Camera dei deputati

La questione dei ritardi nei pagamenti ai propri fornitori da parte delle amministrazioni pubbliche e il contestuale prodursi, nel corso del tempo, di un consistente ammontare di debiti da pagare dalle amministrazioni medesime costituisce, oltre che un elemento di iniquità da parte degli operatori pubblici, anche un elemento di debolezza dell'economia del Paese, in quanto la mancanza di disponibilità liquida che tale circostanza produce presso le imprese ne rende difficile sia la gestione ordinaria che i piani di investimento e, quindi, ostacola la ripresa economica.

Sulla base dei dati forniti in un documento dell'ottobre 2015  della Banca d'Italia, il totale dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche, inclusi quelli di parte capitale, sono costantemente aumentati nel quadriennio 2009-2012, in quanto dai circa 70 miliardi nel 2008  hanno poi superato i 90 miliardi nel 2012. Nel biennio successivo si è però realizzata una consistente riduzione, in quanto, grazie alle ingenti risorse messe a disposizioni dallo Stato per le amministrazioni debitrici, si è registrato un calo di oltre 20 miliardi dello stock dei debiti, che è tornato ai livelli del 2008, come si evince dal grafico seguente:

Debito commerciale delle PA (miliardi di euro), suddiviso nelle sue componenti.

Tuttavia, rileva l'Istituto nel documento in questione, pur dovendosi rilevare un forte miglioramento del contesto di riferimento, anche per l'introduzione di disincentivi all'accumulo di debiti, il fenomeno dei debiti delle amministrazioni pubbliche non risulta ancora ricondotto entro limiti fisiologici, atteso che un pieno adeguamento alla normativa  dell'Unione Europea sui tempi di pagameto ne richiderebbe un ulteriore rioduzione di circa 50 miliardi. Va altresì rammentato, come segnalato dalla Corte dei conti nel Rapporto 2013 sulla finanza pubblica,  che una quota rilevante, che si aggira circa sui 30 miliardi, rappresenterebbe crediti per i quali i tempi di pagamento possono considerarsi fisiologici, non superando i limiti ordinari.

Data la rilevanza della questione, il legislatore ha effettuato un deciso intervento volto a fronteggiare il ritardo dei pagamenti dei debiti, sul quale si sono finora succeduti quattro distinti provvedimenti, il primo e più consistente dei quali è costituito dal decreto legge n. 35 del 2013, il cui sforzo economico ammonta complessivamente a 40 miliardi (2,5 per cento del Pil) per il biennio 2013-2014. Ad esso ha fatto seguito il decreto legge n. 102 del 2013, che ha incrementato di 7,2 miliardi le risorse previste per il 2014, e poi la legge di stabilità 2014 (L. n. 147 del 2013) che ha stanziato altri 0,5 miliardi per il 2014. E' infine intervenuto il decreto legge n. 66 del 2014, con il quale le risorse suddette sono state ulteriormente incrementate di 9,3 miliardi, per un totale complessivo, quindi, di circa 57 miliardi. Tali risorse affluiscono agli enti pubblici debitori mediante il Ministero dell'economia e delle finanze attraverso tre diverse modalità: - anticipazione di risorse finanziarie direttamente dal Tesoro ovvero attraverso la Cassa depositi e Prestiti; - creazione di spazi di disponibilità finanziaria nell'ambito del Patto di stabilità interno; - disponendo deroghe al Patto medesimo per specifiche categorie di spese effettuate per il cofinanziamento di interventi programmati con i Fondi strutturali europei.

Come detto, il decreto-legge n. 35/2013 ha inteso affrontare il problema dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche (sia centrali che locali) maturati alla data del 31 dicembre 2012, nei confronti di imprese, cooperative e professionisti, mettendo a disposizione risorse finanziarie per un importo complessivo di circa 40 miliardi di euro (poi aumentato di ulteriori 7,2 miliardi dal D.L. n. 102/2013), da erogare negli anni 2013-2014, accordando priorità ai crediti che le imprese non hanno ceduto pro-soluto al sistema creditizio.

Per quanto concerne le amministrazioni centrali, gli interventi si sono concretizzati nella concessione per il 2013 di risorse per il pagamento dei debiti commerciali "fuori bilancio" delle amministrazioni statali, con il rifinanziamento di 500 milioni di euro per il 2013 dell'apposito fondo per il pagamento dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali, e nell'incremento dei rimborsi fiscali nell'anno 2013.

Per quanto riguarda le amministrazioni territoriali, le misure si sono concretizzate:

• nella concessione, per l'anno 2013, di spazi di disponibilità finanziaria nell'ambito del Patto di stabilità interno a regioni ed enti locali che disponevano di liquidità non utilizzabile a causa delle regole del Patto stesso.

• nella concessione, per l'anno 2013 e 2014, di risorse a titolo di anticipazioni di liquidità alle regioni e agli enti locale impossibilitati a saldare i propri debiti a causa di indisponibilità di risorse.

Oltre alle risorse del Fondo - su cui è intervenuta una specifica analisi da parte della Corte dei conti, e agli spazi finanziari concessi sul patto di stabilità interno, sono stati previsti ulteriori interventi anch'essi finalizzati ad aumentare la liquidità delle pubbliche amministrazioni, quali l'incremento delle erogazioni dello Stato per i rimborsi di imposta per 2,5 miliardi nel 2013 e 4 miliardi nel 2014, l'ampliamento del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria da parte degli enti locali da tre a cinque dodicesimi (rispetto alle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente) per l'anno 2013, e il rifinanziamento per il 2014 dell'incentivazione statale al patto di stabilità regionalizzato verticale incentivato, per un importo di 1.272 milioni di euro.

Considerando il il totale dei due interventi, le risorse stanziate dal D.L. n. 35/2013 e dal D.L. n. 102/2013 per il pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni maturati alla data del 31 dicembre 2012 per il biennio 2013-2014 ammontano ad oltre 47 miliardi.

Nello specifico, le risorse stanziate dal D.L. n. 35/2013 per il pagamento dei debiti della P.A. sono state pari a circa 40,2 miliardi di euro per il biennio 2013-2014, dei quali 20 miliardi nel 2013 e 19,8 miliardi per il 2014. Tali somme sono state poi rimodulate dal D.L. n. 102/2013 e rideterminate in 27,2 miliardi di euro per il 2013 e in 12,6 miliardi per il 2014. Il medesimo D.L. n. 102 ha inoltre incrementato le disponibilità per l'anno 2014 di ulteriori 7,2 miliardi di euro.

Tali risorse sono poi state incrementate di circa 9,3 miliardi dal decreto-legge n.66 del 2014 che, oltre agli otto miliardi sopra indicati ha altresì stanziato  per il pagamento dei debiti dei ministeri e di quelli sanitari circa 1,3 miliardi di euro. Complessivamente, dunque, lo Stato ha messo a disposizione per il pagamento dei debiti arretrati al 31 dicembre 2013 un importo prossimo ai 57 miliardi di euro.

• Lo stato di attuazione dei pagamenti al 21 luglio 2014
  aggiornato a 16 marzo 2017
• I pagamenti dei debiti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale
  aggiornato a 16 marzo 2017

Nell'ambito di un complessivo intervento volto a favorire la competitività del Paese, il decreto-legge n. 66 del 2014 reca agli articoli da 27 a 45 nuove disposizioni per il pagamento dei debiti pregressi delle pubbliche amministrazioni, intervenendo sia sul versante delle risorse finanziarie che su quello di ulteriori norme volte ad accelerare lo smaltimento dei debiti.

Quanto alle risorse, esso reca, per il 2014: l'incremento di 6.000 milioni della dotazione del "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili"   istituito dall'articolo 1 del D.L. n. 35 del 2013  (già ripartito tra le tre Sezioni del Fondo con il D.M. 15 luglio 2014);  lo stanziamento di 2.000 milioni di euro della dotazione della Sezione per gli enti locali del suddetto Fondo (maturati al 31 dicembre 2013), per il pagamento dei debiti degli enti nei confronti delle società da essi partecipate ;  l'aumento di 770 milioni delle risorse previste per le anticipazioni di liquidità in favore delle regioni per il pagamento dei debiti sanitari; lo stanziamento, infine, di complessivi 550 milioni per il 2014 per il pagamento di debiti di parte corrente da parte dei Ministeri.

Nel complesso, le risorse aggiuntive sono state così assegnate: 5 miliardi agli enti locali, 3,8 miliardi alle regioni e Province autonome e 550 milioni alle Amministrazioni centrali.

Il decreto legge dispone inoltre, quanto alle nuove misure, un ampliamento del perimetro delle amministrazioni tenute alla certificazione dei debiti non estinti, che oltre allo agli enti territoriali, agli enti pubblici nazionali e del Servizio sanitario nazionale ed alle amministrazioni centrali viene ora a ricomprendere tutto l'universo delle pubbliche amministrazioni; estende inoltre di un anno la data di scadenza dei debiti che possono essere estinti, stabilendo che le risorse stanziate per il pagamento dei debiti pregressi possano essere destinate ai debiti maturati al 31 dicembre 2013, anziché a quelli maturati fino al 31 dicembre 2012, come finora previsto.

Introduce poi la garanzia dello Stato sulla cessione dei crediti maturati al 31 dicembre 2013 e certificati alla data di entrata in vigore del decreto (24 aprile 2014), ed estende la stessa anche a quelli non ancora certificati a tale ultima data, qualora sussistano determinate condizioni. La cessione viene inoltre favorita introducendo la possibilità di ridefinirne i tempi di pagamento, con la concessione della garanzia dello Stato e l'intervento della Cassa Depositi e Prestiti (nonché di altre istituzioni finanziarie dell'UE e internazionali), che può acquisire i crediti in questione ai fini una ridefinizione degli stessi su un periodo quindicennale sulla base di apposite con convenzioni con l'Associazione bancaria Italiana (ABI). In relazione a tali disposizioni, vengono stanziati complessivi 1.150 milioni euro per integrare le risorse destinate alle garanzie prestate dallo Stato.

Si segnala la risposta del Governo del 21 novembre 2014 all'interrogazione n. 5-04099, sulle iniziative per incentivare gli intermediari creditizi ad accogliere le richieste di cessione dei crediti certificati nei confronti delle pubbliche amministrazioni

Di rilievo, infine, l'intervento che estende (rispetto a quanto già stabilito con il decreto legge n. 35 del 2013) l'istituto della compensazione tra crediti commerciali e debiti tributari, consentendo alle imprese ed agli altri contribuenti che vantano tali crediti nei confronti delle amministrazioni pubbliche, e nel contempo hanno debiti tributari, di poter compensare le due voci. I debiti di carattere tributario che possono essere compensati sono costituiti sia dalle somme iscritte a ruolo al 30 settembre 2013 (invece che al 31 dicembre 2012, come prima previsto), che dalle somme risultanti da accertamento tributario. Quanto ai crediti oggetto della compensazione sono quelli non prescritti, certi, liquidi ed esigibili maturati nei confronti di tutte le pubbliche amministrazioni (quindi non solo Stato, enti territoriali e del SSN, come stabiliva il decreto legge n. 35) e che risultino maturati dal 1° gennaio 2013 in poi, mentre in precedenza era fissato per essi il termine del 31 dicembre 2012. Le modalita' di compensazione, per l'anno 2015, delle cartelle esattoriali in favore di imprese e professionisti titolari di crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, nei confronti della pubblica amministrazione sono recate dal D.M. 13 luglio 2015.

Da segnalare altresì l' estensione (effettuata dal decreto-legge n. 133 del 2014)   che modificando l'articolo 1 della legge n. 52 del 1991, estende l'ambito applicativo della cessione dei crediti di impresa, prevedendo che cessionario possa essere anche una banca o intermediario finanziario che svolge l'attività di acquisto di crediti da soggetti del proprio gruppo che non siano intermediari finanziari.

Nella materia è da ultimo intervenuto il decreto- legge n.78 del 2015, il cui articolo 8 incrementa di 2 miliardi euro per il 2015 le risorse di una delle tre Sezioni – vale a dire la Sezione destinata al pagamento dei debiti non sanitari delle regioni e province autonome - in cui è articolato il Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili istituito dall'articolo 1,  decreto-legge n.35 del 2013.L'articolo 8 in questione, oltre a disporre una ulteriore dotazione della suddetta sezione del fondo per il 2015 (anno per il quale non risultavano finora iscritti importi) prolunga altresì di un ulteriore anno – dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014 – il termine di maturazione dei crediti per l'ammissione al pagamento preso la Sezione suddetta. L'incremento di 2 miliardi non costituisce una ulteriore dotazione di risorse, in quanto viene disposto utilizzando le risorse disponibili sulla base delle somme non erogate all'esito delle richieste di pagamento avanzate ai sensi del decreto legge n.35 del 2013, come successivamente rifinanziato dal decreto legge n.66 del 2014. Si tratta delle somme iscritte in conto residui delle altre due sezioni del predetto Fondo, rispettivamente per 108 milioni della Sezione per gli enti locali e per 1.892 milioni della Sezione gli enti del Servizio Sanitario Nazionale. Il decreto-legge n. 78 in esame dispone inoltre l'utilizzo di 850 milioni di euro per la concessione di anticipazioni di liquidità al fine di far fronte ai pagamenti da parte degli enti locali dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2014. A tal fine sono utilizzati  gli importi disponibili, (rispettivamente per 650 milioni sul conto di tesoreria e 200 milioni su conto residui) della Sezione per gli enti locali del Fondo suddetto. 

 L'operazione avviata dal decreto-legge n. 35 del 2013, proseguita con il decreto-legge n.102 del 2013 e poi con il decreto-legge n. 66 del 2014, cui ha fatto seguito da ultimo l'ulteriore intervento operato con il decreto - legge n.78 del 2015, ha comportato, oltre alla costruzione di una ampia e dettagliata disciplina volta al pagamento dei debiti pregressi delle amministrazioni pubbliche, un impegno finanziario a carico delle finanze pubbliche di assoluto rilievo, pari al momento a circa 57 miliardi di euro complessivi, cui ha conseguito un consistente impegno da parte di tutte le amministrazione interessate.

Da ciò la messa in opera fin dall'emanazione del primo decreto-legge (vedi da ultimo la circolare della Ragioneria generale dello Stato) di una specifica attività di controllo e verifica dell'effettiva erogazione delle risorse agli aventi diritto, nonché di monitoraggio dei risultati tempo per tempo raggiunti dalle amministrazioni tenute ai pagamenti. L'importanza del monitoraggio è accresciuta dalla circostanza che i debiti arretrati riguardano solo in piccola misura le amministrazioni centrali dello Stato (meno del 5%), mentre la parte più cospicua si è accumulata presso enti locali, province autonome e Regioni. Da ciò l'utilità del riscontro dello stato di attuazione dell'intervento e degli adempimenti assegnati alle amministrazioni centrali e ancor di più a quelle territoriali, anche al fine di migliorare sul punto la trasparenza sui comportamenti degli amministratori a livello periferico, e quindi a migliorare l'efficacia dell'utilizzo delle risorse stanziate.

I dati del monitoraggio sono stati pubblicati per la prima volta il 22 luglio 2013. Secondo quando emerge sul sito a ciò dedicato presso il Ministero dell'economia e delle finanze (dati aggiornati all'agosto 2015), in presenza del complessivo stanziamento di circa 57 miliardi sopra detto, risultano pagati ai creditori 38,6 miliardi, a fronte di un finanziamento complessivo in favore degli enti della P.A. interessati di 44,6 miliardi.

Come precisato nel sito, considerato che rispetto al picco del debito commerciale, stimato dalla Banca d'Italia a fine 2012 in circa 91 miliardi, una quota di poco superiore alla metà costituirebbe il debito da considerare scaduto e in ritardo di pagamento, sembra potersi ritenere gli enti debitori abbiano al 31 gennaio 2015 ricevuto (ed in buona parte liquidato) una somma sostanzialmente corrispondente a tale debito, al cui smaltimento hanno ovviamente fatto fronte anche con risorse ordinarie.

A tal fine va rammentato come, sulla base della disciplina dettata dai decreti- legge intervenuti in materia, al pagamento dei debiti in questione si sia potuto procedere secondo diverse modalità, vale a dire:

• con risorse finanziarie, anticipate direttamente dal Tesoro ovvero attraverso la Cassa Depositi e Prestiti
• con la concessione di spazi di disponibilità finanziaria sul patto di stabilità interno
• attraverso l'attribuzione di risorse ai concessionari per i rimborsi fiscali
• attraverso la possibilità per i fornitori di compensare debiti e crediti
• assistendo la cessione del credito dalle imprese gli intermediari finanziari con la garanzia dello Stato

Con riguardo a tale ultimo aspetto va ricordato come con il decreto-legge n.66 del 2014 sia stata introdotta la garanzia dello Stato sui crediti di parte corrente certi, liquidi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2013, purché certificati dai debitori. La garanzia consente che qualora l'ente debitore non fosse in grado di rispettare i termini di pagamento, l'intermediario finanziario cui il creditore abbia ceduto il proprio credito può cedere a sua volta il credito alla Cassa Depositi e Prestiti, che ha stanziato a questo scopo 10 miliardi di euro.

Sull'apposito sito del Ministero dell'economia e delle finanze sono disponibili le informazioni sulla certificazione e sulle procedure di attivazione. In proposito opera la Piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti (PCC), piattaforma informatica del Governo la cui finalità è duplice, vale a dire:

• assicurare la celerità delle procedure di certificazione, cessione e compensazione del credito;
• consentire il monitoraggio dei crediti commerciali di tutta la pubblica amministrazione.

Alla data del 29 dicembre 2014 risultano registrate alla piattaforma di certificazione dei crediti 20.945 imprese, che hanno presentato complessivamente 91.423 istanze di certificazione del credito per un controvalore di quasi 9,8 miliardi di euro.

Si segnala infine che, a partire dall'agosto 2015, sul sito del MEF è disponibile online il focus sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni, in cui si rende conto delle fatture elettroniche registrate sulla piattaforma di monitoraggio dei crediti commerciali (obbligatoria dal 2015) e dello stato dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni centrali e locali, riportando anche i tempi di pagamento rilevati. Nella valutazione dei dati si deve tuttavia tenere conto del fatto che le informazioni non sono complete, in quanto solo un terzo degli enti pubblici registrati alla piattaforma sono attivi nella comunicazione dei dati di pagamento.

Anche a livello europeo viene effettuato un monitoraggio sullo stock dei crediti commerciali. Eurostat pubblica due volte l'anno un'apposita nota sulla base dei dati forniti dagli stati membri.

Sul versante dei tempi medi di pagamento, si segnala che il Documento di lavoro dei servizi della Commissione, che accompagna il Rapporto dell'agosto 2016 della Commissione europea al Parlamento e al Consiglio sull'attuazione della direttiva 2011/7/EU relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, rileva (a pagina 20) come l'Italia, pur continuando ad essere in forte ritardo nei tempi di pagamento, sia risultato il paese con la più forte contrazione dei tempi medi di pagamento, diminuiti di 15 giorni dal 2011 al 2014).