Camera dei deputati

Per far fronte alla crisi del sistema bancario il Governo ha provveduto attraverso numerosi decreti-legge in un arco temporale che va da novembre 2015 a giugno 2017.

Il decreto-legge n. 183 del 2015, confluito nella legge di stabilità 2016 (commi 842-861), ha introdotto norme per l'attuazione dei programmi di risoluzione di Cassa di risparmio di Ferrara, Banca delle Marche, Banca popolare dell'Etruria e del Lazio e Cassa di risparmio di Chieti, tutte in amministrazione straordinaria ed ha istitutito un Fondo di solidarietà in favore dei piccoli investitori che detenevano strumenti finanziari subordinati emessi dalle citate banche.

Con il decreto-legge n. 18 del 2016 è stata disciplinata la concessione di garanzia dello Stato sulla cartolarizzazione delle sofferenze bancarie. Tale meccanismo, chiamato Garanzia Cartolarizzazione Sofferenze (GACS), ha consentito allo Stato di garantire - a prezzo di mercato - solo le cd. cartolarizzazioni senior, ovvero quelle più sicure, destinate a sopportare per ultime le eventuali perdite derivanti da recuperi sui crediti bancari che si rivelino inferiori alle attese. Lo schema è stato poi esteso fino al 6 settembre 2018.

Un ulteriore decreto-legge (n. 59 del 2016) ha provveduto a:

-         accelerare il recupero dei crediti deteriorati, anche mediante modifiche alle norme fallimentari;

-         fornire sostegno agli investitori delle banche sottoposte a liquidazione;

-         rafforzare la stabilità degli istituti bancari con agevolazioni fiscali.

Con riferimento alle procedure di recupero dei crediti, è stata introdotta  una nuova garanzia reale mobiliare, di natura non possessoria, in cui il debitore - diversamente che nel pegno semplice - non si spossessa del bene. In compenso sono previste adeguate forme di pubblicità che, nello specifico, consistono nell'iscrizione della garanzia in un apposito registro informatizzato.

Viene disciplinato inoltre il cd. patto marciano per le imprese: in caso di inadempimento, il creditore dell'impresa può rivalersi direttamente sul diritto immobiliare posto a garanzia del debito, evitando le ordinarie procedure esecutive.

Con riferimento al sostegno agli investitori, sono state introdotte misure a favore dei soggetti che avevano investito in istituti bancari sottoposti a procedure di risoluzione. Tali soggetti, in presenza di determinati requisiti, possono chiedere un indennizzo forfetario, pari all'80 per cento del costo pagato per l'acquisto degli strumenti finanziari, che vien posto a carico del citato Fondo di solidarietà.

Anche il decreto-legge n. 237 del 2016 ha introdotto numerose misure a tutela del sistema bancario:

-         la garanzia dello Stato sulle passività delle banche e sui finanziamenti erogati discrezionalmente dalla Banca d'Italia per fronteggiare gravi crisi di liquidità;

-         la sottoscrizione o l'acqusito da parte del Ministero dell'economia e delle finanze di azioni di banche italiane che presentano esigenze di rafforzamento del proprio patrimonio, in relazione a una prova di stress basata su uno scenario avverso. Tra le condizioni per attivare la cd. ricapitalizzazione precauzionale sono richieste la previa sottoposizione all'Autorità competente di un programma di rafforzamento patrimoniale e l'adozione di misure di riparto tra gli azionisti degli oneri di risanamento degli istituti bancari(cd. misure di burden sharing).

In attuazione delle predette misure, con due decreti del MEF del 27 luglio 2017 sono stati adottati gli interventi di rafforzamento patrimoniale nei confronti di MPS - Monte dei Paschi di Siena.  

Nel mese di giugno 2017 sono stati emanati altri due provvedimenti: con il decreto-legge n. 89 del 2017, qualora la banca abbia comunicato l'intenzione di presentare richiesta di intervento dello Stato, si proroga (di sei mesi) il termine di scadenza delle passività oggetto delle misure di riparto degli oneri (burden sharing) a specifiche condizioni.

Con il decreto-legge n. 99 del 2017 sono state introdotte disposizioni urgenti per facilitare la liquidazione coatta amministrativa di Banca Popolare di Vicenza e di Veneto Banca e per garantire la continuità del sostegno del credito alle famiglie e alle imprese del territorio.

In sintesi, le misure consistono nella vendita di parte delle attività delle due banche a un acquirente - di fatto individuato in Intesa Sanpaolo - e il trasferimento del relativo personale. Si concedono tra l'altro garanzie statali  sul finanziamento della massa liquidatoria dei due istituti da parte di Intesa Sanpaolo.

Per i creditori subordinati delle banche che siano investitori al dettaglio è previsto un meccanismo di ristoro analogo a quello stabilito per gli istituti posti in risoluzione nel novembre 2015; le prestazioni sono a carico del Fondo interbancario di tutela dei depositanti.

Per una più compiuta disamina della disciplina della crisi bancaria, delle misure a tutela degli investitori e dell'applicazione concreta del nuovo impianto legislativo e regolamentare, si rinvia al dossier relativo alla normativa europea in materia bancaria ed al suo recepimento in Italia.

• La risoluzione degli istituti bancari e la gestione delle crisi
  aggiornato a 16 febbraio 2018

Con la legge 12 luglio 2017, n. 107 è istituita la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario.

La Commisisone ha il compito di verificare gli effetti sul sistema bancario italiano della crisi finanziaria globale e le conseguenze dell'aggravamento del debito sovrano; la gestione degli istituti bancari coinvolti in situazioni di crisi o di dissesto, destinatari anche in forma indiretta di risorse pubbliche o posti in risoluzione; l'efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario e sui  mercati finanziari; l'adeguatezza della disciplina legislativa e regolamentare nazionale ed europea sul sistema bancario e finanziario, nonché sul sistema di vigilanza, anche ai fini della prevenzione e gestione delle crisi bancarie.

Nella propria relazione conclusiva, approvata a maggioranza, la Commissione ha formulato alcune proposte, auspicando:

-         un aggiornamento del quadro normativo del sistema di vigilanza e controllo che, tra l'altro, preveda l'attribuzione di maggiori poteri investigativi alla Banca d'Italia, l'introduzione di limiti più stringenti alla possibilità di assunzione e di ottenere incarichi presso gli enti vigilati e il rafforzamento della collaborazione tra Autorità competenti;

-         un rafforzamento della governance degli istituti bancari, con un maggior rigore nella prevenzione e nel contrasto al conflitto di interessi ed una maggiore attenzione alla governance degli istituti in crisi;

-         una gestione più efficace dei crediti deteriorati, affidandone il management ad un organismo pubblico che agisca, a livello nazionale, entro un sistema di regole stabilite in sede europea (bad bank);

-         alcune riforme alla normativa penalistico-economica, tra cui la creazione di nuove fattispecie penali che sanzionino le condotte di gestione fraudolenta e di truffa di mercato, anche in mancanza di declaratoria di insolvenza;

-         con riferimento alla tutela del risparmio, la semplificazione dei prospetti informativi, una più netta separazione tra attività bancaria e finanziaria, nonché la promozione delle iniziative di educazione finanziaria, peraltro già avviate con l'introduzione della Strategia per l'educazione finanziaria, previdenziale ed assicurativa.

• Commissione bicamerale d'inchiesta sul sistema bancario e finanziario
  A.C. 4410 - A.C. 1123 - A.C. 3339 - A.C. 3485 - A.C. 3486 - A.C. 3499 - A.C. 3508 - A.C. 3616 - A.C. 3799 - A.C. 3882 - Doc. XXII, n. 60
  Servizio Studi
  Collana: Progetti di legge n°562, pubblicato il 10 aprile 2017

Nel corso della XVII legislatura è inoltre proseguita l'attività di recepimento della normativa dell'Unione europea in materia bancaria. In questa sede si ricordano:

-         il decreto legislativo n. 72 del 2015 che ha recepito la direttiva 2013/36/UE sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento (c.d. CRD IV) operando, tra l'altro, una complessiva riforma del sistema sanzionatorio in materia bancaria e finanziaria;

-         i decreti legislativi nn. 136 e 139 del 2015, i quali hanno recepito la direttiva 2013/34/UE sui bilanci delle imprese. Il D.lgs. n. 139 ha dato attuazione alla direttiva per la parte relativa ai conti annuali ed ai conti consolidati delle banche e degli altri istituti finanziari;

-         i decreti legislativi nn. 180 e 181 del 2015, che hanno recepito la direttiva 2014/59/UE (BRRD - Bank Recovery and Resolution Directive), che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e introduce una molteplicità di strumenti, aventi carattere preventivo, carattere di intervento immediato, così come strumenti di "risoluzione" della crisi;

-         il decreto legislativo n. 30 del 2016  che ha recepito la normativa sui Sistemi di Garanzia dei Depositi - SGD, in attuazione della direttiva 2014/49/UE. Le norme UE abbreviano a 7 giorni il termine per i rimborsi entro il 2024, aumentano le informazioni fornite ai depositanti e introducono meccanismi di finanziamento dei SGD ex ante, fissati in linea di massima allo 0,8% dei depositi coperti;

-         il decreto legislativo n. 223 del 2016 col quale si è inteso adeguare l'ordinamento al regolamento (UE) 1024/2013 del Consiglio che attribuisce alla Banca Centrale Europea compiti specifici in merito alle politiche in materia prudenziale degli enti creditizi.

Oltre alle già menzionate misure del decreto-legge n. 18 del 2016,  con le quali stata introdotta una specifica disciplina per la concessione di garanzia dello Stato sulla cartolarizzazione delle sofferenze bancarie, il legislatore  ha introdotto norme volte alla velocizzazione del mercato dei cosiddetti non performing loans – NPL (articolo 60-sexies del decreto-legge n. 50 del 2017). In particolare, si consente alle società cessionarie di tali beni di concedere finanziamenti, per migliorare le prospettive di recupero dei crediti deteriorati e favorire il ritorno in bonis del debitore ceduto. Possono a tale scopo essere costituite società veicolo aventi, come unico oggetto sociale, il compito di acquisire, gestire e valorizzare i beni posti in garanzia dei crediti cartolarizzati. A tali società sono inoltre concesse agevolazioni fiscali sui trasferimenti dei beni immobili.

Sul punto si rammenta che il Consiglio dell'UE, con comunicato stampa dell'11 luglio 2017, ha sollecitato alcuni interventi in tema di crediti bancari deteriorati: in particolare, si invita la Commissione UE a elaborare, entro l'estate del 2018, un approccio europeo per promuovere lo sviluppo di mercati secondari per i crediti deteriorati. Con riferimento agli Stati membri, il Consiglio ha raccomandato di valutare, basandosi sull'esercizio di valutazione comparata, la possibilità di svolgere valutazioni inter pares sui regimi di insolvenza in tutta l'UE, in quanto i sistemi giuridici e i quadri normativi in materia variano notevolmente tra gli Stati membri. 

• D.L. 18/2016 - La riforma delle banche di credito cooperativo e altre misure in materia bancaria
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Progetti di legge n°402, pubblicato il 17 febbraio 2016

• 5-07645 Paglia: Stima dei crediti deteriorati che potrebbero essere smobilizzati in forza dell'accordo concluso in sede europea sullo schema di garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze bancarie (GACS).
• MEF: l'Italia ha un sistema bancario solido, criticità in via di soluzione

Anche al riordino del sistema bancario si è provveduto per lo più attraverso provvedimenti di urgenza che hanno interessato le banche popolari, quelle di credito cooperativo e le fondazioni di origine bancaria nonché l'assetto patrimoniale e la governance della Banca d'Italia.

 Per quanto attiene alle banche popolari è stato disposto un complessivo intervento di riforma attraverso il decreto-legge n. 3 del 2015 che ha previsto, tra l'altro, l'introduzione di limiti dimensionali per l'adozione della forma di banca popolare, con l'obbligo di trasformazione in società per azioni degli istituti con attivo superiore a 8 miliardi di euro. E' stato consentito a tali istituti di emettere strumenti finanziari con specifici diritti patrimoniali e di voto; sono stati allentati i vincoli sulla nomina degli organi di governo societario, con attribuzione di maggiori poteri agli organi assembleari. Sono stati introdotti limiti al voto capitario, consentendo agli atti costitutivi di attribuire ai soci persone giuridiche più di un voto.  L'11 giugno 2015 la Banca d'Italia ha emanato le disposizioni secondarie di attuazione della predetta riforma.

 Il decreto-legge n. 18 del 2016 ha disposto invece la riforma delle banche di credito cooperativo. In sintesi, si prevede che l'esercizio dell'attività bancaria in forma di banca di credito cooperativo (BCC) sia consentito solo agli istituti appartenenti ad un gruppo bancario cooperativo; parallelamente vengono innalzati i limiti al numero minimo di soci (500) e al valore nominale della partecipazione detenibile da ciascun socio (100 mila euro) in una BCC. La Banca d'Italia nel novembre 2016 ha pubblicato la normativa di attuazione della riforma; l'istituto ha aperto fino a novembre 2017 una consultazione pubblica sulle nuove disposizioni di vigilanza per le banche di credito cooperativo (BCC), volte a coordinare la specifica disciplina applicabile alle singole BCC con la riforma e le relative disposizioni di attuazione.

 Il Ministero dell'economia e delle finanze, in qualità di autorità di vigilanza sulle fondazioni di origine bancaria, e l'ACRI, l'associazione rappresentativa delle stesse, hanno firmato il 23 aprile 2015 un Protocollo d'intesa che definisce in modo più analitico della legge i parametri di riferimento cui le fondazioni conformeranno i comportamenti, con l'obiettivo di migliorare le pratiche operative e rendere più solida la governance.  Per completezza, si rinvia al tema sulle fondazioni bancarie per l'illustrazione degli interventi più recenti che hanno coinvolto tale tipologia di enti.

 Con il decreto-legge n. 133 del 2013, infine, sono stati profondamente rinnovati l'assetto patrimoniale e la governance della Banca d'Italia. In estrema sintesi, viene mantenuto il modello organizzativo di natura privatistica, riaffermando il divieto di ingerenza nelle funzioni della Banca da parte degli organi considerati espressione dei partecipanti al capitale, ovvero l'Assemblea, il Consiglio superiore e il Collegio sindacale. E' inoltre ampliato il novero dei soggetti che possono detenere quote del capitale della Banca, con l'introduzione di un limite individuale (al 3 per cento) e la sterilizzazione dei diritti di governance ed economici per la parte di capitale detenuta in eccesso. 

 La legge n. 150 del 2015 recava una delega al Governo per la riforma del sistema dei confidi, volta a favorire l'accesso al credito per le piccole e medie imprese (PMI) e per i liberi professionisti tramite la valorizzazione del ruolo dei confidi, la semplificazione degli adempimenti e il contenimento dei costi a loro carico. Al riguardo il Governo, rispondendo il 2 agosto 2017 alla interrogazione n. 5/12021 alla Camera, ha evidenziato una serie di criticità nella predisposizione dei decreti attuativi: è dunque decorso il temine utile per l'esercizio della delega senza che essa sia stata esercitata.

Con riferimento alla disciplina degli altri operatori e intermediari finanziari, si rinvia al relativo tema web.

• Assetto patrimoniale e governance della Banca d'Italia
  aggiornato a 16 febbraio 2018

• Corte Costituzionale, sentenza n. 287 del 2016: sulla legittimità del decreto-legge n. 3 del 2015 sulle banche popolari
  Gazzetta Ufficiale - 1 Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2016

Il Ministero dell'economia e delle finanze (autorità di vigilanza sulle fondazioni di origine bancaria) e l'ACRI, l'associazione rappresentativa delle stesse, hanno firmato il 22 aprile 2015 un Protocollo d'intesa che definisce in modo più analitico della legge i parametri di riferimento cui le fondazioni conformeranno i comportamenti, con l'obiettivo di migliorare le pratiche operative e rendere più solida la governance.

Tra i principi cardine contenuti nel protocollo vi è la diversificazione degli investimenti: una fondazione non può concentrare più del 33% dell'attivo patrimoniale in un singolo soggetto. Inoltre, è previsto un divieto generale di indebitamento, salvo in caso di temporanee e limitate esigenze di liquidità, e non è permesso l'uso di derivati se non per finalità di copertura o in operazioni in cui non siano presenti rischi di perdite patrimoniali. In ogni caso, l'esposizione debitoria complessiva non può superare il dieci per cento della consistenza patrimoniale (secondo i dati relativi al 2013 sono 27 le fondazioni indebitate, di cui 5 sopra il tetto del 10%). In relazione alla governance, l'organo di amministrazione, il presidente e l'organo di controllo durano in carica per un periodo massimo di quattro anni, rinnovabile una sola volta.

Con il protocollo le fondazioni si impegnano a garantire trasparenza nelle loro attività pubblicando sui rispettivi siti web i bilanci, le informazioni sugli appalti, i bandi per le erogazioni, le procedure attraverso le quali si possono avanzare richieste di sostegno finanziario e i criteri di selezione delle iniziative.

• I più recenti interventi sulla disciplina delle fondazioni bancarie
  aggiornato a 25 gennaio 2018
• Le fondazioni bancarie: ricostruzione normativa
  aggiornato a 16 febbraio 2018