Camera dei deputati

La normativa sulle limitazioni alle facoltà assunzionali a tempo indeterminato delle pubbliche amministrazioni è stata caratterizzata negli ultimi anni da molteplici interventi. Per quanto attiene alle amministrazioni dello Stato (ed altri enti ed organismi individuati di volta in volta) la disciplina della limitazione del turn over è stata caratterizzata dalla fissazione di percentuali massime di reintegrazione dei cessati e dal ripetuto prolungamento del periodo di applicazione delle limitazioni medesime.

Per quanto riguarda le modalità di calcolo delle cessazioni, un'importante novità è stata introdotta dal D.L. 90/2014, che ha eliminato (dal 2014) il vincolo alle assunzioni relativo alle percentuali di unità lavorative cessate nell'anno precedente (cd. limite capitario), mantenendo il solo criterio basato sui risparmi di spesa legati alla cessazioni di personale (peraltro con riferimento al solo personale di ruolo) avvenute nell'anno precedente.

Da ultimo, per quanto attiene al triennio 2016/2018, la percentuale di limitazione alle assunzioni di personale a tempo indeterminato non dirigenziale per specifiche amministrazioni dello Stato e per le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno è stata ridotta, dall'articolo 1, commi 227-228, della L. 208/2015 (stabilità 2016), nel limite di un contingente di personale corrispondente ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente.

La tabella seguente riassume l'evoluzione normativa in materia di turn over per le amministrazioni dello Stato ed altri enti (esclusa la scuola ed il comparto sicurezza).

La tabella seguente riassume l'evoluzione normativa in materia di turn over per le regioni e gli enti locali

La disciplina della mobilità del personale pubblico è contenuta sostanzialmente nel decreto legislativo n.165/2001, il quale disciplina diverse fattispecie dell'istituto, quali la mobilità volontaria tramite passaggio diretto di personale tra amministrazioni pubbliche (articolo 30), la mobilità collettiva (od obbligatoria, articoli da 33 a 34-bis) e la mobilità intercompartimentale (articolo 29-bis).

Su tale impianto normativo il legislatore è intervenuto con il D.L. 90/2014, con l'obiettivo di favorire la mobilità del personale pubblico.

La disciplina della mobilità volontaria (istituto che permette di ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, dietro domanda di trasferimento e con assenso dell'amministrazione di appartenenza) è stata significativamente modificata dall'articolo 4, comma 1, del D.L 90/2014. Tale provvedimento ha disposto, in primo luogo, la possibilità (in via sperimentale), di trasferimenti anche in mancanza dell'assenso dell'amministrazione di appartenenza, a condizione che l'amministrazione di destinazione abbia una percentuale di posti vacanti superiore a quella dell'amministrazione di provenienza. Oltre a ciò, le sedi delle pubbliche amministrazioni ubicate nel territorio dello stesso comune (o a una distanza inferiore a 50 chilometri dalla sede di prima assegnazione) sono considerate come medesima unità produttiva, con la conseguenza che all'interno di tale area i dipendenti sono comunque tenuti a prestare la loro attività lavorativa, previo accordo tra le amministrazioni interessate o anche in assenza di accordo, quando sia necessario sopperire a carenze di organico. E' stato inoltre istituito il portale per l'incontro tra domanda e offerta di mobilità, nonché l'obbligo, per le amministrazioni che intendano avvalersi della mobilità, della pubblicazione sul proprio sito istituzionale, per un periodo minimo di 30 giorni, del bando che indica i posti che si intendano coprire.

La mobilità collettiva si attiva nelle ipotesi di soprannumero o eccedenze di personale. Scopo dell'istituto è verificare la possibilità di applicare le norme in materia di collocamento a riposo d'ufficio al compimento dell'anzianità massima contributiva del personale interessato, oppure di pervenire alla ricollocazione totale (o parziale) del personale in soprannumero o di eccedenza nell'ambito della stessa amministrazione (o presso altre amministrazioni comprese nell'ambito della regione o in quello diverso determinato dai contratti collettivi nazionali), anche mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro (part-time) o a contratti di solidarietà. Il personale non riassorbibile è collocato in disponibilità ed iscritto in appositi elenchi secondo l'ordine cronologico di sospensione del rapporto di lavoro.

Al fine di favorire i processi di mobilità fra i comparti di contrattazione delle pubbliche amministrazioni del personale non dirigenziale (cd. mobilità intercompartimentale) il D.P.C.M. 26 giuno 2015 ha definito la tavola di corrispondenza fra i livelli economici di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione. Il richiamato D.P.C.M., in particolare, ha precisato l'obbligo per le amministrazioni di equiparare le aree funzionali e le categorie di inquadramento del personale appartenente ai diversi comparti di contrattazione, tenendo conto delle mansioni, dei compiti, delle responsabilità e dei titoli di accesso relativi alle qualifiche ed ai profili professionali (per i quali è comunque vietato l'accesso a quelli con superiore contenuto professionale nonché il rispetto della fascia economica di riferimento).

Uno specifico filone  normativo ha riguardato, inoltre, la mobilità volta a favorire il passaggio del personale eccedentario delle province (a seguito della riforma degli enti locali) verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione (articolo 1, commi 422-428, della L. 190/2014).

L'articolo 2, commi da 1 a 3, del D.L. 101/2013, modificando parzialmente l'articolo 2, comma 11, del D.L. 95/2012, riconosce innanzitutto alle amministrazioni un margine più ampio per la copertura dei posti vacanti in alcune aree, a fronte della gestione delle posizioni soprannumerarie in altre. La possibilità di coprire i posti vacanti è però subordinata ad un congelamento di posti corrispondente al valore finanziario delle unità in sovrannumero che saranno assorbite e all'autorizzazione ad assumere da parte del Dipartimento della funzione pubblica e del Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, previa presentazione, da parte delle amministrazioni interessate, di un piano di assorbimento delle eccedenze.

Inoltre, si riconosce l'applicabilità della disciplina pensionistica previgente al D.L. 201/2011 ai dipendenti pubblici in soprannumero nel caso in cui maturino i requisiti per la decorrenza del trattamento entro il 31 dicembre 2016.

• Assorbimento delle eccedenze nella P.A.
  aggiornato a 25 gennaio 2018

Il D.Lgs. 116/2016 (adottato in attuazione dell'art. 17, co. 1, lett. s), della legge 124/2015 in materia di riforma della Pubblica amministrazione) ha introdotto norme in materia di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate ad accelerare e rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l'esercizio dell'azione disciplinare.

In particolare, intervenendo su quanto previsto in materia dal D.Lgs. 165/2001, il richiamato D.Lgs. 116/2016amplia la portata della fattispecie disciplinare relativa alla falsa attestazione della presenza in servizio, (art. 55-quater, c. 1, lett. a), del D.Lgs. 165/2001), al fine di far valere anche la responsabilità di coloro che abbiano agevolato, con la propria condotta attiva od omissiva, la condotta fraudolenta e specifica che costituisce falsa attestazione della presenza in servizio qualunque modalità fraudolenta posta in essere, anche avvalendosi di terzi, per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l'amministrazione circa il rispetto dell'orario di lavoro;

Inoltre, in caso di falsa attestazione della presenza in servizio, il D.Lgs. 116/2016:

• prevede la sospensione cautelare (in via immediata o comunque entro 48 ore), senza stipendio, del dipendente pubblico;
• introduce un procedimento disciplinare accelerato che deve concludersi entro 30 giorni innanzi all'ufficio per i procedimenti disciplinari;
• introduce l'azione di responsabilità per danni di immagine della P.A. nei confronti del dipendente sottoposto ad azione disciplinare;
• amplia la responsabilità disciplinare dei dirigenti o, negli enti privi di qualifica dirigenziale, dei responsabili di servizio competenti. In particolare, si prevede che le condotte omissive senza giustificato motivo (omessa attivazione del procedimento disciplinare; omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare) costituiscono illeciti disciplinari punibili con il licenziamento

Successivamente, anche il D.Lgs. 75/2017 (adottato in attuazione degli articoli 16, commi 1, lettera a), 2, lettere b), c), d) ed e), e 4, e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), s) e z), della richiamata legge 124/2015 in materia di riforma della Pubblica amministrazione) è intervenuto in materia di licenziamenti disciplinari nella P.A., modificando ulteriormente il predetto art. 55-quater del D.Lgs. 165/2001.

L'articolo 15 del D.Lgs. 75/2017, in primo luogo, integra l'elenco dei casi nei quali si applica, comunque, la sanzione del licenziamento disciplinare, includendovi:

• le ipotesi di gravi e reiterate violazioni dei codici di comportamento;
• il mancato esercizio o la decadenza dell'azione disciplinare dovuta all'omissione, con dolo o colpa grave, degli atti del procedimento disciplinare (di cui all'articolo 55-sexies, comma 3);
• lo scarso rendimento del dipendente nei cui confronti sia già stata irrogata, allo stesso titolo, una sanzione disciplinare conservativa nell'arco dei due anni precedenti, nonché la reiterata valutazione negativa della performance del dipendente nell'arco dell'ultimo triennio, rilevata ai sensi del decreto legislativo n.150 del 2009.

Inoltre, si prevede che le disposizioni relative alla sospensione cautelare e senza stipendio, al procedimento disciplinare accelerato, all'azione di responsabilità per danni di immagine della P.A. e alla responsabilità dirigenziale, si applichino non solo nei casi di "falsa attestazione in servizio della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente", ma anchenei casi in cui tutte le condotte punibili con il licenziamento siano accertate in flagranza.

Ulteriori modifiche al richiamato articolo 55-quater del D.Lgs. 165/2001 sono state introdotte dal decreto legislativo n.75/2015. Il provvedimento interviene, in primo luogo, sulle procedure da seguire a seguito dell'avvio del procedimento per il licenziamento disciplinare nei casi di "falsa attestazione della presenza in servizio" e sull'azione di responsabilità per danno di immagine alla P.A. esercitata dalla Corte dei Conti, prevedendo:

• l'ampliamento (da 15) a 20 giorni del termine, decorrente dall'avvio del procedimento disciplinare, entro il quale deve essere fatta la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei Conti;
• l'ampliamento (da 120) a 150 giorni del termine, decorrente dal momento in cui la denuncia perviene alla Corte dei Conti, entro il quale la Corte medesima, nel caso in cui ne ricorrano i presupposti, può esercitare l'azione di responsabilità per danno di immagine nei confronti del dipendente.

In secondo luogo, riguardo alla procedura in materia di licenziamento disciplinare, prevede che i provvedimenti relativi alla sospensione cautelare senza stipendio del dipendente per falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, alla immediata contestazione per iscritto dell'addebito e convocazione del dipendente dinanzi all'ufficio competente pre i procedimenti disciplinari e i provvedimenti conclusivi dei procedimenti disciplinari, siano comunicati all'Ispettorato per la funzione pubblica entro 20 giorni dalla loro adozione.

Si ricorda, infine, che l'articolo 1, comma 218, della L. 205/2017 (legge di bilancio per il 2018) introduce il divieto di demansionamento, licenziamento, trasferimento o sottoposizione ad altra struttura con effetti negativi sulle condizioni di lavoro per le lavoratrici ed i lavoratori che agiscano in giudizio per la dichiarazione delle discriminazioni per molestie o molestie sessuali poste in essere in violazione dei relativi divieti in materia contenuti nello Codice dele pari opportunità, disponendo, inoltre, la nullità del licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto denunciante, nonché il mutamento di mansioni ai sensi dell'articolo 2103 c.c . (relativo alle mansioni del lavoratore) e qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del denunciante. Le richiamate tutele non sono comunque garantite in caso sia accertata (anche con sentenza di primo grado) la responsabilità penale del denunciante per calunnia, diffamazione o infondatezza della denuncia.

Gli articoli 5 e 22, commi 8 e 9, del D.L. 75/2017 hanno introdotto il divieto per le amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione che si concretino in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative, con modalità di esecuzione organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro. A seguito di una modifica introdotta dall'articolo 1, comma 1148, lett. h), della L. 205/2017 (legge di bilancio per il 2018), è stato stabilito che il divieto operi a decorrere dal 1° gennaio 2019 (in luogo del 1° gennaio 2018, data originariamente prevista).

A differenza di quanto stabilito per i rapporti di lavoro privati, per le pubbliche amministrazioni non trova comunque applicazione la norma (di cui all'articolo 2 del decreto legislativo n.81/2015) che prevede l'automatica applicazione della disciplina del lavoro subordinato in caso di collaborazioni aventi le suddette caratteristiche.

La disciplina relativa alla stabilizzazione del personale precario delle pubbliche amministrazini è attualmente dettata dall'articolo 20 del D.L. 75/2017 (come modificato dalla legge di bilancio per il 2018, n. 205/2017), che, nell'ambito della più generale riforma del pubblico impiego (ai sensi della legge delega 124/2015) prevede sia una specifica procedura di stabilizzazione, sia l'espletamento di specifiche procedure concorsuali riservate.

In particolare, si prevede, nel triennio 2018-2020, la facoltà, per le amministrazioni, di procedere alla stabilizzazione (in accordo con il nuovo piano triennale dei fabbisogni e con l'indicazione della relativa copertura finanziaria) del personale non dirigenziale che alla data di entrata in vigore del D.L. 75/2017 (22 giugno 2017) possegga tutti i seguenti requisiti:

• sia in servizio con contratti a tempo determinato presso l'amministrazione che procede all'assunzione (o, in caso di amministrazioni comunali che esercitino funzioni in forma associata, anche presso le amministrazioni con servizi associati);
• sia stato reclutato con procedure concorsuali (anche se espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all'assunzione);
•  abbia maturato, al 31 dicembre 2017, alle dipendenze dell'amministrazione che procede all'assunzione (o, in caso di amministrazioni comunali che esercitino funzioni in forma associata, anche presso le amministrazioni con servizi associati) almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni.

Allo stesso tempo, le amministrazioni interessate possono bandire (sempre nel triennio 2018-2020 e nel rispetto del nuovo piano triennale dei fabbisogni e con l'indicazione della relativa copertura finanziaria) specifiche procedure concorsualiriservate, in misura non superiore al 50% dei posti disponibili, per l'assunzione a tempo indeterminato di personale non dirigenziale che alla data di entrata in vigore del D.L. 7/2017 (22 giugno 2017) possegga tutti i seguenti requisiti:

• sia in servizio con contratti di lavoro flessibile presso l'amministrazione che bandisce il concorso;
• abbia maturato, al 31 dicembre 2017, alle dipendenze dell'amministrazione che assume almeno 3 anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi 8 anni.

Le pubbliche amministrazioni possono elevare (nel triennio 2018-2020 e ferme restando le norme di contenimento della spesa di personale), ai soli fini delle procedure richiamate, i limiti ordinari per le assunzioni a tempo indeterminato previste dalle norme vigenti, al netto delle risorse destinate alle medesime assunzioni tramite concorso pubblico, utilizzandole nei limiti indicati dall'articolo 9, comma 28, del D.L. 78/2010 (50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009).

Le suddette disposizioni incontrano tuttavia delle limitazioni. In particolare:

• non possono essere stabilizzate e non rientrano nei concorsi riservati le attività attinenti ai servizi prestati negli uffici di diretta collaborazione né quelli prestati in virtù di contratti (stipulati negli enti locali) a tempo determinato relativi agli uffici di supporto degli organi politici e degli incarichi a contratto;
• le amministrazioni interessate dalla stabilizzazione e dai concorsi riservati non possono instaurare ulteriori rapporti di lavoro flessibile, per le professionalità interessate, fino al termine delle richiamate procedure, mentre hanno facoltà di prorogare i corrispondenti rapporti di lavoro flessibile con i partecipanti alle procedure richiamate fino alla loro conclusione, nei limiti delle risorse disponibili;
• le procedure richiamate non possono essere applicate dai comuni che non abbiano rispettato (in ciascuno degli anni del quinquiennio 2012-2016) i vincoli di finanza pubblica;
• non si applicano al personale docente e ATA della scuola e alle Istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica. Con riferimento agli enti pubblici di ricerca, viene loro riconosciuta la facoltà di bandire, nel triennio 2018-2020, specifiche procedure concorsuali anche per la stabilizzazione di titolari di assegni di ricerca (in possesso di determinati requisiti);
• non si applicano ai contratti di somministrazione di lavoro presso le pubbliche amministrazioni
• per il personale medico, tecnico professionale e infermieristico del S.S.N. continua ad applicarsi la disciplina dei concorsi straordinari, la cui efficacia è prorogata al 31 dicembre 2018 per l'indizione dei concorsi, al 31 dicembre 2019 per la loro conclusione e al 31 ottobre 2018 per la stipula di nuovi contratti di lavoro flessibile.

• Le precedenti procedure di stabilizzazione del personale precario della P.A.
  aggiornato a 16 gennaio 2018

• Modifiche e integrazioni al testo unico del pubblico impiego, di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Atti del Governo n°395/1, pubblicato il 15 giugno 2017

Le limitazioni introdotte negli ultimi anni all'assunzione di personale da parte delle pubbliche amministrazioni hanno fatto emergere il problema di quanti, pur vincitori di concorsi per l'accesso al pubblico impiego con contratto a tempo indeterminato, non siano stati successivamente assunti dalle pubbliche amministrazioni che li hanno banditi.

Il legislatore è ripetutamente intervenuto sul tema con la proroga delle graduatorie concorsuali.

Dapprima, con il DPCM 19 giugno 2013, la validità delle graduatorie concorsuali è stata prorogata fino al 31 dicembre 2013.

Successivamente, il decreto-legge sulla P.A. (DL n.101/2013, articolo 4, comma 4), disponendo un'ulteriore proroga delle graduatorie fino al 31 dicembre 2016, ha previsto, al fine di assicurare il progressivo assorbimento dei vincitori di concorso non assunti, che fino a tale data l'autorizzazione all'avvio di nuovi concorsi, per le amministrazioni dello Stato, sia subordinata alla verifica dell'assenza di graduatorie concorsuali approvate dal 1º gennaio 2008, per ciascun soggetto pubblico interessato, relative alle professionalità necessarie, anche secondo criteri di equivalenza. Prima di avviare nuovi concorsi, le amministrazioni possano comunque utilizzare le graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le amministrazioni interessate e, in ogni caso, devono attivare le procedure di mobilità previste dalla normativa vigente.

Al fine di evitare, per il futuro, il perpetuarsi del fenomeno dei vincitori di concorso non assunti e, più in generale, per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il decreto-legge n.101/2013 (articolo 4, commi 3-quater – 3-septies) ha introdotto, a decorrere dal 1^o gennaio 2014, l'istituto del concorso pubblico unico per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni pubbliche (con esclusione di regioni ed enti locali), la cui organizzazione spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del consiglio dei ministri. Il Dipartimento, nella ricognizione del fabbisogno, verifica le vacanze riguardanti le sedi delle amministrazioni ricadenti nella medesima regione; ove le vacanze risultino riferite ad una singola regione, il concorso unico si svolge in ambito regionale. Le amministrazioni pubbliche possono assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso, fino al loro esaurimento, provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni e possono essere autorizzate a svolgere direttamente i concorsi pubblici solo per specifiche professionalità.

Si ricorda, inoltre, che l'articolo 1, comma 5, del D.L 192/2014,  nel disporre l'utilizzo delle risorse destinate alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni ai fini della realizzazione di percorsi di mobilità del personale degli enti di area vasta ai sensi della L. 56/2014, ha comunque salvaguardato le assunzioni in favore dei vincitori di concorso (nonché del personale in regime di diritto pubblico e di quello non amministrativo degli enti di ricerca).

Da ultimo, l'articolo 1, comma 1148, della L. 205/2017  ha prorogato al 31 dicembre 2018 l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato relative alle amministrazioni pubbliche vigenti alla data del 31 dicembre 2017.