autorità di regolazione dei trasporti
• Servizi postali

Il regime dell'autonomia finanziaria delle autorità amministrative indipendenti è molto variegato e meno uniforme di quello dell'autonomia contabile, largamente riconosciuta. Alcune autorità indipendenti godono di un finanziamento cd. misto, ossia una parte delle entrate è assicurata direttamente dallo Stato, mentre la rimanente parte è a carico dei soggetti operanti nel settore di competenza. Altre autorità, invece, beneficiano prevalentemente o esclusivamente di stanziamenti a carico del bilancio generale dello Stato. Infine, vi sono autorità che godono di una piena autonomia finanziaria, potendo interamente far fronte alle spese di gestione e funzionamento con i contributi provenienti dal relativo mercato regolamentato.

Negli ultimi anni, gli interventi legislativi in materia hanno perseguito tre obiettivi principali:

• estendere e rendere omogeneo per le autorità indipendenti il meccanismo del finanziamento a carico del mercato (il cd. auto-finanziamento) con l'intento di trasferire, in modo parziale e progressivo, i costi della regolazione sui soggetti regolati; 
• ridurre progressivamente il contributo a carico del bilancio statale in favore delle autorità, salvo rare eccezioni. Con la legge 191/2009 (finanziaria 2010) gli stanziamenti autorizzati a favore delle autorità indipendenti hanno subito flessioni oscillanti tra il 20 per cento e il 65 per cento per i successivi tre anni;
• creare meccanismi di perequazione tra le autorità che per finanziarsi possono attingere al mercato di riferimento e quelle autorità che non possono fare altrettanto avendo competenze trasversali.

Su questo ultimo obiettivo, è intervenuta la legge di stabilità 2014 , che reca una rimodulazione dei trasferimenti tra bilanci delle Autorità indipendenti che prosegue l'indirizzo, adottato dal legislatore a partire dal 2010, di ridurre il contributo statale a carico dello Stato per le authorities mediante la costituzione di meccanismi perequativi tra le diverse autorità

Delle due misure adottate, la prima ha inciso prevalentemente sull'Autorità garante della concorrenza e del mercato. La legge finanziaria per il 2010 (art. 1, co. 241, della legge n. 191/2009) previde per il triennio 2010-2012 l'attribuzione all'Autorità garante della concorrenza e del mercato di una quota di entrate, provenienti dalla contribuzione di altre autorità (ISVAP, Autorità per l'energia elettrica e il gas, Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici). La legge di stabilità 2014 (art. 1, co. 414, L. n. 147/2013) prescrive la restituzione, da parte dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato delle quote ricevute alle autorità contribuenti (nel frattempo, all'ISVAP è subentrato l'IVASS). Ciò in deroga alla previsione dell'art. 1, co. 241, della L. n. 191/2009 che prevede misure reintegrative in favore delle Autorità contribuenti, a partire dal decimo anno successivo all'erogazione del contributo stesso. La restituzione deve avvenire entro il 31 gennaio 2014, per le somme trasferite nel 2012; in dieci annualità costanti da erogare dal 2015 entro ciascun 31 gennaio, per le restanti somme.

Con la seconda misura è stata modificata la modulazione dei trasferimenti tra bilanci delle autorità per gli anni 2014 e 2015. La variazione va a favore di due soggetti: il Garante per la protezione dei dati personali; la Commissione di garanzia dell'attuazione sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali. In base alle nuove previsioni, il Garante per la protezione dei dati personali ottiene 2 milioni annui, a carico di ciascuno dei seguenti soggetti: IVASS, Autorità per l'energia elettrica e il gas, Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Autorità garante della concorrenza e del mercato, CONSOB (si noti che queste due ultime Autorità non erano incluse, dalla previgente disciplina, tra i soggetti 'contribuenti'). La Commissione di garanzia dell'attuazione sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali ottiene 0,17 milioni annui, a carico di ciascun dei seguenti soggetti: IVASS, Autorità per l'energia elettrica e il gas, Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Autorità garante della concorrenza e del mercato, CONSOB. Ed ottiene 0,98 milioni annui dalla Commissione di vigilanza sui fondi pensione.

Per quanto concerne la neo istituita Autorità di regolazione dei trasporti, le norme istitutive hanno stabilito che il finanziamento sia basato su un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati in misura non superiore all'uno per mille del fatturato dell'ultimo esercizio. Fino all'attivazione di tale contributo e per la sola fase di istituzione ed avvio del funzionamento dell'Autorità, il D.L. n. 101/2013 (art. 6, co. 4) haprevisto un trasferimento da parte dello Stato nel limite massimo di 1,5 milioni di euro per l'anno 2013 e 2,5 milioni di Euro per l'anno 2014. Tali somme sono anticipate dalla Autorità garante per la concorrenza ed il mercato.